質(zhì)詢制度的憲法學(xué)分析

　　
　　【摘要】質(zhì)詢制度的充分落實，可以激活人大權(quán)力，釋放監(jiān)督能量，有利于從制度源頭上維護和保障人民的利益和意志。由于立法和制度等方面的原因，質(zhì)詢在我國實踐中很少得到運用。要明確質(zhì)詢的對象、范圍，健全質(zhì)詢案的啟動、結(jié)束程序，使質(zhì)詢切實具備可操作性，以期不斷完善監(jiān)督法框架下的質(zhì)詢制度。
　　
　　【關(guān)鍵詞】質(zhì)詢案立法缺陷建議
　　
　　質(zhì)詢制度的憲政內(nèi)涵及功效
　　憲法學(xué)意義的質(zhì)詢是指人大代表按照法定程序，采取書面的形式，向有關(guān)機關(guān)及其公職人員提出質(zhì)問，限期要求予以答復(fù)并可根據(jù)受質(zhì)問者的表現(xiàn)采取進一步措施的一種憲法制度。
　　現(xiàn)行質(zhì)詢制度的主要內(nèi)容。根據(jù)以憲法第七十三條為核心，包括全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、代表法、地方人大和地方各級人民政府組織法在內(nèi)的規(guī)范體系，可以概括出我國現(xiàn)行質(zhì)詢制度的主要內(nèi)容如下：
　　一、質(zhì)詢權(quán)的主體。一個代表團或三十名以上的代表，可以書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。依此規(guī)定，質(zhì)詢的主體是代表，且少于法定的人數(shù)無效。
　　二、質(zhì)詢的對象。對此相關(guān)規(guī)定的不一致，學(xué)者中有廣泛的爭議。憲法第七十三條規(guī)定，可以提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案，但沒有對法院、檢察院提出質(zhì)詢的規(guī)定。但《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）第三十五條規(guī)定，可以對法院、檢察院提出質(zhì)詢。此外，各級人大常委會也不屬于質(zhì)詢的對象，對人大常委會的監(jiān)督，人大可以采取改變或撤銷常委會不適當(dāng)決議的形式。
　　三、質(zhì)詢提出的時間和場合。質(zhì)詢只能在人民代表大會和人大常委會的會議上提出。會議以外的任何時候、任何場合都不能提出質(zhì)詢。也就是說，人大閉會期間，人大代表沒有質(zhì)詢的監(jiān)督權(quán)。
　　四、質(zhì)詢的形式。質(zhì)詢案的提出必須采用書面形式，寫明質(zhì)詢的對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。也就是說，口頭形式不可以進行質(zhì)詢。
　　五、質(zhì)詢的答復(fù)和辦理。關(guān)于答復(fù)程序，地方組織法沒有明確規(guī)定，但可以參照全國人大組織法的規(guī)定：由人大主席團決定交受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)，或由受質(zhì)詢機關(guān)的有關(guān)負責(zé)人在主席團會議上或者在有關(guān)的專門委員會會議上或者有關(guān)的代表團會議上口頭答復(fù)。對于質(zhì)詢案，受質(zhì)詢機關(guān)必須答復(fù)。提出質(zhì)詢案的代表團團長或提出質(zhì)詢案的代表可以列席會議。代表法第十四條第三款規(guī)定：“提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機關(guān)再作答復(fù)”。對于此條規(guī)定，可以這樣理解，即如果代表對答復(fù)滿意，沒有重新提出問題，質(zhì)詢程序終止；如果代表認為答復(fù)不能令人滿意，可以繼續(xù)提問，由受質(zhì)詢機關(guān)再作答復(fù)。但這個“再作答復(fù)”也必須在人大會議或人大常委會會議期間進行，不能拖到會議以后。
　　質(zhì)詢制度的特點。從我國的立法、制度實踐來看，質(zhì)詢制度有如下特點：可以提出質(zhì)詢的主體范圍較窄，受質(zhì)詢的對象范圍較寬（在西方國家，質(zhì)詢對象不包括法院和檢察機關(guān)）；質(zhì)詢方式比較單一，只能采取書面形式；質(zhì)詢的力度不大。
　　質(zhì)詢制度的功效。質(zhì)詢是人大對由它產(chǎn)生的國家機關(guān)實施監(jiān)督的一種法定形式。通過質(zhì)詢，可以有力地督促質(zhì)詢對象依法行使國家權(quán)力；通過質(zhì)詢，可以督促國家機關(guān)及其工作人員“知情知政”，對工作中存在的問題能夠及時糾正和預(yù)防；也體現(xiàn)了我國“一切權(quán)力屬于人民”的民主實質(zhì)和權(quán)利對權(quán)力的制約。制度設(shè)計上的質(zhì)詢?nèi)缒馨l(fā)揮功效，不僅能提高人大代表的履職水平，也能進一步促進公民意識的提高。
　　質(zhì)詢制度存在的問題及原因
　　質(zhì)詢在實踐中很少得到運用。吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中指出，要從三方面推進人大的監(jiān)督工作力度，其中之一就是依法開展專題詢問和質(zhì)詢。造成質(zhì)詢制度沒有很好發(fā)揮作用的因素主要有：
　　人大代表觀念有偏差。部分人大代表認為質(zhì)詢就是找岔子，或者認為質(zhì)詢了也沒有用，態(tài)度消極。蔡定劍教授指出，“人大質(zhì)詢行為則考驗人大代表監(jiān)督政府的勇氣”、“質(zhì)詢應(yīng)該從理念共識變成政治常態(tài)”。全國人大質(zhì)詢對象級別最高，這也帶來挑戰(zhàn)和阻力。在啟動質(zhì)詢案時，代表往往有顧慮，對相關(guān)部委提出質(zhì)詢案，就可能影響跟它的關(guān)系，對于自己聯(lián)絡(luò)關(guān)系還求之不得的單位怎么可能提出質(zhì)詢呢？全國人大代表中，有70%是來自行政和企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)，過高的官員比例限制了代表提出質(zhì)詢案的機率。常委會組成人員一般與“一府兩院”各相關(guān)部門關(guān)系密切，對于嚴肅的質(zhì)詢案，難以放下情面去書面提出。
　　法律制度不完備。質(zhì)詢權(quán)長期被冷落，關(guān)鍵是缺乏可操作性的措施。首先是實施門檻偏高，比如規(guī)定質(zhì)詢要經(jīng)過主席團才能提交給被質(zhì)詢機關(guān)，代表只能在人大召開的會期里提出，只有正式列入議程才能成為“質(zhì)詢案”等；其次是質(zhì)詢怎么發(fā)起、適用怎樣的范圍、怎么召開質(zhì)詢會等都沒有具體規(guī)定，這些均增加了質(zhì)詢的操作難度；此外，全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則及憲法對質(zhì)詢對象的規(guī)定也不一致。立法之間存在沖突，使得質(zhì)詢在實踐中難以操作。
　　主席團議事規(guī)則的缺失?！皶h期間一個代表團或者三十名以上的代表可以提出質(zhì)詢案”，這從人代會的議程上決定了質(zhì)詢案難以操作。全國人代會的議程都是固定的，如果在人代會期間增加質(zhì)詢，將可能導(dǎo)致正常的會議議程被一個質(zhì)詢案打破，從而無法在預(yù)先設(shè)定的期限內(nèi)完成預(yù)定的會議日程。質(zhì)詢不可能在將近3000名代表開會時進行，但兩會期間是質(zhì)詢的黃金時間，這個時候的質(zhì)詢往往能迅速得到答復(fù)。根據(jù)法律規(guī)定，主席團負責(zé)主持全國人民代表大會會議，這意味著主席團具有是否將質(zhì)詢案列為大會議程的權(quán)力，但主席團的決定形成是主席團成員簡單多數(shù)投票表決，還是三分之二投票表決，或者是其他形式表決？這個議事規(guī)則模糊，具體操作性差。
　　完善質(zhì)詢制度的設(shè)想
　　我國的質(zhì)詢制度不完備、可操作性較差，完善監(jiān)督法框架下的質(zhì)詢制度，需要做的工作有很多，可以從以下幾個方面著手：
　　明確質(zhì)詢的對象。關(guān)于質(zhì)詢對象的爭議，源于立法的不一致。憲法規(guī)定可以提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案，并未對“兩高”提出質(zhì)詢的規(guī)定?！侗O(jiān)督法》第三十五條有關(guān)“詢問和質(zhì)詢”的規(guī)定是，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會組成人員五人以上聯(lián)名，縣級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。該法對質(zhì)詢制度的立案標(biāo)準、立案程序以及立案后的處理都作了較為明確的規(guī)定，而且補充擴大了質(zhì)詢范圍。對此，是視其為違憲，還是修改憲法使憲法的規(guī)定和有關(guān)法律的規(guī)定相銜接？從形式上判斷，后法規(guī)定的確違憲；但從人民代表大會制度的內(nèi)在要求來講，其又是合理的，人大及常委會對法院及檢察院的監(jiān)督是沒有問題的。從人大制的內(nèi)在要求出發(fā)，不必修改代表法、地方組織法和全國人大議事規(guī)則，在將來在修改憲法時，可以擴大質(zhì)詢的范圍。①
　　明確質(zhì)詢的范圍。質(zhì)詢范圍是指人大及常委會可以對哪些事情進行質(zhì)詢。立法對此沒有任何界定，即便是在吳邦國委員長提到的專題質(zhì)詢會，也只規(guī)定在“群眾普遍關(guān)心”的前提下，這顯然是一種抽象的表述，在實踐操作中會遇到難以操作的情況。質(zhì)詢是較剛性的監(jiān)督方法，其監(jiān)督的范圍也應(yīng)具有較高的層次。質(zhì)詢案的范圍可以規(guī)定為：在貫徹國家方針、政策和重大措施中出現(xiàn)重大偏差和失誤，違反國家或地方法律、法規(guī)及人大常委會決議、決定等方面的問題；國家機關(guān)工作人員失職、瀆職行為等方面的問題；國家行政、審判、檢察機關(guān)因工作失誤，造成嚴重后果的問題；社會反映強烈的問題等，即重大事項和嚴重不當(dāng)行為。筆者建議立法對此應(yīng)有明確的規(guī)定。
　　完善質(zhì)詢案的啟動、結(jié)束程序。只允許提出書面質(zhì)詢，降低了質(zhì)詢的靈活性。全國人大的議程在預(yù)備會時確定，在一定程度上排斥了其他議程的增加。能否啟動質(zhì)詢案的關(guān)鍵在于由主席團的“決定”，但如何“決定”可以有較為明確的規(guī)定，如質(zhì)詢對象、質(zhì)詢事項是否符合法定要求，主席團如何進行表決程序等。像吳邦國委員長提出的“專題詢問或質(zhì)詢”需要有專門的會期來進行研究，對于質(zhì)詢案的會期應(yīng)有合理的安排，建議全國人大會預(yù)備會留出相應(yīng)的時間。代表對受質(zhì)詢機關(guān)的答復(fù)不滿意可以要求再答復(fù)，但如果仍不滿意呢？如果規(guī)定半數(shù)以上代表對受質(zhì)詢機關(guān)的答復(fù)不滿意的，主席團可以提請大會予以表決，受質(zhì)詢機關(guān)的主要責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)被罷免、撤職等后果，甚至決定移交司法機關(guān)處理，那么這項制度就會成為人大監(jiān)督的強有力措施。質(zhì)詢應(yīng)是特定主體承擔(dān)責(zé)任的前奏。
　　在立法的技術(shù)性細節(jié)尚未得到完善之前，質(zhì)詢要從法律文本中的規(guī)則變?yōu)榉蓪嵺`中的行動，可能還有很長的一段路要走。只有通過具體的程序性細節(jié)的完善，使質(zhì)詢制度切實具備可操作性，人大監(jiān)督才能真正落到實處。（作者單位：安陽工學(xué)院人文社會科學(xué)系）
　　
　　注釋
　?、賱V登：《憲法責(zé)任論》，濟南：山東人民出版社，2007年，第205～218頁。