對公共治理理論的政治學(xué)解讀

　　
　　【摘要】從政治學(xué)角度看，公共治理理論有三個層面的基礎(chǔ)。公共治理的個人層面基礎(chǔ)是個人自由，制度層面基礎(chǔ)是有限政府，社會層面基礎(chǔ)是公民社會。對于有著迥異于西方的傳統(tǒng)、面臨著不同于西方問題的中國來說，公共治理理論總體上不能移植，至少現(xiàn)在還不適合。
　　
　　【關(guān)鍵詞】公共治理個人自由有限政府公民社會
　　
　　公共治理的個人層面基礎(chǔ)——個人自由
　　從公共治理理論興起的背景來看，政府失靈是其一個主要原因。西方自由資本主義時期的市場失效為政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會公共事務(wù)提供了空間。而政府干預(yù)的一個直接結(jié)果是政府權(quán)力和職能的無限膨脹。隨著上世紀(jì)70年代西方國家經(jīng)濟(jì)“滯脹”的出現(xiàn)，哈耶克、弗里德曼等人則重新回到古典自由主義，反對政府過度干預(yù)，并發(fā)展出一整套關(guān)于“政府失靈”的理論。因此，在理論淵源上，新古典自由主義哲學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)為公共治理理論提供了堅(jiān)強(qiáng)的后盾；而在價值層面上，公共治理理論可以看作是對西方古典個人自由的回歸。
　　古典自由主義的消極自由觀和國家觀認(rèn)為政府權(quán)力和個人權(quán)利是一種此消彼長的關(guān)系，最容易侵犯個人自由的就是掌握公共權(quán)力的政府。為了保障個人自由，必須限制政府權(quán)力。公共治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，發(fā)揮市場的作用，挖掘第三部門的治理潛力，高度重視自組織網(wǎng)絡(luò)的自主治理等等，這些理念都必然要求要限制政府權(quán)力、反對全能政府。公共治理理論之所以重返古典自由主義的消極自由觀，主要原因就在于西方的福利國家導(dǎo)致了政府權(quán)力的擴(kuò)張，侵犯了個人自由：
　　首先，福利國家為了實(shí)現(xiàn)分配正義，必然要擴(kuò)張政府權(quán)力，從而侵犯了個人權(quán)利，不利于市場的自由競爭。新古典自由主義的主要代表哈耶克認(rèn)為，私有制和市場競爭是維護(hù)個人自由的必要條件；至于分配正義，則被他視為正義觀念濫用的結(jié)果，追求結(jié)果平等的分配正義必然是和市場的自發(fā)秩序和個人自由格格不入的。其次，福利國家造成了行政權(quán)力即狹義的政府權(quán)力的擴(kuò)張和膨脹，破壞了分權(quán)與制衡原則。二戰(zhàn)之后，福利國家普遍盛行的一個直接后果就是行政權(quán)力的一權(quán)獨(dú)大。國家越來越被行政權(quán)所主導(dǎo)，社會普遍福利的要求為行政權(quán)擺脫立法權(quán)和司法權(quán)的制約提供了正當(dāng)理由。擺脫了權(quán)力制約的一權(quán)獨(dú)大的行政權(quán)很容易侵犯個人自由。最后，行政權(quán)的擴(kuò)張導(dǎo)致了政府官僚主義的興起。只有依靠作為代表工具理性的官僚制，行政執(zhí)行才能獲得理想的高效率。而官僚制，作為一種“理想類型”，其基本特征是專業(yè)化、權(quán)力等級、規(guī)章制度和非人格化，官僚制的過度發(fā)展妨礙了民主參與①，損害了個人自由。公共治理所強(qiáng)調(diào)的參與與合作、授權(quán)給社會和基層官員、治理主體的多元化，目標(biāo)就是更大的個人自由。
　　公共治理的制度層面基礎(chǔ)——有限政府
　　為了克服治理失效問題，不少學(xué)者和國際組織提出了“元治理”（meta-governance）的理念。所謂“元治理”即“‘自組織的組織’的問題”，政府元治理的責(zé)任是建立指導(dǎo)各種不同自組織的共同世界觀并確立有利于穩(wěn)定主要行為主體的大方向、期望和行為準(zhǔn)則。②
　　“元治理”的政府必然是有限政府。公共治理理論視野下的有限政府理念具有三重涵義：第一，相對于個人權(quán)利而言，政府權(quán)力是有限的。這是有限政府最基本的理念，即個人權(quán)利先于政府權(quán)力而存在。個人權(quán)利是因，政府權(quán)力是果；個人權(quán)利是目的，政府權(quán)力是手段。個人權(quán)利構(gòu)成了政府權(quán)力不可逾越的界限。為了保障個人權(quán)利，政府權(quán)力不但受到個人權(quán)利的限制和制約，還必須受到分權(quán)與制衡的憲政制約。第二，政府的理性能力（主要是政府官員個人）是有限的。與統(tǒng)治行政所奉行的完全理性相對，公共治理理論奉行人的理性的有限性。即只要是人，都是有限理性的，人的理性不可能是萬能的。正因?yàn)檎⒁灾劣谒腥说睦硇远际怯邢薜模砸菩杏邢拚?。這種有限政府與古典自由主義時期的有限政府不同，其強(qiáng)調(diào)的是政府不再以強(qiáng)制為權(quán)力運(yùn)行的主要手段，而是強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、合作與共同治理。第三，政府權(quán)力的有限性和政府理性能力的有限性決定了政府職能和政府能力是有限的。政府只應(yīng)限于維護(hù)公共利益，不能過多地干預(yù)私人事務(wù)和社會自治領(lǐng)域，并且不要指望全面控制社會。但這樣的政府的實(shí)現(xiàn)前提是有一個強(qiáng)大、成熟的公民社會。
　　公共治理的社會層面基礎(chǔ)——公民社會
　　對于公民社會而言，傳統(tǒng)的“國家—社會”的二分法，強(qiáng)調(diào)的是國家和社會之間的對立，主張社會對于國家的獨(dú)立性、自主性。公共治理理論興起以后，大多數(shù)學(xué)者開始摒棄這種傳統(tǒng)的二分法，而采用“國家—公民社會—市場”三分法。③一方面，對于公共治理而言，公民社會組織的發(fā)展壯大是治理理論興起的一個基礎(chǔ)，一個發(fā)育健全、獨(dú)立自主的公民社會是治理的社會根基，因?yàn)闊o論是個人自由，還是有限政府，都以發(fā)達(dá)的公民社會為前提。公民社會復(fù)興的表現(xiàn)就是自組織網(wǎng)絡(luò)的勃興。自組織及自組織網(wǎng)絡(luò)具有以下特點(diǎn)：首先，自組織及自組織網(wǎng)絡(luò)具有自主性，“在最簡單的意義上，自組織意味著一種自主而且自我管理的網(wǎng)絡(luò)?！雹芷浯?，自組織及自組織網(wǎng)絡(luò)還具有自發(fā)性。它是一種自生自發(fā)的秩序。與人為的組織秩序不同的是，自組織不服務(wù)于某種既定的目標(biāo)，相反，它強(qiáng)調(diào)在共同利益的基礎(chǔ)上，自發(fā)地進(jìn)行調(diào)節(jié)。其中，自組織治理主要限定于組織層次，包括“涉及多種利害關(guān)系的特定機(jī)構(gòu)或組織的行為方式、公私合營企業(yè)的合伙運(yùn)作、以及其他有自主權(quán)但是相互依存的組織形式的戰(zhàn)略聯(lián)盟”等等。⑤
　　對于國家與公民社會的關(guān)系而言，治理理論意味著政治國家和公民社會的一種新穎關(guān)系。關(guān)于政治國家與公民社會之間的關(guān)系，長期以來無論是自由主義傳統(tǒng)還是國家主義傳統(tǒng)都認(rèn)為，二者是一種此消彼長的關(guān)系，即是一種零和博弈關(guān)系。國家權(quán)力的擴(kuò)張必然抑制公民社會的發(fā)展與壯大，反之公民社會的發(fā)展必須以抑制國家的力量為必要條件。自公民社會理論復(fù)興以來，人們開始重新思考關(guān)于公民社會與國家之間的關(guān)系。而公共治理實(shí)際上追求的是二者之間的一種新型相互合作關(guān)系，這種新型合作關(guān)系應(yīng)該包括兩個過程，即：“社會型塑國家”（society-making-state）的過程和“國家型塑社會”（state-making-society）的過程。這兩個過程缺一不可，否則就不能實(shí)現(xiàn)國家和公民社會之間的相互良性關(guān)系：如果只有“國家型塑社會”的過程，其結(jié)果必然導(dǎo)致形成一種國家全面控制社會的全能主義國家；如果只有“社會型塑國家”的過程，那就會導(dǎo)致整個社會的政治化，形成一種全民干政的現(xiàn)象。而社會的自主自治功能反而會萎縮。⑥而這兩個過程的前提是國家和公民社會都必須足夠強(qiáng)大，否則其中的一方就會吃掉另一方。
　　治理理論的興起使國家與公民社會之間的相互型塑成為可能，二者之間不再是簡單的零和博弈關(guān)系或相互替代關(guān)系。治理作為一種新型的國家與市民社會關(guān)系，它使得國家和市民社會之間達(dá)成相互協(xié)作的良性互動關(guān)系成為可能，二者能夠在相互監(jiān)督、相互合作中既能克服政府失靈的現(xiàn)象，又能彌補(bǔ)市民社會的不足。⑦
　　結(jié)語
　　治理理論的中國意義是一個值得學(xué)界探討的課題。對于處于轉(zhuǎn)型時期的中國來說，首先，無論在文化傳統(tǒng)層面，還是社會現(xiàn)實(shí)層面，中國顯然并不具備個人自由的文化土壤，西方的個人主義和消極國家觀也不會成為中國的主流思想；其次，處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國政府離有限政府這一理念還存在著一定的距離；第三，就中國的公民社會組織而言，中國更是缺乏現(xiàn)代意義上的發(fā)育成熟的公民社會。對于當(dāng)今中國政府和學(xué)術(shù)界而言，公民社會還是“一個新的事物，中國公民社會本身正在形成之中，還很不成熟?！雹噼b于此，筆者以為，對于有著迥于西方的傳統(tǒng)、面臨著不同于西方問題的中國來說，公共治理理論總體上不能移植，至少現(xiàn)在還不適合。因?yàn)橹卫砝碚摗斑^度親和后現(xiàn)代主義，很可能染上后現(xiàn)代主義反政治、無政府之類的相關(guān)毛病?！雹幔ㄗ髡邽榧执髮W(xué)行政學(xué)院博士研究生、內(nèi)蒙古赤峰學(xué)院政法系講師）
　　
　　注釋
　?、佗嵊艚ㄅd，劉大志：“治理理論的現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性”，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社科版）》，2003年第2期。
　?、冖荩塾ⅲ蒗U勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，漆蕪編譯；轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第79～80、54～55頁。
　?、酆卧隹疲骸肮裆鐣c第三部門研究引論”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2000年第1期，第28頁。
　?、埽塾ⅲ萘_伯特·羅茨：《新的治理》，木易編譯；轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第95頁。
　?、薷赎枺骸啊耖g社會’概念批判”，張靜：“國家與社會”，杭州：浙江人民出版社，1998年，第28～29頁。
　?、哂艚ㄅd，呂明再：“治理：國家與市民社會關(guān)系理論的再出發(fā)”，《求是學(xué)刊》，2003年第４期。
　　⑧俞可平：“中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境”，《中國社會科學(xué)》，2006年第１期。