怎樣認(rèn)識(shí)外資并購(gòu)中的“國(guó)家安全審查”

　　2011年2月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。該《通知》從制度層面對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)過(guò)程中的國(guó)家安全審查進(jìn)行了具體規(guī)定（包括審查的范圍、內(nèi)容、工作機(jī)制和程序等）。對(duì)此，海外媒體給予了相當(dāng)程度的關(guān)注，有評(píng)論指出，這“可能預(yù)示著中國(guó)對(duì)待海外資本進(jìn)入中國(guó)的態(tài)度發(fā)生變化”，“外資在中國(guó)的并購(gòu)行為今后可能會(huì)常常受到這個(gè)新機(jī)構(gòu)的審查，并以威脅國(guó)家安全的理由遭拒”。
　　那么，究竟應(yīng)該怎樣理解這一《通知》呢？
　　是對(duì)我國(guó)《反壟斷法》等相關(guān)法規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化
　　當(dāng)前外資并購(gòu)我國(guó)重要行業(yè)企業(yè)的案例不斷涌現(xiàn)，雖然至今還沒(méi)有出現(xiàn)大范圍的安全問(wèn)題，但并不等于將來(lái)永遠(yuǎn)安全。
　　從廣義的法律層面上講，我國(guó)已出臺(tái)的一些法規(guī)中就有關(guān)于外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的內(nèi)容。如，商務(wù)部《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（2006年9月開始施行）第12條規(guī)定，“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)。”在上述規(guī)定中，我國(guó)第一次提及外資影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國(guó)家安全的問(wèn)題，但上述規(guī)定太過(guò)于粗略，基本不具備可操作性，僅存在于概念意義上。又如，我國(guó)于2008年8月1日生效實(shí)施了《反壟斷法》，其第31條規(guī)定，“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查?！钡摲ú](méi)有具體明確國(guó)家安全審查的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、審查范圍、審查程序等。
　　因此，此次《通知》的發(fā)布是對(duì)國(guó)家安全審查制度的進(jìn)一步細(xì)化，是我國(guó)在堅(jiān)持積極引進(jìn)外資的總體戰(zhàn)略下，同時(shí)積極關(guān)注國(guó)家安全問(wèn)題特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國(guó)家安全問(wèn)題的具體體現(xiàn)。
　　所規(guī)定的外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)國(guó)家安全審查制度符合國(guó)際通行做法
　　目前，世界許多國(guó)家對(duì)外來(lái)投資影響其國(guó)家安全的管制力度日益加大，已陸續(xù)出臺(tái)了對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行國(guó)家安全審查的有關(guān)法律。如，美國(guó)于2007年7月公布了《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，美國(guó)財(cái)政部于2008年4月23日又公布了《關(guān)于外國(guó)法人兼并、收購(gòu)和接管的條例（草案）》；法國(guó)在2004年至2006年期間規(guī)定對(duì)11個(gè)重要產(chǎn)業(yè)和20家大公司給予特別保護(hù)以限制外資并購(gòu)；加拿大也在其《外國(guó)投資審查法》和《加拿大投資法》中對(duì)若干重點(diǎn)敏感產(chǎn)業(yè)限制外資進(jìn)入，以保護(hù)國(guó)家安全。此外，德國(guó)、日本、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家在工業(yè)法、外匯及外資外貿(mào)等相關(guān)法律中對(duì)外國(guó)投資影響國(guó)家安全事宜進(jìn)行了規(guī)定，其他一些歐盟國(guó)家也一直在積極推進(jìn)涉及國(guó)家安全的專門立法。上述立法中大都強(qiáng)調(diào)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)審查、限制外資進(jìn)入某些特殊行業(yè)和并購(gòu)其重點(diǎn)企業(yè)，對(duì)部分外國(guó)投資進(jìn)行國(guó)家安全審查。
　　從《通知》的具體內(nèi)容來(lái)看，我國(guó) “外資并購(gòu)安全審查”的內(nèi)容并沒(méi)有超出國(guó)際通行規(guī)則的范圍，外國(guó)投資者沒(méi)必要對(duì)此擔(dān)憂。相反，《通知》中更加細(xì)化的制度規(guī)范有利于引導(dǎo)外國(guó)投資者據(jù)此行事，降低外國(guó)投資者在東道國(guó)政治、民族情緒等方面不易預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
　　我國(guó)政府主管部門應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎啟動(dòng)個(gè)案審查程序
　　在“外資并購(gòu)安全審查”制度適用方面，我國(guó)政府主管部門在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)慎用于啟動(dòng)個(gè)案審查程序。理由一，我國(guó)目前實(shí)施的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，外資并購(gòu)也應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)主體的自由意志為主進(jìn)行，如果政府過(guò)度干預(yù)，必將影響我國(guó)的吸引和利用外資工作，破壞市場(chǎng)規(guī)律。理由二，在世界許多國(guó)家均存有對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行國(guó)家安全審查制度的背景下，如果我國(guó)動(dòng)輒以國(guó)家安全審查制度為由干預(yù)市場(chǎng)化的外資并購(gòu)，就有可能使我國(guó)在“走出去”開展境外投資的過(guò)程中遭遇諸多“對(duì)等待遇”的“國(guó)家安全審查”，從而影響我國(guó)的對(duì)外投資事業(yè)發(fā)展。
　　從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家安全審查程序的啟動(dòng)有兩種情形。一種情形是，外國(guó)投資者的并購(gòu)確實(shí)損害到了東道國(guó)的國(guó)家安全。但同時(shí)也經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)濫用“外資并購(gòu)安全審查”制度的情形，以安全之名行投資保護(hù)主義之實(shí)。其實(shí)質(zhì)是利用“安全審查制度”的“外衣”，在冷戰(zhàn)思維方式的支配下，將“外資并購(gòu)安全審查”制度泛政治化。我國(guó)企業(yè)近年在對(duì)美國(guó)、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)投資中，不時(shí)因遭遇“外資并購(gòu)安全審查”而致并購(gòu)?fù)顿Y失利。