社會組織在社會管理中的建設(shè)路徑

　　
　　近些年我國社會組織發(fā)展較快，但也突顯出其內(nèi)部資源能力不足、管理和監(jiān)督機制不完善等問題。要讓社會組織健康發(fā)展并在社會管理中很好地發(fā)揮作用，需要通過法制和政策的手段，為社會組織的發(fā)展和在社會管理中發(fā)揮重要作用提供必要的條件：理順社會組織的體制機制；加強社會組織的能力建設(shè)；加強社會組織的管理體系建設(shè)。
　　
　　今年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表的重要講話中指出，在社會管理中應(yīng)該引導(dǎo)各類社會組織加強自身建設(shè)、增強服務(wù)社會能力。根據(jù)這一原則，在當(dāng)前加強社會管理，推動社會管理創(chuàng)新的行動中，應(yīng)該高度重視社會組織在社會管理中的作用。而要達(dá)到這一要求，首先要分析當(dāng)前我國社會組織自身發(fā)展中存在的各種問題，切實加強社會組織自身的建設(shè)，并通過法制和政策的手段，為社會組織的發(fā)展和在社會管理中發(fā)揮重要作用提供必要的條件。
　　改革開放以來，我國社會組織有了較大的發(fā)展。根據(jù)民政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)①，截止到2009年底，全國共有社會組織43.1萬個。這些社會組織業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)境保護、法律服務(wù)、社會中介服務(wù)、工傷服務(wù)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟等社會生活的各個領(lǐng)域，吸納社會各類人員就業(yè)544.7萬人；形成固定資產(chǎn)1030.0億元；各類費用支出1094.7億元；社會組織增加值為493.1億元，占各類民政管理單位增加值比重58%，占第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）增加值比重為0.345%。接收社會捐贈440.7億元。這些數(shù)據(jù)一方面說明我國社會組織已經(jīng)有了一定程度的發(fā)展，并且在各類社會服務(wù)和社會管理事務(wù)中發(fā)揮了一定的作用，但從總體上看，我國社會組織發(fā)展中還存在很多不足和問題。概括起來看，其主要問題一方面是其內(nèi)部資源能力不足，另一方面是其管理和監(jiān)督機制不完善。具體來看，加強社會組織建設(shè)一是要理順社會組織的體制機制，二是要加強社會組織的能力建設(shè)，三是要加強社會組織的管理體系建設(shè)。本文擬從這三個方面探討在現(xiàn)階段如何加強社會組織自身建設(shè)，以便在社會管理中發(fā)揮更大的作用。
　　加強社會組織的體制機制建設(shè)
　　建立社會組織基本體制和運行機制是促進(jìn)社會組織穩(wěn)定發(fā)展和正常發(fā)揮作用的前提，也是對社會組織實施有效管理和監(jiān)督的前提。具體看，當(dāng)前加強我國社會組織體制機制建設(shè)重點有以下幾個方面的任務(wù)：
　　第一，應(yīng)該進(jìn)一步明確社會組織的法律地位和社會性質(zhì)。我國《憲法》對國家機關(guān)、政府組織、經(jīng)濟組織等的法律地位都做了規(guī)定，但沒有對社會組織的法律地位做出規(guī)定。同時我國還沒有關(guān)于社會組織的專門法律。國務(wù)院頒布的關(guān)于社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會登記管理的三大條例主要是政府在對相關(guān)社會組織實施管理中的規(guī)范性文件，但其法律效力尚有不及，并且有些條款也比較過時，這種情況很不利于社會組織的發(fā)展和規(guī)范性運行。因此，建議在《憲法》中增加對社會組織地位和基本制度的原則規(guī)定，并盡快研究制定《社會組織法》，以確立社會組織的法律地位和基本法律規(guī)范。
　　第二，應(yīng)該明確政府與社會組織的關(guān)系。在現(xiàn)有的體制下，社會組織與政府之間的關(guān)系不明確。一方面，社會組織應(yīng)該具有獨立的法人地位，即其不屬于政府機構(gòu)，不是政府的下屬機構(gòu)；但另一方面，在建立社會組織時又要求“掛靠”一定的政府機構(gòu)。這種制度的混亂對社會組織的建立、發(fā)展和管理都不利。改革開放以后，我國理順了政府與企業(yè)的關(guān)系，這對我國企業(yè)的發(fā)展起到了相當(dāng)關(guān)鍵的作用。并且，“政企分開”和企業(yè)獨立法人地位和獨立經(jīng)營的權(quán)利并沒有導(dǎo)致企業(yè)管理的混亂，反而大大促進(jìn)了企業(yè)效率的提高和企業(yè)管理水平的上升。“政企分開”的改革經(jīng)驗應(yīng)該運用到政府與社會組織的關(guān)系規(guī)范上，切實實行“政社分開”的改革和制度建設(shè)。應(yīng)該從制度上確立社會組織與政府組織在法律框架下的平等地位和相互合作、相互促進(jìn)、相互監(jiān)督的關(guān)系。
　　第三，應(yīng)該進(jìn)一步強化和優(yōu)化社會組織制度體系。健全的制度體系是社會組織規(guī)范化運行的必要條件。當(dāng)社會組織的規(guī)模不大時，制度不嚴(yán)的情況對其運行的影響還不大，有時還可能使社會組織的運行和發(fā)展獲得更好的靈活性空間。但隨著社會組織數(shù)量的增多和規(guī)模的增大，制度不嚴(yán)情況對其自身發(fā)展和對社會的負(fù)面影響就會迅速突顯出來。制度不嚴(yán)不僅會使其內(nèi)部管理混亂，降低其運行效率和社會效益，還可能導(dǎo)致其內(nèi)部矛盾沖突、與外部其他組織的矛盾沖突、社會功能的失常等問題。嚴(yán)重時還可能使某些社會組織為腐敗和犯罪所利用，成為危害社會的組織。因此，要促進(jìn)社會組織的發(fā)展并使其發(fā)揮更大的作用，首先要認(rèn)真研究社會組織的制度體系，包括社會組織的內(nèi)部制度體系和外部制度體系等。其內(nèi)部管理體系包括理事會（董事會）和監(jiān)事會制度、財務(wù)管理制度、人事管理制度、內(nèi)部機構(gòu)管理制度、項目管理制度、服務(wù)質(zhì)量及效益監(jiān)控制度等。外部管理制度包括政府管理制度（登記管理制度、年檢制度等）、審計管理制度、行業(yè)管理制度、社會監(jiān)督制度、社會評估制度等。強化和優(yōu)化社會組織的制度體系，關(guān)鍵是要根據(jù)各類社會組織的性質(zhì)、特點和運行方式，建立有針對性的制度體系，達(dá)到促進(jìn)其發(fā)展和規(guī)范其行為的目的。
　　第四，應(yīng)該明確社會組織在社會管理中的公益和非營利性質(zhì)。社會組織的一個基本性質(zhì)是其公益和非營利性。所謂公益性，是指其組織目標(biāo)是為了社會公共利益；所謂非營利性，是指其目標(biāo)不是為了贏利，并且不按照營利的方式運行。非營利性的特征可以從幾個方面體現(xiàn)：一是組織成立和運行的目標(biāo)不是為了營利，二是投入資金（或其他財物）者不能從其資金投入行為中獲利，三是組織運行的收益（財務(wù)盈余）不能為內(nèi)部人員分配。非營利性是社會組織與企業(yè)組織最大的不同，也是其目標(biāo)和運行方式的最大特點之一。但是在我國對社會組織的現(xiàn)行制度體系中，非營利性質(zhì)沒有得到充分的強調(diào)。例如，我國迄今為止在正式的法規(guī)中仍沒有采用“非營利組織”的概念。現(xiàn)行采用的“非企業(yè)單位”概念在是否允許營利以及如何處置利潤等方面尚無明確的規(guī)定。由于在基本的制度上沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致一些社會組織在此方面行為混亂。一些組織打著社會組織的旗號，通過社團或民非登記，但實際上從事著營利的活動。政府的一些政策也存在混亂，有時候為了吸引民間資本進(jìn)入社會服務(wù)領(lǐng)域以降低政府的負(fù)擔(dān)，而公開或暗中允許一些社會組織從事營利性活動。這些情況對社會組織的健康發(fā)展和在社會管理中發(fā)揮作用都是不利的。為此，應(yīng)該通過法律來確立“非營利組織”的法律地位及必要的規(guī)范。不論是社會團體、民辦非企業(yè)單位或基金會，還是新型的“社會企業(yè)”，只要是按照社會組織登記成立的，都應(yīng)該嚴(yán)格遵守非營利的原則。
　　加強社會組織的能力建設(shè)
　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會組織能力普遍不足，制約社會組織發(fā)展。因此，加強社會組織能力建設(shè)是推動社會組織發(fā)展的重要條件，同時也是加強對社會組織管理的必要條件。
　　加強社會組織的資源能力建設(shè)。社會組織的資源能力包括調(diào)動各種資源的能力，主要體現(xiàn)在調(diào)動財力資源的能力。從全世界范圍看，社會組織（非政府組織）調(diào)動資源的方式主要是政府資助、民間捐贈以及一定的業(yè)務(wù)收入。調(diào)查表明，除了在過去制度內(nèi)建立的、并且目前仍依托政府或企業(yè)的組織（如工青婦殘，以及依托政府的專業(yè)協(xié)會、聯(lián)合會等）以外，目前我國社會組織調(diào)動資源的能力普遍比較弱，其原因一方面是獲得民間捐助的途徑和規(guī)模都比較小，另一方面是政府對社會組織的財政資助既少又不穩(wěn)定。因此，應(yīng)該通過制度化的方式加強社會組織資源能力建設(shè)。
　　
　　首先，應(yīng)該建立政府資助社會組織的制度。對那些具有社會公益性質(zhì)，實際上是在替政府承擔(dān)某種社會職能的社會組織，政府應(yīng)該將其納入財政支持的制度中，以政府購買服務(wù)的方式，使其能夠穩(wěn)定地獲得必要的財力資源。其具體方式可以是按年度固定撥款，也可以是按項目撥款。政府財政支持社會組織應(yīng)該成為一項穩(wěn)定的制度，長期堅持下去。其次，應(yīng)該進(jìn)一步推動民間捐助，通過更大力度的優(yōu)惠支持和宣傳來促進(jìn)企業(yè)和個人對公益性的社會組織提供捐助。為此，應(yīng)該首先鼓勵作為資源中介的各類基金會的發(fā)展。在我國未來的社會建設(shè)和社會發(fā)展中，不僅需要更多進(jìn)入世界500強的企業(yè)，也不僅僅需要建設(shè)世界一流的大學(xué)，而且也需要建立世界一流的基金會。如果我國能夠有一批像美國洛克菲勒基金會、福特基金會、比爾蓋茨基金會那樣強大的基金會，那么不僅我國的國內(nèi)公益事業(yè)會有很大的發(fā)展，而且我國的總體軟實力和國際影響也會強大得多。第三，積極探索在非營利模式下的社會組織財務(wù)經(jīng)營模式。應(yīng)該規(guī)范社會組織的經(jīng)營行為，使其既能保持社會公益目標(biāo)，又能夠做到自我財務(wù)平衡。近年來國際上出現(xiàn)了“社會企業(yè)”的經(jīng)營模式，提倡社會組織在保持社會公益目標(biāo)的基礎(chǔ)上，按照企業(yè)化的模式經(jīng)營。我們應(yīng)該積極探索適合我國實際的“社會企業(yè)”模式，創(chuàng)新和發(fā)展社會組織新型體制和機制。
　　加強社會工作專業(yè)人才建設(shè)，提升社會組織的服務(wù)能力和治理能力。社會組織的服務(wù)能力和治理能力是社會組織能力的又一重要方面。這方面的主要要素是專業(yè)化水平和能力。社會組織中許多都是為社會提供專門化的社會服務(wù)。但是，我國迄今為止對社會組織的“產(chǎn)品質(zhì)量”（服務(wù)水平）和管理水平遠(yuǎn)不如企業(yè)。這種觀念應(yīng)該加以扭轉(zhuǎn)，應(yīng)該像重視企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和公司治理水平一樣重視社會組織的服務(wù)水平和治理水平。與企業(yè)一樣，社會組織的服務(wù)水平在很大程度上取決于其人員的專業(yè)化水平、硬件設(shè)施和管理。因此，要加強社會組織的服務(wù)水平和治理水平，關(guān)鍵是要提升社會組織的人員素質(zhì)和建立現(xiàn)代社會組織管理體系。在提升社會組織人員素質(zhì)方面，應(yīng)該通過社會工作專業(yè)人才建設(shè)，在社會組織中建立專業(yè)社會工作者的崗位，并大量培養(yǎng)和使用專業(yè)社會工作者。
　　加強社會組織的管理體系建設(shè)
　　優(yōu)化社會組織管理的意義和目標(biāo)。社會組織的管理一直是社會組織發(fā)展中的一個薄弱環(huán)節(jié)。究其原因，一是政府、公眾和社會組織本身對其管理的重視程度不夠。對于社會組織來說，往往既沒有企業(yè)所面臨的很大的市場壓力，又沒有政府部門所面臨的來自公眾的監(jiān)督和壓力，因此改善管理和運行效率的動力往往不大。并且由于政府和公眾對社會組織的管理水平、運行效率和服務(wù)效果及社會效益的要求也不是很高，因此往往會使社會組織優(yōu)化管理的動機不足。另一方面，社會組織一般是從事社會服務(wù)和社會管理的，是“花錢”的，而不是“賺錢”的，其提供社會服務(wù)不以營利為目的，往往很難對其投入產(chǎn)出關(guān)系做出比較精確的測量，客觀上難以測量其運行效率，因此也就影響了社會組織優(yōu)化管理的動機。
　　但是，管理和效率對于社會組織的發(fā)展具有相當(dāng)重要的意義。一方面，優(yōu)化管理和提高效率對于社會組織更加合理使用各種社會資源，在同樣投入的情況下產(chǎn)出更多更好的服務(wù)具有重要的意義；另一方面，優(yōu)化管理和提高效率會使社會組織具有更高的社會公信度，從而更加有利于社會組織獲得社會公共資源和社會公眾的支持；同時，優(yōu)化管理會使社會組織保持社會公益的目標(biāo)，防止其目標(biāo)和行為偏差，尤其是防止社會組織為各種腐敗和犯罪所侵蝕。
　　優(yōu)化社會組織管理的目標(biāo)主要包括：一是提高其運行效率，二是提高其社會效益，三是促進(jìn)社會組織的發(fā)展。在運行效率方面，社會組織管理的目標(biāo)應(yīng)該與企業(yè)管理是一樣的，都是通過有效的管理去提高其運行的投入產(chǎn)出比例。所不同的是，企業(yè)提高效率的目標(biāo)是更多地獲取利潤，而社會組織提高效率的目標(biāo)是在節(jié)省公共資源的基礎(chǔ)上提供更多更好的社會服務(wù)。在社會效益方面，社會組織優(yōu)化管理的目標(biāo)是更好地保持其公益目標(biāo)，防止其目標(biāo)和行為的偏差。在促進(jìn)社會組織發(fā)展方面，可以通過優(yōu)化對社會組織的管理而為社會組織發(fā)展提供更好的制度條件和社會環(huán)境，尤其是獲得政府和社會公眾的重視與認(rèn)可，從而促進(jìn)社會組織的發(fā)展。
　　當(dāng)前優(yōu)化我國社會組織管理的主要任務(wù)。優(yōu)化社會組織管理的核心是加強制度建設(shè)和優(yōu)化組織體系建設(shè)。主要內(nèi)容包括宏觀層面的法規(guī)建設(shè)、微觀層面的組織內(nèi)部規(guī)則體系建設(shè)以及在中觀層面的行業(yè)組織體系建設(shè)及其管理功能的發(fā)揮。同時，優(yōu)化社會組織管理的內(nèi)容還包括行業(yè)自律、組織自律、政府監(jiān)管以及社會監(jiān)管體制和機制建設(shè)。根據(jù)我國社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀，當(dāng)前優(yōu)化社會組織管理的主要任務(wù)包括以下一些方面：
　　第一，改善和健全社會組織的登記管理制度。登記管理制度是政府對社會組織實施有效監(jiān)督管理的第一道門檻。其功能一是保證所有符合條件的社會組織都能夠通過正式的登記而成為一個被政府和社會認(rèn)可的組織，二是使所有社會組織都能夠進(jìn)入政府的監(jiān)管系統(tǒng)，受到政府管理部門和社會的監(jiān)管。因此，登記管理制度應(yīng)該具有促進(jìn)和規(guī)范社會組織發(fā)展的雙重功能。我國對社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會都分別建立了登記管理的條例，基本形成了比較健全的登記管理制度。經(jīng)過多年的運行，這幾套登記管理制度總體運行比較良好，但也還存在一些問題，主要包括：一是實際的登記程序比較復(fù)雜，等待的時間較長。二是有些規(guī)定比較僵化，不太符合實際情況。例如，要求社會團體和民營非企業(yè)單位都要有“業(yè)務(wù)主管單位”的同意。這一條對許多社會組織的設(shè)立起到了限制性的作用。隨著社會活動的日益多樣化和復(fù)雜化，一些擬新設(shè)立的社會組織可能找不到合適的政府部門作為其業(yè)務(wù)主管單位。并且在實際操作中，一些政府機構(gòu)因各種原因而不愿意擔(dān)當(dāng)社會組織的業(yè)務(wù)主管單位，導(dǎo)致不少擬設(shè)立的社會組織因為難以找到合適的業(yè)務(wù)主管單位而無法正常登記。另外，有關(guān)條款不允許社會團體設(shè)立跨地區(qū)的分支機構(gòu)，對社會團體的跨地區(qū)發(fā)展設(shè)立了限制，不利于社會團體的發(fā)展。此外，對三大類社會組織的登記管理制度總體上看都還比較粗糙，尤其是對登記成立以后的制度性規(guī)范體系還比較欠缺。由于以上不足，導(dǎo)致在實踐中社會組織的登記成立比較困難，而成立以后的社會組織的管理又缺少系統(tǒng)化的政府規(guī)范和社會性規(guī)范。
　　為此，筆者建議應(yīng)進(jìn)一步改革和優(yōu)化對社會組織的登記管理制度。首先，應(yīng)該進(jìn)一步完善政府對各類社會組織的管理制度，其中重點是完善對成立以后的社會組織各個方面行為的制度規(guī)范，如社會組織的內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置規(guī)范、社會組織的財務(wù)管理制度、社會組織的人事管理制度、對社會組織的政府監(jiān)管和社會監(jiān)管制度等。其次，修改對社會組織的“業(yè)務(wù)主管單位”的規(guī)定，進(jìn)一步明確哪些機構(gòu)可以作為業(yè)務(wù)主管單位。對于一時找不到業(yè)務(wù)主管單位的社會組織，登記管理機關(guān)應(yīng)該積極協(xié)助其聯(lián)系合適的業(yè)務(wù)主管單位；對于一些業(yè)務(wù)活動比較新、確實沒有合適的機構(gòu)可以作為其業(yè)務(wù)主管單位的，應(yīng)該由登記管理機關(guān)代管。第三，應(yīng)該進(jìn)一步明確登記管理機構(gòu)和業(yè)務(wù)主管機構(gòu)對社會組織管理的職責(zé)和權(quán)利，細(xì)化其責(zé)任權(quán)利的具體內(nèi)容和邊界，既防止其因在責(zé)權(quán)上的不作為而導(dǎo)致的管理疏忽，也防止其越權(quán)行政而導(dǎo)致對社會組織發(fā)展的不利影響。尤其是應(yīng)防止登記管理機構(gòu)和業(yè)務(wù)主管單位因不愿意承擔(dān)管理職責(zé)而故意給本來符合條件的社會組織不予登記或拖延登記。
　　第二，健全社會組織的行業(yè)管理體系。行業(yè)管理是政府和社會對社會組織實施有效管理的重要方面。目前的行業(yè)管理主要分為政府業(yè)務(wù)主管單位的管理和行業(yè)協(xié)會的管理兩種。相比之下，行業(yè)協(xié)會管理更加直接，更能體現(xiàn)社會組織自主管理的精神。因此，應(yīng)該進(jìn)一步完善行業(yè)協(xié)會，增強行業(yè)協(xié)會的功能，讓行業(yè)協(xié)會在對社會組織實施管理中發(fā)揮更大的作用。政府主管部門可以更加集中于法規(guī)和政策的制定，以及監(jiān)督法規(guī)和政策的執(zhí)行等宏觀管理，而將具體的業(yè)務(wù)管理職能轉(zhuǎn)交給行業(yè)協(xié)會。同時，政府應(yīng)該積極支持行業(yè)協(xié)會的服務(wù)和管理工作，使之真正成為既具有管理權(quán)利，又具有管理能力的機構(gòu)。對于暫時沒有行業(yè)協(xié)會的社會組織，可以由相關(guān)政府業(yè)務(wù)主管單位或登記管理機構(gòu)代管。
　　
　　第三，健全社會組織的內(nèi)部管理制度并加強其內(nèi)部管理能力。健全的內(nèi)部管理制度和管理能力是社會組織實施有效管理的重要保障。政府登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位和行業(yè)協(xié)會組織應(yīng)該監(jiān)督各類社會組織制定完善的內(nèi)部管理制度，幫助社會組織建立有效的內(nèi)部管理機構(gòu)，并幫助和監(jiān)督社會組織有效地實施內(nèi)部管理。其內(nèi)部管理制度應(yīng)該包括組織制度（組織機構(gòu)的設(shè)立、領(lǐng)導(dǎo)人的選拔和任命、各級負(fù)責(zé)人的職責(zé)和權(quán)力等）、財務(wù)制度（經(jīng)費籌集和經(jīng)費使用等方面的具體規(guī)定）、人事管理制度（崗位設(shè)置、人員招聘、勞動合同、薪酬制度、晉升制度、獎懲制度等）、設(shè)備管理及使用制度、業(yè)務(wù)活動的規(guī)范制度（活動內(nèi)容、形式、活動的技術(shù)規(guī)范、質(zhì)量監(jiān)督等）、內(nèi)部統(tǒng)計制度以及其他各種制度。重要的是，社會組織屬于公共性的組織，其內(nèi)部管理的制度體系應(yīng)該公開透明，既接受內(nèi)部員工的監(jiān)督，也接受政府登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位和行業(yè)協(xié)會的指導(dǎo)和監(jiān)督，以及社會公眾的監(jiān)督。此外，應(yīng)該重視社會組織內(nèi)部管理能力的培養(yǎng)和提升。一是重視培養(yǎng)合格的社會組織管理人才，政府登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位和行業(yè)協(xié)會應(yīng)設(shè)立社會組織管理人員的基本資格標(biāo)準(zhǔn)，并組織對管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；二是要求社會組織加強管理的硬件設(shè)施建設(shè)，尤其是對較大型的社會組織，應(yīng)該有與其管理業(yè)務(wù)相適應(yīng)的信息平臺和其他管理硬件設(shè)施。
　　第四，加強和優(yōu)化對社會組織的政府監(jiān)管。政府監(jiān)管是從宏觀上保障社會組織規(guī)范化運行的重要方式。目前的政府監(jiān)管由登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位共同擔(dān)當(dāng)。但是登記管理機關(guān)的能力有限，往往難以對眾多的社會組織實施有效的監(jiān)管；一些業(yè)務(wù)主管單位將對其所管轄的社會組織的管理看成是“份外的”工作而疏忽監(jiān)管，或者由于社會組織與業(yè)務(wù)主管單位在人事、財務(wù)等方面沒有直接的隸屬關(guān)系，因而導(dǎo)致后者難以對前者實行有效的監(jiān)管。為此，應(yīng)該加強和優(yōu)化政府對社會組織的監(jiān)管體制。首先，政府有關(guān)部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變對社會組織“重登記管理、輕運行監(jiān)管”的做法，切實加強對社會組織運行的監(jiān)管。其次，建議對政府監(jiān)管體制實行改革。將政府對社會組織運行的監(jiān)管分為“業(yè)務(wù)活動監(jiān)管”和“遵守法規(guī)行為監(jiān)管”兩大類。前者仍由業(yè)務(wù)主管單位分別實施，后者由登記管理機關(guān)統(tǒng)一實施。對社會組織的遵守法規(guī)行為采取統(tǒng)一的監(jiān)管體制，既有利于強化政府部門的監(jiān)管責(zé)任，又有利于實施更加專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管機制，能收到更好的監(jiān)管效果。此外，在對社會組織遵守法規(guī)行為的監(jiān)管中，登記管理機關(guān)可通過強化年報管理制度、隨機抽查、舉報檢查等方式對社會組織遵守法規(guī)的行為實施有效監(jiān)管。
　　第五，建立社會組織的社會化監(jiān)管體制。社會化的監(jiān)管體制是實現(xiàn)對社會組織有效監(jiān)管的又一重要途徑，其核心理念是將社會組織的各種制度和活動暴露在社會公眾的監(jiān)督之中，實現(xiàn)專門化和公眾化相結(jié)合的社會監(jiān)管。其具體的制度可以包括：首先，應(yīng)該強化社會組織的理事會制度，要求所有的社會組織，尤其是較大型的社會組織，都應(yīng)該建立理事會。目前我國的法規(guī)中還沒有對社會團體和民營非企業(yè)單位的理事會制度做出規(guī)定。社會團體一般都設(shè)立了理事會，但在民營非企業(yè)單位中設(shè)立理事會的還不多，應(yīng)該進(jìn)一步強化社會團體和民營非企業(yè)單位的理事會制度。組織的財務(wù)、人事和業(yè)務(wù)活動等方面的重大事務(wù)應(yīng)該向理事會報告并得到理事會的批準(zhǔn)。理事會應(yīng)該有較廣泛的代表性和監(jiān)管能力，應(yīng)該有社會組織的管理者、外部專家、捐資者、社區(qū)、行業(yè)等各方的代表參加，并應(yīng)該有定期換屆。理事會的外部成員應(yīng)達(dá)到至少2/3的比例，并且應(yīng)該是志愿者，不應(yīng)該在該社會組織中領(lǐng)取薪酬或獲得其他好處。其次，應(yīng)該建立社會組織捐資者監(jiān)督的機制，要求所有的社會組織都應(yīng)該向捐資者報告資金使用情況和收效以及與捐資有關(guān)的各種業(yè)務(wù)活動情況。捐資者有權(quán)查詢資金使用情況。第三，應(yīng)該建立服務(wù)對象監(jiān)督機制，通過服務(wù)對象去監(jiān)管社會組織的活動。社會組織的服務(wù)對象包括社會團體的普通成員以及民營非企業(yè)單位的服務(wù)接受者等。服務(wù)對象有權(quán)對社會組織的活動內(nèi)容、服務(wù)方式、資金使用情況、社會效益以及社會組織的活動在遵守法規(guī)、社會道德、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護、非營利原則等方面的情況做出評價，并對違規(guī)或其他不妥當(dāng)行為提出批評或舉報。此外，還應(yīng)該建立對社會組織的社區(qū)監(jiān)管機制。由社會組織及其分支機構(gòu)所在的社區(qū)承擔(dān)一定的監(jiān)督職能，要求社區(qū)組織對其轄區(qū)內(nèi)的社會組織既提供服務(wù)，也做出監(jiān)督。最后，應(yīng)該強化社會組織的年報制度。一方面應(yīng)該對社會組織的年報內(nèi)容做出更高的要求和規(guī)范，使年報能夠更好地反映出社會組織活動的全貌和重點，尤其是對其財務(wù)（包括活動收支、捐贈和財務(wù)管理等情況）、主要活動、機構(gòu)及人員變動、主要制度及其變動以及服務(wù)效果等方面的內(nèi)容應(yīng)該有詳細(xì)的報告；另一方面應(yīng)該要求社會組織將其年報不僅提交給有關(guān)的管理機構(gòu)，而且還應(yīng)該以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?，以接受公眾的監(jiān)督。
　　進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府對發(fā)展社會組織的態(tài)度和觀念
　　從“擔(dān)心—限制”到“推動發(fā)展”的觀念及行為轉(zhuǎn)變?？陀^上說，發(fā)展社會組織是一個復(fù)雜的事務(wù)，既有正功能，也可能存在一定的風(fēng)險。由于社會組織在我國仍屬比較新的事物，人們對社會組織運行機理和后果等方面的認(rèn)識還不是特別清楚，因此對發(fā)展社會組織存在一定的擔(dān)心是可以理解的。但是，不能僅因為存在著一些擔(dān)心就限制社會組織的發(fā)展，而是應(yīng)該積極地研究社會組織發(fā)展和運行的規(guī)律，加強和優(yōu)化管理，以便更好地發(fā)揮和利用其積極的正功能，避免和減少其可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，在推動社會組織的發(fā)展中不斷加深對社會組織的認(rèn)識，并且在推動其發(fā)展中不斷優(yōu)化對其的管理。
　　從“沖突—對抗”到“分工合作”的認(rèn)識更新。過去有一種源于西方學(xué)術(shù)界的觀點，認(rèn)為社會組織（非政府組織）與國家更多地處于對抗關(guān)系中，是抗衡國家權(quán)力、防止過分集中的國家權(quán)力侵害民眾權(quán)利的手段。這種觀點是否正確在此暫不做評論，但至少在當(dāng)前的我國，不應(yīng)該將社會組織看成為抗衡國家權(quán)力的力量，而應(yīng)該將其當(dāng)成國家發(fā)揮社會管理和社會服務(wù)功能的重要方式。各級政府，尤其是基層政府應(yīng)該將社會組織看成是伙伴關(guān)系，是協(xié)助政府完成各項任務(wù)的合作者。政府與社會組織之間應(yīng)該是分工合作關(guān)系，共同完成社會管理和社會服務(wù)的任務(wù)。應(yīng)該充分認(rèn)識到，離開了大量的社會組織，政府將難以在社會建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。只有政府真正樹立起將社會組織看成合作者的態(tài)度，以積極的態(tài)度去推動和幫助其發(fā)展，社會組織才會真正地成為合作者。否則，社會組織難以良性發(fā)展，一些社會組織還可能與政府處于對立狀態(tài)，甚至為外部敵對勢力所利用。
　　從工具性的利用到實質(zhì)性的推動。改革開放以后，我國最初對社會組織采用一種工具性利用態(tài)度，即在企業(yè)社會服務(wù)功能弱化和政府不再情愿全面承擔(dān)福利供應(yīng)責(zé)任的情況下，在“社會福利社會化”的改革口號下，利用社會組織去彌補政府和企業(yè)在社會服務(wù)方面留下的空缺。在這種政策傾向下，政府允許并鼓勵社會組織發(fā)展的動機主要是希望利用社會組織提供更多的社會服務(wù)，而沒有全面地考慮如何通過穩(wěn)定的制度和政策去支持社會組織的穩(wěn)定發(fā)展，并使之成為我國社會的正式建制。尤其是迄今為止還沒有相關(guān)的法律明確社會組織的法律地位，也沒有完整的政策去保障社會組織獲得公共資金的支持。在這種情況下，許多社會組織都處于功能不健全、發(fā)展方向不明、運行機制商業(yè)化的狀況，社會組織難以成為一種穩(wěn)定的社會建制，也很難承擔(dān)起在社會管理和公共服務(wù)中的職能。因此，政府必須轉(zhuǎn)變對其功能性利用的態(tài)度，應(yīng)該切實認(rèn)識到社會組織的長期重要性，從法律法規(guī)確立社會組織的地位，并且通過長期穩(wěn)定的政策而實質(zhì)性地推動社會組織的發(fā)展。
　　從“放任自流”、“消極管理”到“積極管理”的態(tài)度轉(zhuǎn)變。由于社會組織在我國發(fā)展的時間還不長，相關(guān)制度不夠規(guī)范，社會組織本身的資源能力也比較弱。從法規(guī)角度看，除了在登記管理、年檢等環(huán)節(jié)有明確規(guī)定外，其他方面的管理體制和具體制度都不夠有效。迄今為止，社會組織的內(nèi)部管理制度、行業(yè)管理制度、社會監(jiān)管制度和政府日常監(jiān)管制度都不夠健全，或根本沒有建立起來。雖然建立了掛靠管理的制度，但由于沒有具體有效的管理手段，掛靠管理的實施難度較大，常常流于形式。在缺乏有效管理的情況下，政府部門和掛靠管理機關(guān)為了防止社會組織“出事”，往往會采用消極管理的做法，即給社會組織的建立設(shè)置人為的障礙，甚至是設(shè)立法規(guī)以外的門檻，通過控制社會組織數(shù)量的方式來防止社會組織不規(guī)范的行為。這種消極管理的做法事實上是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，應(yīng)該及時糾正。正確的觀念和做法是，應(yīng)該清楚地認(rèn)識到社會組織對我國社會發(fā)展、尤其是社會管理的重要性，并同時認(rèn)識到對社會組織加強管理的重要性，在此基礎(chǔ)上樹立“積極管理”的觀念，并探索具體的實現(xiàn)方式。具體看，應(yīng)該對社會組織的建立和發(fā)展持更加積極的態(tài)度，認(rèn)真清理所有不符合法規(guī)的對社會組織成立的限制，依法批準(zhǔn)建立所有符合條件的社會組織，并在促進(jìn)社會組織發(fā)展和有利于其發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，建立有效的內(nèi)部管理和外部監(jiān)管制度體系，使社會組織既能有寬松的建立、運行和發(fā)展的環(huán)境，又能有嚴(yán)格的管理和監(jiān)管，以便既能使其充分發(fā)揮作用，又能規(guī)避其不規(guī)范的行為。（作者為南開大學(xué)社會工作與社會政策系教授）
　　
　　注釋
　?、佟?009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告”，民政部門戶網(wǎng)站，2010年6月10日。