放射性廢液處理的法律調(diào)控研究

　　
　　【摘要】隨著國(guó)內(nèi)核電的蓬勃發(fā)展，對(duì)核廢料處理中的放射性廢液處置的規(guī)范顯得尤其重要。我國(guó)應(yīng)制定和修改相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督核電站運(yùn)行的實(shí)際情況。要建立完善的廢液處理管理體系，盡快頒發(fā)《放射性廢液處置法》，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督和對(duì)新技術(shù)的研究，不斷吸收國(guó)外核電管理經(jīng)驗(yàn)。
　　
　　【關(guān)鍵詞】放射性廢液處理核電管理法律調(diào)控
　　
　　引言
　　核能又稱(chēng)原子能，是指原子核裂變、原子核聚變或在其轉(zhuǎn)變過(guò)程中所釋放的能量。從上世紀(jì)30年代末科學(xué)家們發(fā)現(xiàn)利用中子轟擊鈾原子核可維持鏈?zhǔn)胶肆炎兎磻?yīng)并獲得巨大能量至今的70多年間，核能的開(kāi)發(fā)利用，無(wú)論在技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上，還是生產(chǎn)規(guī)模上，都已取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。中國(guó)對(duì)于核電的規(guī)劃數(shù)量正在不斷刷新。
　　在2007年的《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2005～2020年）》中，2020年核電裝機(jī)容量為4000萬(wàn)千瓦，根據(jù)正等待國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《新興能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，這一數(shù)字將被改寫(xiě)為8600萬(wàn)千瓦。截至2010年9月底，國(guó)務(wù)院已核準(zhǔn)34臺(tái)核電機(jī)組，裝機(jī)容量3692萬(wàn)千瓦，其中已開(kāi)工在建機(jī)組達(dá)25臺(tái)、2773萬(wàn)千瓦，是全球核電在建規(guī)模最大的國(guó)家。
　　預(yù)計(jì)未來(lái)10年內(nèi)，中美兩國(guó)新開(kāi)工建設(shè)核電站的數(shù)量，將占世界新開(kāi)工建設(shè)核電站的一半以上。對(duì)于核廢物的處理，各國(guó)普遍采取的方法有以下幾種：一種是直接將核廢料轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家；另一種是將核廢料拋到公海里；還有就是在國(guó)內(nèi)設(shè)法處理、儲(chǔ)存。但無(wú)論哪一種方法都不能圓滿(mǎn)地解決核廢物的處置問(wèn)題，或帶來(lái)各種爭(zhēng)議。所以，核廢料的處理問(wèn)題依舊是各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。目前，我國(guó)的高放射性核廢物的處置研究還屬于初級(jí)階段。
　　立法及管理現(xiàn)狀
　　自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始對(duì)核安全與輻射進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)過(guò)努力，現(xiàn)已基本形成了一套與國(guó)際接軌的核安全監(jiān)督管理體制和相關(guān)法律法規(guī)體系。從法律淵源來(lái)講，與核安全有關(guān)的法律法規(guī)主要包括憲法、法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章、自治條例和單行條例、國(guó)際條約等。從具體內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，主要包括通用系列、核動(dòng)力廠系列、放射性廢物管理系列、核材料管理系統(tǒng)等。
　　《憲法》的有關(guān)規(guī)定。憲法在我國(guó)是根本法，具有最高的法律地位。我國(guó)現(xiàn)行憲法是１９８２年１２月４日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)，１９８２年１２月４日全國(guó)人民代表大會(huì)公告公布施行的，到目前為止，經(jīng)過(guò)四次修訂。憲法第二十六條明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”這是憲法對(duì)核安全進(jìn)行監(jiān)管的具體規(guī)定，而核電站廢液處理是核安全的重要內(nèi)容之一。
　　法律的有關(guān)規(guī)定。有關(guān)核安全的專(zhuān)門(mén)法律主要有兩部：一是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（２００２年８月２９日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)，自２００２年１０月１日起施行）；二是《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》（第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議于2003年6月28日通過(guò)，自2003年10月1日起施行）。另外，我國(guó)刑法、民法通則當(dāng)中也有相關(guān)的規(guī)定。
　　《環(huán)境保護(hù)法》第九條和第十條明確了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定的部門(mén)?！董h(huán)境保護(hù)法》第二十一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)。向海洋排放污染物、傾倒廢棄物，進(jìn)行海岸工程建設(shè)和海洋石油勘探開(kāi)發(fā)，必須依照法律的規(guī)定，防止對(duì)海洋環(huán)境的污染損害。”從這條規(guī)定可以看出，向海洋排放核廢液必須依照法律的規(guī)定。第二十四條規(guī)定：“產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護(hù)工作納入計(jì)劃，建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度；采取有效措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、電磁波輻射等對(duì)環(huán)境的污染和危害?！雹俚谌龡l規(guī)定：“生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、使用有毒化學(xué)物品和含有放射性物質(zhì)的物品，必須遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定，防止污染環(huán)境?！睆倪@兩條規(guī)定可以看出，核電站有義務(wù)對(duì)核廢液進(jìn)行防治，以防止對(duì)環(huán)境的污染和危害。第四十三條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。”這是關(guān)于法律責(zé)任的條文，對(duì)責(zé)任人最嚴(yán)重的處罰可以追究刑事責(zé)任。
　　《放射性污染防治法》中第八條規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)全國(guó)放射性污染防治工作依法實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)依據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對(duì)有關(guān)的放射性污染防治工作依法實(shí)施監(jiān)督管理。第二十一條規(guī)定，與核設(shè)施相配套的放射性污染防治設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。第四十一條規(guī)定，產(chǎn)生放射性廢氣、廢液的單位向環(huán)境排放符合國(guó)家放射性污染防治標(biāo)準(zhǔn)的放射性廢氣、廢液，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟h(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)放射性核素排放量，并定期報(bào)告排放計(jì)量結(jié)果。向環(huán)境排放不得排放的放射性廢氣、廢液的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令其停止違法行為，限期改正，處以罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。②但是，該條款并未規(guī)定具體的罰款數(shù)額，對(duì)何種行為構(gòu)成犯罪也無(wú)描述，所以不方便執(zhí)行。
　　行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章的有關(guān)規(guī)定。目前有關(guān)核安全的行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章主要有《中華人民共和國(guó)民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)核材料管制條例》、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》等，共35部。
　　國(guó)際公約的有關(guān)規(guī)定。目前，我國(guó)已加入的、與放射性污染防治有關(guān)的國(guó)際公約主要有6種，即《核安全公約》、《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》、《放射性物質(zhì)越境運(yùn)輸公約》、《核材料實(shí)物保護(hù)公約》、《核事故或輻射緊急援助公約》和《及早通報(bào)核事故公約》。
　　1994年在國(guó)際《核安全公約》發(fā)布以后，IAEA（國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)）組織制定了《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》。該公約的目標(biāo)是在放射性廢物管理方面在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)并維持高度的安全性，以便根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則使人類(lèi)健康和環(huán)境在現(xiàn)在和將來(lái)都可以得到保護(hù)。我國(guó)于2006年4月加入此公約。
　　與此同時(shí)，1970年的聯(lián)合國(guó)大會(huì)2749號(hào)決議和后來(lái)的《國(guó)際海洋法公約》，其內(nèi)容包括公海、大陸架、領(lǐng)海的規(guī)定、捕魚(yú)及公海生物資源的養(yǎng)護(hù)、海洋環(huán)境的保護(hù)（包括防止污染）和科學(xué)研究等。1982年中國(guó)簽署了此條約，條約的第十二部分內(nèi)容是對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全，相當(dāng)大的篇幅是針對(duì)放射性廢液的。
　　《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第一百九十四條規(guī)定了防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施。依據(jù)本部分采取的措施，針對(duì)海洋環(huán)境的一切污染來(lái)源。這些措施，應(yīng)包括旨在最大可能范圍內(nèi)盡量減少下列污染的措施：從陸上來(lái)源、從大氣層或通過(guò)大氣層或由于傾倒而排放出的有毒、有害或有礙健康的物質(zhì)，特別是持久不變的物質(zhì)。這一條充分體現(xiàn)了國(guó)際法中合作保護(hù)人類(lèi)環(huán)境原則和不損害域外環(huán)境原則。
　　第一百九十八條規(guī)定了對(duì)即將發(fā)生的損害或?qū)嶋H損害的通知。當(dāng)一國(guó)獲知海洋環(huán)境有即將遭受污染損害的迫切危險(xiǎn)或已經(jīng)遭受污染損害的情況時(shí)，應(yīng)立即通知其認(rèn)為可能受這種損害影響的其他國(guó)家以及各主管?chē)?guó)際組織。對(duì)于此條，由核電廠上報(bào)核安全局，再由國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)上報(bào)IAEA通報(bào)世界各國(guó)③。這一條也顯示了各國(guó)必須聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行對(duì)海洋這種公共水域的保護(hù)，即遵守共同但有差別的保護(hù)全球環(huán)境的責(zé)任原則，和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則。
　　
　　指導(dǎo)性文件（安全導(dǎo)則）的有關(guān)規(guī)定。有關(guān)的指導(dǎo)性文件主要有通用系列、核動(dòng)力廠系列、放射性廢物管理系列、核材料管理系統(tǒng)等63件。其中放射性廢物管理系列主要包括《核電廠放射性排出流和廢物管理》、《核電廠放射性廢物管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)》、《放射性廢物焚燒設(shè)施的設(shè)計(jì)與運(yùn)行》、《放射性廢物的分類(lèi)》、《放射性廢物近地表處置場(chǎng)選址》、《放射性廢物地質(zhì)處置庫(kù)選址》等。
　　管理現(xiàn)狀。1984年10月，國(guó)務(wù)院專(zhuān)設(shè)了環(huán)保總局下屬的核安全局，其主要職責(zé)是：制定有關(guān)核安全監(jiān)督管理法規(guī)；依法行使對(duì)境內(nèi)核設(shè)施的審批權(quán)；依法獨(dú)立行使核安全監(jiān)督權(quán)。由于我國(guó)對(duì)核電站建設(shè)從一開(kāi)始就采取了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與安全監(jiān)督分權(quán)管理的方式，使核安全監(jiān)督機(jī)關(guān)不涉及工程投資與進(jìn)度，這就從根本上避免了安全、進(jìn)度、投資相互影響、相互制約的弊端。
　　國(guó)家環(huán)保總局參加環(huán)境保護(hù)國(guó)際條約談判；管理并組織協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)國(guó)際條約國(guó)內(nèi)履約活動(dòng)和對(duì)外聯(lián)系；承擔(dān)與環(huán)境保護(hù)國(guó)際組織的聯(lián)系事務(wù)。
　　另外，我國(guó)設(shè)立了全國(guó)和核電站所在省區(qū)核事故應(yīng)急委員會(huì)、核電廠運(yùn)營(yíng)單位核事故應(yīng)急指揮部等應(yīng)急管理組織系統(tǒng)，確保在一旦發(fā)生核事故的緊急情況下，能夠最大限度地控制、避免、減輕核損害。國(guó)家核事故應(yīng)急機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)核事故公約、國(guó)際通報(bào)，提出請(qǐng)求國(guó)際援助的方案等。
　　當(dāng)前法律規(guī)定存在的缺陷和問(wèn)題
　　核能和其他工業(yè)不同，其污染有肉眼的不可見(jiàn)性、后果的不確定性、長(zhǎng)期危害性嚴(yán)重、根治需要花費(fèi)極其昂貴的人力物力等特點(diǎn)。前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核泄漏事故就是最好的前車(chē)之鑒。
　　法律本身的缺陷。核電廠放射性污染防治的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完備。放射性廢物管理是防治環(huán)境污染的主要任務(wù)，但我國(guó)目前在法規(guī)方面很不健全，與IAEA新近通過(guò)的放射性廢物安全管理公約很不協(xié)調(diào)。對(duì)核電廠放射性污染的防治尚缺乏完整的監(jiān)督體系，包括監(jiān)督的法律依據(jù)不健全、監(jiān)督的執(zhí)法專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍有待加強(qiáng)、嚴(yán)格的監(jiān)督制度尚未形成等。
　　核電廠場(chǎng)外的應(yīng)急管理，在某些方面還存在職責(zé)不清或職責(zé)重疊的現(xiàn)象，一些協(xié)調(diào)關(guān)系尚未理順。新建核電站也應(yīng)在此方面多做工作、未雨綢繆，應(yīng)對(duì)將來(lái)可能產(chǎn)生的政府—電廠—公眾—媒體等多方關(guān)系。
　　不斷發(fā)展的核電和科技給法律提出新的要求。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展核電的大政方針已經(jīng)確定，藍(lán)圖已經(jīng)規(guī)劃，核電發(fā)展將步入歷史的快車(chē)道，這對(duì)核與輻射安全監(jiān)管部門(mén)而言，既面臨著不可錯(cuò)失的機(jī)遇，也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。隨著我國(guó)核電事業(yè)的發(fā)展，核與輻射安全監(jiān)管工作越來(lái)越艱巨。
　　以秦山基地的核電站為例，目前嚴(yán)格執(zhí)行的廠規(guī)都是以國(guó)際相關(guān)核法規(guī)為基礎(chǔ)制定的，并嚴(yán)于國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，因此排放的廢液全部符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。但在國(guó)內(nèi)立法中，還欠缺針對(duì)放射性液體排放具體標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)。具體的法規(guī)內(nèi)容，譬如電站各種放射性的廢液排放噸數(shù)的具體限值、超標(biāo)排放的懲罰措施等尚在規(guī)劃之中。隨著未來(lái)國(guó)內(nèi)核電站大規(guī)模的建造，如果不盡快出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，由于公眾和國(guó)家工作人員的環(huán)境意識(shí)普遍不高，則難免造成污染或破壞環(huán)境的后果。
　　意見(jiàn)和建議
　　建立完善的廢液處理管理體系。放射性廢液的處理并不是一個(gè)簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的環(huán)境問(wèn)題，更和工業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)密切相關(guān)，所以環(huán)境保護(hù)的法規(guī)不能和安全生產(chǎn)的相關(guān)法律脫離開(kāi)來(lái)。立法上，用更嚴(yán)格的排放量限額和更嚴(yán)厲的超標(biāo)懲罰措施可以提高電站的運(yùn)行水平和責(zé)任心；在核電站建設(shè)和日常運(yùn)行時(shí)，要求更嚴(yán)密的多重屏障體系，可以減少事故后果。
　　但是，以上的方法對(duì)目前的技術(shù)水平來(lái)說(shuō)難度不小，對(duì)生產(chǎn)成本和經(jīng)濟(jì)利益的獲取來(lái)說(shuō)影響更是巨大，所以還需要更加長(zhǎng)期的調(diào)研和論證，依靠相關(guān)法律體系的不斷完善以達(dá)到一個(gè)核電發(fā)展和環(huán)境保護(hù)共贏的局面。
　　我國(guó)也應(yīng)該和其他核電國(guó)家一樣，把核電廠貫徹廢物最少化的情況，即向環(huán)境排放的放射性核素量和最終需外運(yùn)處置的廢物體積作為考核核電廠業(yè)績(jī)的主要內(nèi)容之一，以全面提高我國(guó)的放射性廢物管理水平。同時(shí)，還要不斷完善我國(guó)公眾參與制度，提高我國(guó)環(huán)境保護(hù)的水平。
　　盡快頒發(fā)《放射性廢液處置法》。對(duì)核電廠的放射性污染防治必須實(shí)行依法管理。我國(guó)應(yīng)該盡快頒發(fā)《放射性廢液處置法》，應(yīng)對(duì)使用多年、內(nèi)容過(guò)時(shí)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，然后制定相應(yīng)配套的、層次分明的有關(guān)廢液排放的條例、規(guī)定、管理導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)體系。
　　加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督。我國(guó)應(yīng)健全監(jiān)督法規(guī)，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，完善執(zhí)法制度，控制放射性廢物的產(chǎn)生量，實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)督。要以核設(shè)施和放射源監(jiān)管為重點(diǎn)，確保核與輻射環(huán)境安全。全面加強(qiáng)核安全與輻射環(huán)境管理，國(guó)家應(yīng)對(duì)核設(shè)施的環(huán)境保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。
　　對(duì)核電發(fā)展的規(guī)劃和建設(shè)，要充分考慮核安全、環(huán)境安全和廢物處理處置等問(wèn)題；要加強(qiáng)對(duì)在建、在役核設(shè)施的安全監(jiān)管，加快核設(shè)施退役和放射性廢物處理處置步伐；加強(qiáng)電磁輻射和伴生放射性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的環(huán)境監(jiān)督管理；健全放射源安全監(jiān)管體系。
　　加強(qiáng)新技術(shù)的研究。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)核電廠放射性廢物管理、重水堆核電廠氚的污染防治、核電廠退役的環(huán)境管理以及對(duì)核電廠事故中、后期環(huán)境保護(hù)管理等的科學(xué)研究，以提高從事核電廠環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)業(yè)人員業(yè)務(wù)水平，為制定相應(yīng)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建立科學(xué)的基礎(chǔ)，及時(shí)反饋到法律規(guī)定中去。
　　吸收國(guó)外核電管理經(jīng)驗(yàn)。聯(lián)合國(guó)《人類(lèi)宣言》指出：“保護(hù)和改善人類(lèi)環(huán)境是關(guān)系全世界各國(guó)人民幸福和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問(wèn)題，是全世界各國(guó)人民的迫切希望和各國(guó)政府的責(zé)任?！蔽覀冞€應(yīng)該積極和國(guó)際接軌，不斷借鑒別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，提高自己的管理水平。（作者單位：嘉興廣播電視大學(xué)）
　　
　　注釋
　?、佟吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，北京：中國(guó)法制出版社，1999年，第15頁(yè)。
　?、凇斗派湫晕廴痉乐畏ā?，北京：中國(guó)法制出版社，2003年，第12頁(yè)。
　?、壑腥A人民共和國(guó)海事局：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，北京：人民交通出版社，2004年，第369頁(yè)。