試論行政法的基本原則及指導作用

　　
　　【摘要】分析國內學術界的一些理論觀點，我國行政法基本原則的具體內容應包括行政合法性原則與行政合理性原則。在我國行政法律規(guī)范制定和實施過程中，在行政主體行使行政職權、履行行政職能過程中，行政法的基本原則都起著非常重要的指導作用，體現(xiàn)著法的根本價值和我國憲政制度的根本要求。
　　
　　【關鍵詞】行政法基本原則行政行為行政法律規(guī)范
　　
　　行政法的基本原則是規(guī)范行政法律規(guī)范的制定和實施，指導行政法律關系主體行使行政職權、履行行政職能的根本原則，是貫穿于整個行政法的主導思想和核心觀念，是在行政法調控行政權的長期過程中形成的，體現(xiàn)著行政法基本價值理念，是整個行政法的理論基礎。
　　我國行政法基本原則的內容界定
　　首先，行政法基本原則應體現(xiàn)法治精神，即行政行為應體現(xiàn)合法性。我國已建立起包括行政組織人員法、行政行為和行政程序法、行政監(jiān)督救濟法在內的中國特色社會主義行政法律體系。這個體系包括國務院組織法、行政訴訟法、國家賠償法等行政基本法，一批部門性行政法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與行政規(guī)章，以及治安、工商、質量、金融、藥品、食品衛(wèi)生等具體執(zhí)法領域的部門行政法。行政法是僅次于憲法的獨立法律部門，是憲法的實施法，是動態(tài)的憲法又稱“小憲法”。①行政法實踐著憲政制度的各項基本原則，其中“法治”原則是核心。因此，我國行政法基本原則的確立當然應該體現(xiàn)憲政制度的“法治”的基本精神，簡單地概括即是要保障公民個體自由和個體權利，實現(xiàn)公民各項權利的法治化。所以，行政法的基本原則有其自身部門法的基本特征。歸納我國行政法基本原則必須與憲法基本原則區(qū)分開來，但又必須與其保持一種母子法的關系。②堅持強化行政法治建設，做到有法可依，有法必依，讓一切行政行為都在合法性原則框架內進行，對于建設法治政府，保障公民合法權利實現(xiàn)具有重要的憲政意義。
　　其次，行政法基本原則應反映法的基本價值。法的基本價值有很多種，不同的學者作了不同的概括，但合理、公平、自由作為法的基本價值已被當今學術理論界普遍肯定。所有法律部門都應體現(xiàn)法的價值理念，作為獨立部門法的行政法也應體現(xiàn)法的根本價值精神，但我們不能否定法的價值在法律體系中應有其特定的價值排位，也就是說哪項價值更具有根本性。我國改革開放30年來，隨著經(jīng)濟社會不斷深入發(fā)展，政府積極參加社會事務的管理，通過依法行政化解社會矛盾，解決民生問題，保證社會和諧發(fā)展。如果我們的國家不斷出現(xiàn)群體性事件，很多矛盾和社會問題得不到合理有效解決，社會的穩(wěn)定就得不到保證，人們的合法權益更沒有保障。另一方面，也值得我們注意，政府積極參與社會事務的管理，使得公權與私權經(jīng)常接觸，出現(xiàn)權利和權力沖突的現(xiàn)實可能性就大大增加，很有可能出現(xiàn)政府行為以“維護社會秩序”和“保障公民權益”為借口越過楚河漢界侵犯公民的合法權利。所以，通過各種方式對行政主體的行政行為加以限制是非常必要的?！靶姓ǖ淖畛跄康木褪且ＷC政府權力在法律的范圍內行使，防止政府濫用權力，助推法治政府的建設，以保護公民權的實現(xiàn)?！雹刍谏鲜龇治觯梢缘贸鼋Y論，合理性原則應是行政法的重要價值原則，即通過對政府行政權力的限制以及使公民權利在受侵犯后能通過有效的法律手段得以維護，實現(xiàn)合理的法的價值目標。
　　行政法從近代誕生開始就是一種以權利為本位的法，而不是權力本位的法。到今天，它依然以權利為本位，只是這種作為“本位”的權利內容發(fā)生了變化，即由“自由權本位”發(fā)展到“福利權本位”——政府只能從盡量不干預公民權利發(fā)展到為權利提供服務。我們顯然不能從政府這一職能變化中得出結論說行政法的本位已經(jīng)確實發(fā)展為了行政權利本位。④
　　我國行政法基本原則的指導作用
　　當今我國社會行政事務復雜多變，無論立法者多么高明，也不可能事先預見今后所有的問題，無論法條制定得多么精細都無法做到面面俱到，而通過立法者事后補充立法漏洞或者修改法律去平衡個案中的不公由于過于遲鈍而顯得不切實際。⑤另一方面，司法機關的法律解釋和法律適用對彌補法律漏洞具有極為重要的意義，基本原則就是法官用以彌補法律漏洞的重要武器之一。法律原則是法律共同體基于公平、合理等基本價值的信念而形成的比較一致和穩(wěn)定的行為準則，原則往往是有彈性的，這一點使它不同于必須適用的規(guī)則。法律原則可能載于法條中，但很多情況下只表達在教科書和論著中，甚至只存在于人們的意識中。在我國行政法理論中，法律原則作為行政法淵源的地位并未確立。參閱一些中國行政法學教科書就會發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)教材都只是把憲法、法律、法規(guī)、法律解釋等成文法列為行政法的淵源，很少有主張法律原則應當成為行政法淵源的。其實，行政法基本原則作為法律淵源具有重要的現(xiàn)實指導意義。行政法的基本原則作為直接調整行政法律規(guī)范的最主要、最具普遍的法律原則，貫穿于行政法律規(guī)范的最主要、最具普遍價值的法律原則，貫穿于行政法律關系之中。
　　根據(jù)上文中論述的行政法基本原則內容的界定標準，綜合分析國內學界一些觀點，可將我國行政法基本原則歸納為合法性原則與合理性原則兩個方面。我國行政法的基本原則對于發(fā)展和完善行政法治建設具有特別重要的功能。⑥
　　維護行政法體系的統(tǒng)一、協(xié)調與穩(wěn)定。行政管理領域和行政活動的廣泛性、多樣性和復雜性的特點，決定了行政法律規(guī)范的廣泛性、多樣性和復雜性。但是，由于調整性質相同的社會關系同屬于一個法律部門，這些廣泛、多樣和復雜的法律規(guī)范必然要體現(xiàn)統(tǒng)一的基本精神，彼此之間要相互協(xié)調。同時，雖然行政活動的特點決定了具體行政法律規(guī)范易于變動，但從總體上講，行政法又要維持相對的穩(wěn)定性，不能朝令夕改。行政法的基本原則正是體現(xiàn)行政法的基本精神，能夠統(tǒng)一協(xié)調不同的行政法律規(guī)范。這種法理功能主要是通過統(tǒng)率、指導行政法律規(guī)范的制定、修改及廢止工作，保證不同層次的各種行政法律淵源的協(xié)調一致來實現(xiàn)的。
　　保證行政法律規(guī)范統(tǒng)一協(xié)調實施。行政法律規(guī)范和行政法律關系主體的廣泛性和復雜性，決定了行政法實施的復雜性。如果沒有行政法基本原則的統(tǒng)率和指導，其混亂無序狀況無法設想。行政法的基本原則對行政法律規(guī)范的統(tǒng)一與協(xié)調作用主要體現(xiàn)在：一是規(guī)范行政法律關系主體的行為，保證他們能夠按照統(tǒng)一的標準和要求適用和遵守行政法律規(guī)范，實現(xiàn)行政法的調整目標。二是為準確地理解、適用和遵守行政法律規(guī)范提供依據(jù)。如何保證人們對行政法律規(guī)范準確理解，是保證準確適用和遵守行政法律規(guī)范的前提。行政法基本原則作為貫穿于行政法律體系，對行政法律規(guī)范的制定和實施起統(tǒng)率指導作用的基本原理或準則，有助于人們認識行政法的實質準確理解行政法律規(guī)范，從而保證適用和遵守行政法律規(guī)范的準確和統(tǒng)一。三是能夠發(fā)現(xiàn)并及時糾正行政法體系中的不協(xié)調現(xiàn)象，防止發(fā)生有悖于行政法整體調整目標實現(xiàn)的事件。
　　彌補行政法律規(guī)范的疏漏，保證行政法律關系得到有效調整。對于已經(jīng)基本形成中國特色社會主義法律體系的我國來說，由于人們認識上的局限性和社會情況的不斷發(fā)展等主客觀原因，我國的行政法律體系也難免存在疏漏與不足，使一些有必要由行政法律規(guī)范調整的社會關系得不到及時必要的調整。這種疏漏或不足如不及時彌補，往往會嚴重影響社會關系的穩(wěn)定和有序和諧發(fā)展。我國行政法的基本原則則可以彌補這種疏漏或不足，供行政法律關系主體適用或遵守，以保證既能發(fā)揮行政法律關系主體在這些領域的主觀能動性，又能防止發(fā)生有悖于行政法整體調整目標的事件，從而實現(xiàn)科學構建我國的行政法律制度。⑦
　　綜上所述，行政法是控制行政的法，相比于其他的部門法而言，行政法是最具時代精神的部門法，因為它調整的是行政主體與公民的關系。由于社會發(fā)展新情況的出現(xiàn)，政府原有管理方式的局限性和不和時宜常常發(fā)生，這是很正常的事情。行政法最重要的應該在于其實然狀態(tài)，也就是法律與現(xiàn)實的切合程度。完善的行政法律制度應當促使行政權與公民權之間保持一種平衡的態(tài)勢。我國行政法基本原則是指導行政機關具體行為過程的最基本準則，在社會發(fā)展日益迅速和行政領域全面膨脹的現(xiàn)代社會，如何更有效地控制行政權成為政府面臨的新課題。傳統(tǒng)的通過立法機關制定具體法律規(guī)范來約束行政行為已滿足不了社會發(fā)展，通過發(fā)揮行政行為的基本原則來調整公權與私權的關系已成為我國政府的新訴求。（作者單位：黑龍江齊齊哈爾大學經(jīng)濟與管理學院）
　　
　　注釋
　?、冽徬槿穑骸侗容^憲法與行政法》，北京：法律出版社，1985年，第5頁。
　　②張劍生：“現(xiàn)代行政法基本原則之重構”，《中國法學》，2003年第3期。
　?、蹖O笑俠：《法律對行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》，濟南：山東人民出版社，1994年，第4頁。
　　④［法］莫里斯·奧里烏：《行政法與公法精要》，沈陽：春風文藝出版社，1999年，第3頁。
　?、葜炀S究，吳華：“論行政法的基本原則——兼論21世紀行政法基本原則的發(fā)展趨勢”，《政法評論》，2002年第4期。
　?、薷哕帲骸罢撔姓ǖ幕驹瓌t”，《華中科技大學學報》，2001年第2期。
　　⑦張正釗：《行政法與行政訴訟法》，北京：中國人民大學出版社，1999年，第12、29頁。