防范農(nóng)村社會沖突的策略

　　
　　【摘要】農(nóng)村稅費改革減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，然而農(nóng)村社會矛盾和沖突仍然存在并呈現(xiàn)出新的特點，在一定程度上影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定及和諧社會的構(gòu)建。地方政府要從農(nóng)民增收、保護(hù)土地權(quán)益、增加財政補貼、暢通民意表達(dá)渠道、建立農(nóng)村群體性事件的預(yù)警機(jī)制等方面著力，有效防范農(nóng)村社會沖突。
　　
　　【關(guān)鍵詞】稅費改革 農(nóng)村 社會沖突
　　
　　農(nóng)村稅費改革后社會沖突狀況
　　稅費改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕，充分調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。但隨著農(nóng)村城市化、工業(yè)化改革步伐的加快，農(nóng)村社會的利益多元化趨勢更加嚴(yán)峻，利益沖突不斷加劇，社區(qū)分化日益加強(qiáng)，社會秩序受到了很大沖擊，各種糾紛和沖突不斷顯現(xiàn)出來，并呈現(xiàn)出新的特點：
　　沖突主體發(fā)生轉(zhuǎn)換。稅費改革前，農(nóng)村沖突主要是農(nóng)村內(nèi)部農(nóng)戶之間或者村落之間的紛爭，且起因多是對山林、土地、水面等資源的爭奪，或是家庭或宗族之間的日常糾紛；同時也存在因農(nóng)民負(fù)擔(dān)和計劃生育問題引起的干群糾紛，但所占比例很少。稅費改革后，農(nóng)民針對村干部、基層政府和干部的干群矛盾比較集中。
　　沖突熱點發(fā)生轉(zhuǎn)移。稅費改革前，農(nóng)村社會沖突主要由農(nóng)村“三提五統(tǒng)”的收繳、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重引起。稅費改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題得到了較為徹底的解決，取而代之的是因土地問題引發(fā)的農(nóng)村矛盾。從糾紛的種類來看：有土地承包合同糾紛、土地調(diào)整糾紛、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、土地收益分配糾紛、土地征用糾紛。
　　沖突內(nèi)容日趨多元。稅費改革前，農(nóng)村社會沖突的主要問題集中在農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)和村務(wù)公開、干部方法和作風(fēng)、社會治安等方面。改革后，沖突的問題在各個層面上出現(xiàn)了擴(kuò)散化趨勢，在原有沖突內(nèi)容繼續(xù)不同程度存在的前提下，土地問題逐漸成為沖突熱點，同時出現(xiàn)了環(huán)境污染、民工工資、基礎(chǔ)設(shè)施沖突、司法問題與針對私有制企業(yè)的廠社矛盾等許多新情況、新問題。
　　沖突烈度加劇。稅費改革前，農(nóng)民向政府表達(dá)意見和不滿的方式主要以“溝通”為主。即使在矛盾激化的情況下，絕大多數(shù)農(nóng)民也是通過合法的途徑表達(dá)自己的意見，這時上訪和信訪就成為農(nóng)村社會沖突發(fā)展的重要表現(xiàn)形式。稅費改革以后，農(nóng)村社會沖突的強(qiáng)度呈現(xiàn)出日趨激烈的態(tài)勢，表現(xiàn)為：一是集體上訪呈上升態(tài)勢；二是來訪比例居高不下，來信比例偏低；三是越級上訪比較活躍。
　　上訪組織化程度高。稅費改革前農(nóng)村社會矛盾相對說來是自發(fā)的、分散的，矛盾的個體之間交往也不頻繁。稅費改革后，相當(dāng)多的農(nóng)村矛盾和糾紛涉及一部分人的切身利益，共同的利益目標(biāo)把大多數(shù)人維系在一起，參與人員越來越復(fù)雜，對政府工作的規(guī)律把握更準(zhǔn)確，越級上訪的組織日趨周密，使基層政府工作難度加大，防不勝防。
　　稅費改革后農(nóng)村社會沖突產(chǎn)生的原因
　　隨著我國經(jīng)濟(jì)改革向縱深推進(jìn)，利益格局劇烈變動和調(diào)整，各類社會矛盾圍繞著經(jīng)濟(jì)、社會上的各種問題相互滲透和相互交織，從而使具有相同利益的社會成員針對其共同關(guān)心的問題極易形成共同的利益訴求和心理共鳴，而且由于彼此間聯(lián)系的技術(shù)手段的改進(jìn)，他們極易就共同關(guān)注的話題進(jìn)行溝通和串聯(lián)，從而形成某個具有社會影響的共同話題，從而為群體性事件的爆發(fā)提供了心理基礎(chǔ)。①可見，農(nóng)村社會沖突的產(chǎn)生有其宏觀背景原因。在這種宏觀背景下，稅費改革后農(nóng)村社會沖突又有其產(chǎn)生的特殊原因。
　　農(nóng)民利益受損是導(dǎo)致農(nóng)村社會沖突的最直接原因。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，基層政府、開發(fā)商無視農(nóng)民的土地權(quán)益，對農(nóng)民的土地房屋強(qiáng)征強(qiáng)拆、補償不公，或侵吞克扣征地款，使農(nóng)民失地又失業(yè)是引發(fā)沖突的直接原因。尤其是稅費改革后種地負(fù)擔(dān)明顯減輕，各項惠農(nóng)政策帶來良好政策預(yù)期，許多農(nóng)民開始努力尋求更多土地耕種。當(dāng)政府及其官員侵占自己的土地時，他們更有可能起來反抗，采取各種手段維護(hù)自己的土地權(quán)益。
　　基層財力下降是導(dǎo)致農(nóng)村社會沖突的間接因素。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的收入相應(yīng)減少，再加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，鄉(xiāng)村兩級收入來源很少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展需要投入的資金越來越多，使得其收支矛盾越來越突出。為了彌補財政收入的缺口，導(dǎo)致基層政府不得不依賴于“以地生財”，土地問題成為基層政府與農(nóng)民新一輪沖突的焦點。
　　基層政府行為失當(dāng)是農(nóng)村社會沖突的導(dǎo)火線?；鶎诱幱谂c農(nóng)民打交道的最直接環(huán)節(jié)，其政策執(zhí)行水平、工作方式方法、道德精神品質(zhì)倍受群眾的關(guān)注和監(jiān)督。據(jù)筆者對上訪情況分析，超過50%的重復(fù)上訪和群體上訪不同程度與干群關(guān)系有關(guān)。一些本來不大的矛盾由于體制的擠壓，激化了干群緊張關(guān)系，釀成了重訪和集體上訪等激烈沖突。
　　農(nóng)民利益表達(dá)和維權(quán)制度化渠道狹窄是引發(fā)農(nóng)村社會沖突的制度救濟(jì)原因?，F(xiàn)階段，各地區(qū)為農(nóng)民提供的利益表達(dá)和維權(quán)渠道十分狹窄，而且還存在一些弊端影響其功能的正常發(fā)揮。
　　信訪作為農(nóng)民最常用和最主要的意見表達(dá)渠道，是農(nóng)民聯(lián)系各級政府的一條重要紐帶，但由人為因素導(dǎo)致的信訪系統(tǒng)信息溝通障礙卻限制了信訪功能的發(fā)揮。這種溝通障礙表現(xiàn)在上達(dá)渠道不暢和反饋渠道不暢兩個方面：一方面，一些基層干部對農(nóng)民信訪進(jìn)行截留和隱瞞，使民聲無法及時反映到上級相關(guān)部門；另一方面，一些政府干部對農(nóng)民信訪重視不夠，鮮能做到及時回應(yīng)并拿出解決方案，結(jié)果導(dǎo)致矛盾越積越多，越積越深。
　　法律是農(nóng)民維護(hù)自身合法利益的最后一道防線，然而現(xiàn)實中司法訴訟存在的一些因素卻使農(nóng)民望而卻步。首先，由于涉及農(nóng)村的群體性案件尤其是土地糾紛案件，法院基本不予受理，阻塞了司法解決糾紛的最后一道維權(quán)通道。其次，維權(quán)成本高和基層法院的工作效率低也影響著農(nóng)民對法律維權(quán)的選擇。再次，基層法院欠缺獨立性，在審判時容易受到政府部門或人員的干擾。
　　有效防范農(nóng)村社會沖突的策略
　　為了有效防范農(nóng)村社會沖突，地方政府要從以下幾個方面著手努力：
　　多途徑促進(jìn)農(nóng)民增收，改變農(nóng)村弱勢地位。農(nóng)民階層一般通過自身生活水平的變化來對一個政府的治理能力和認(rèn)同度做出直觀的評價。因此，地方政府只有大力促進(jìn)農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新和對農(nóng)業(yè)的智力支持來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，多途徑促進(jìn)農(nóng)民增收，努力縮小地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量，是減少農(nóng)村社會沖突的根本途徑。
　　尊重農(nóng)民利益，保障農(nóng)民土地權(quán)益。土地糾紛的發(fā)生，無疑與土地制度的設(shè)計缺陷、不合理有很大的關(guān)系，但同時也有非制度層面的原因。必須采取措施改變基層政府及其官員錯誤的思想觀念，使他們樹立尊重農(nóng)民權(quán)利、保障農(nóng)民利益的法律意識，建立健全農(nóng)民利益保障體系，積極探索實現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民利益的有效途徑。
　　增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政補貼，推進(jìn)基層政府機(jī)構(gòu)改革。地方政府要充分考慮農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財力削弱的實際情況，增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政補貼，“放活”農(nóng)村財政管理模式，擴(kuò)大基層政府的財政支出自主權(quán)，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難。同時推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、人事、職能等方面的改革，改變機(jī)構(gòu)臃腫、隊伍膨脹、財政入不敷出進(jìn)而與農(nóng)民奪地爭利的狀況。
　　加快服務(wù)型政府的建設(shè)步伐，真正做到執(zhí)政為民。改善政府部門工作作風(fēng)，樹立服務(wù)型政府形象?；鶎诱块T工作人員要徹底改變以往“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的政府部門形象，及時為農(nóng)民排憂解難。
　　暢通農(nóng)民利益訴求渠道，實現(xiàn)農(nóng)民表達(dá)權(quán)。首先，要繼續(xù)鞏固信訪在農(nóng)民意見表達(dá)中的“咽喉”作用和地位，堅決杜絕政府部門“壓信不辦”和“壓案不查”事件的發(fā)生，使農(nóng)村問題和農(nóng)民意見能及時傳遞到政府有關(guān)部門，并得到及時有效的解決。其次，法院要按照法律規(guī)定，敞開大門接受農(nóng)村的案件，尤其是對于涉及農(nóng)村土地糾紛的案件，不能采用不予受理的方式將這些案件拒之門外。要加強(qiáng)司法獨立性，做到公正司法，同時注重司法效率，用法律武器解決久拖未決的社會矛盾，以展示法律和法院應(yīng)有的威懾力。
　　建立農(nóng)村群體性事件的預(yù)警機(jī)制，將案件處理在萌芽狀態(tài)。首先，組織有關(guān)單位、部門、企業(yè)、基層組織的溝通，建立信息共享和共同防范的聯(lián)動機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)警機(jī)制。一旦有群體性事件發(fā)生的苗頭，就要組織相關(guān)的單位和職能部門積極到基層化解矛盾，將群體性案件處理在萌芽狀態(tài)。
　　其次，充分發(fā)揮律師在化解農(nóng)村社會沖突方面的作用。如建立律師在代理重大敏感案件過程中的重大事項報告制度，將律師在咨詢或代理案件過程中發(fā)現(xiàn)的引發(fā)群體性案件的苗頭及早向上級單位匯報，做到早發(fā)現(xiàn)、早處理、早預(yù)防，減少和預(yù)防矛盾激化。
　　再次，政府可通過購買律師法律服務(wù)的方式，推行“一村一律師”制度，形成律師參與化解農(nóng)村群體性案件的長效機(jī)制?？h域律師是農(nóng)村法律服務(wù)的主要力量，縣域律師有能力、有條件通過自已的工作和創(chuàng)新服務(wù)成為化解農(nóng)村社會沖突的主力軍。為此，政府部門每年應(yīng)從預(yù)算中拿出一筆專項資金，根據(jù)律師的工作時間和效果來支付其相應(yīng)的工作報酬，確保律師參與化解農(nóng)村群體性案件的長效性。（作者分別為河北工程大學(xué)法律系教授；河北工程大學(xué)法律系副教授）
　　
　　注釋
　?、儆诮◣V：“當(dāng)前我國群體性事件的主要類型及其特征”，《中國政法大學(xué)學(xué)報》，2009年第6期，第114～120頁。