促進(jìn)科技創(chuàng)新的財(cái)政政策研究

　　摘要：科技創(chuàng)新在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著極為重要的作用，而財(cái)政政策是促進(jìn)科技創(chuàng)新的有效手段之一。文章分析了財(cái)政支持科技創(chuàng)新的必要性以及現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政政策在促進(jìn)科技創(chuàng)新方面的不足之處，并提出了完善我國(guó)促進(jìn)科技創(chuàng)新的財(cái)政政策措施。
　　關(guān)鍵詞：科技創(chuàng)新；財(cái)政科技投入；稅收政策
　　知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，科技創(chuàng)新在促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升國(guó)家的綜合競(jìng)爭(zhēng)力中具有重要的意義，而且，提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家已經(jīng)成為我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就需要財(cái)政政策對(duì)科技創(chuàng)新進(jìn)行有力支持。國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于實(shí)施《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》若干配套政策的通知所提出的60條政策措施中，有關(guān)科技投入方面的政策措施占了很大的份量。2011年7月14日，科技部發(fā)布《國(guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》稱，未來(lái)5年實(shí)現(xiàn)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到55%，中央和地方財(cái)政將建立專項(xiàng)資金，重點(diǎn)扶持科技創(chuàng)新。財(cái)政政策在保證科研投入和促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新方面發(fā)揮著不可替代的作用。因此，盡快建立一套科學(xué)完善的促進(jìn)科技創(chuàng)新的財(cái)政政策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　一、財(cái)政支持科技創(chuàng)新的必要性
　?。ㄒ唬┛萍紕?chuàng)新需要激勵(lì)機(jī)制
　　科技創(chuàng)新是原創(chuàng)性科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新的總稱，是指創(chuàng)造和應(yīng)用新知識(shí)和新技術(shù)、新工藝，采用新的生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)管理模式，開發(fā)新產(chǎn)品，提高產(chǎn)品質(zhì)量，提供新服務(wù)的過(guò)程。在熊彼特技術(shù)創(chuàng)新理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的現(xiàn)代科技創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，科技創(chuàng)新是新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大推動(dòng)力。從企業(yè)的角度來(lái)看，雖然企業(yè)對(duì)科技創(chuàng)新越來(lái)越重視，但總體來(lái)講，科技創(chuàng)新的水平和力度都不夠，其中一個(gè)重要的因素在于科技創(chuàng)新缺乏公共政策的激勵(lì)機(jī)制，財(cái)政政策作為一項(xiàng)公共政策，對(duì)科技創(chuàng)新能夠起到激勵(lì)作用。例如，通過(guò)稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)科技創(chuàng)新。
　?。ǘ┛萍紕?chuàng)新具有公共產(chǎn)品屬性
　　財(cái)政是提供公共產(chǎn)品，滿足社會(huì)公共需要的政府收支活動(dòng)。公共產(chǎn)品的特征是非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。按照內(nèi)生增長(zhǎng)理論的觀點(diǎn)，科技創(chuàng)新產(chǎn)品的消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，科技創(chuàng)新投入巨大，獲得收益卻具有不確定性，因此，科技創(chuàng)新活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性很高，屬于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，財(cái)政必須支持科技創(chuàng)新。
　?。ㄈ┛萍紕?chuàng)新能夠帶來(lái)社會(huì)效益
　　科技創(chuàng)新不僅能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)能夠帶來(lái)良好的社會(huì)效益。根據(jù)OECD在1999年的結(jié)論，政府提供1美元的原始投入資金支持企業(yè)的科技創(chuàng)新，會(huì)帶來(lái)1.7美元的社會(huì)收益。按照財(cái)政理論，財(cái)政的主要職責(zé)之一就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，因此，財(cái)政必須支持科技創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效益。
　　二、現(xiàn)行財(cái)政政策促進(jìn)科技創(chuàng)新的不足之處
　?。ㄒ唬┴?cái)政科技投入的結(jié)構(gòu)不合理
　　雖然我國(guó)已經(jīng)很重視科技創(chuàng)新方面的財(cái)政支持，近年來(lái)財(cái)政科技投入力度不斷加大，由1978年的52.89億元增加到2010年的3250.18億元，自2001 年，除個(gè)別年份（2008 年）外，財(cái)政科技撥款增長(zhǎng)率均高于財(cái)政總支出的增長(zhǎng)率。其中，2010年比上年增長(zhǎng)18.4%，占全國(guó)財(cái)政支出的3.6%，但是，財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)還不合理，資金浪費(fèi)嚴(yán)重，支出效益低下。由于不同類型的科技活動(dòng)存在差異，因此，并不是所有的科技創(chuàng)新活動(dòng)都需要國(guó)家財(cái)政投入資金，企業(yè)也應(yīng)該承擔(dān)科研經(jīng)費(fèi)。從企業(yè)科技投入角度看，企業(yè)的實(shí)際投入強(qiáng)度并不大，我國(guó)企業(yè)R&D投入強(qiáng)度在長(zhǎng)達(dá)10年的時(shí)間里，一直徘徊在1%左右。2009年，工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)3775.7億元，是2000年的7.7倍，年平均增長(zhǎng)25.5%；工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度0.70%，比2000年提高0.12個(gè)百分點(diǎn)。其中，大中型企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)3210.2億元，R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度0.96%，比2000年提高0.25個(gè)百分點(diǎn)。但與國(guó)際上創(chuàng)新型國(guó)家2%-3%的水平相比，仍有較大的差距。從這個(gè)角度上講，財(cái)政在很大程度上代替了企業(yè)的科技活動(dòng)，導(dǎo)致雖然財(cái)政科技投入總量在逐年提高，但沒(méi)有用到點(diǎn)子上，財(cái)政對(duì)于科技的支出也應(yīng)該采取“有所為，有所不為”的態(tài)度，這樣才能提高財(cái)政科技支出資金的使用效率。政府科技投入要突出重點(diǎn)，體現(xiàn)宏觀性、戰(zhàn)略性、公益性和政策性，重點(diǎn)用于支持市場(chǎng)機(jī)制不能有效配置資源的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會(huì)公益研究、共性關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)等科技活動(dòng)，同時(shí)對(duì)企業(yè)的科技投入要起到引導(dǎo)作用，而不是盲目增加財(cái)政科技投入。
　　（二）財(cái)政科技支出的管理體制落后
　　首先，財(cái)政科技支出的管理體制仍然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩?？萍加?jì)劃多頭分散管理，管理機(jī)構(gòu)之間存在條塊分割、自成體系、重復(fù)交叉的現(xiàn)象，同時(shí)掌握資金的財(cái)政部門和科研項(xiàng)目管理部門缺乏有效溝通，導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審批、成果應(yīng)用、財(cái)政資金投入等環(huán)節(jié)脫離。其次，科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督力度不夠，科技經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核評(píng)估問(wèn)責(zé)機(jī)制有待進(jìn)一步完善。例如，某些科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在使用中并未按預(yù)算執(zhí)行，或者實(shí)際未進(jìn)行的科研活動(dòng)用發(fā)票沖抵套取科研經(jīng)費(fèi)等等現(xiàn)象比比皆是。而且我國(guó)目前也尚未建立科技政策評(píng)估修正體系和完善的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)和機(jī)制。這些都導(dǎo)致了財(cái)政科技支出資金在很大程度上造成了浪費(fèi)，資金使用效率低下。最后，目前我國(guó)政府各類科技計(jì)劃支持企業(yè)科技創(chuàng)新的方式雖然包括無(wú)償撥款、貸款貼息、股權(quán)投資等多種方式，但總體來(lái)看以無(wú)償撥款為主，這已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，財(cái)政資金應(yīng)從戰(zhàn)略和全局的高度以及具體的科技活動(dòng)的特點(diǎn)來(lái)考慮以何種方式扶持企業(yè)才能更有效地提高國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力。
　　（三）稅收政策對(duì)科技創(chuàng)新沒(méi)能夠起到有力的支撐
　　1、在稅收政策方面，缺乏目標(biāo)性和系統(tǒng)性，我國(guó)科技稅收政策較零星、分散，散見(jiàn)于各種決定、辦法、通知、函件等行政法規(guī)和部門規(guī)章之中，沒(méi)有總體上的規(guī)劃，政策措施之間缺乏必要的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。例如，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)投資體系的建立健全缺乏比較完整的稅收優(yōu)惠措施，如投資轉(zhuǎn)讓的稅務(wù)處理、投資收益的再投資等都缺乏有效的稅收優(yōu)惠，這在很大程度上制約了企業(yè)科技創(chuàng)新工作的有效推進(jìn)。
　　2、我國(guó)現(xiàn)行稅制對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅上，但現(xiàn)行的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策還不盡完善。首先，優(yōu)惠方式單一，主要集中在減免稅方面，而沒(méi)有普遍采取國(guó)外通行的加速折舊、投資抵免、加大費(fèi)用列支和提取投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金方面的措施。在我國(guó)企業(yè)所得稅法和企業(yè)財(cái)務(wù)制度中，雖然也規(guī)定企業(yè)可以實(shí)行加速折舊，但實(shí)行起來(lái)遇到較多限制，實(shí)用性不強(qiáng)。研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例偏低，加計(jì)扣除不能遞延抵扣，購(gòu)入用于科技開發(fā)、技術(shù)改造的設(shè)備投資額取消了抵免稅額的優(yōu)惠待遇。其次，優(yōu)惠對(duì)象不盡合理。現(xiàn)行企業(yè)所得稅在鼓勵(lì)科技創(chuàng)新方面的稅收優(yōu)惠主要針對(duì)高新技術(shù)企業(yè)，而這些高新技術(shù)企業(yè)已經(jīng)形成了科技實(shí)力，而對(duì)技術(shù)落后、亟需進(jìn)行技術(shù)更新的企業(yè)以及正在進(jìn)行科技開發(fā)的企業(yè)缺乏鼓勵(lì)措施。
　　3、從個(gè)人所得稅來(lái)看，也缺乏對(duì)科技工作人員的有力支持。從2011年9月1日開始，我國(guó)個(gè)人所得稅的免征額由2000元提高到3500元，但仍然采用一刀切的辦法，并沒(méi)有考慮高科技人才教育投資成本大的情況，這導(dǎo)致科研領(lǐng)域缺乏吸引力。而且，個(gè)人所得稅的稅收優(yōu)惠很少涉及科技人才的培養(yǎng)與激勵(lì)，對(duì)科技人員獲得國(guó)家級(jí)、省級(jí)政府等高級(jí)別獎(jiǎng)勵(lì)可以免稅，但對(duì)其他級(jí)別的科技獎(jiǎng)勵(lì)不實(shí)行免稅，范圍較狹窄。
　　三、完善我國(guó)促進(jìn)科技創(chuàng)新的財(cái)政政策措施
　　
　　科技是第一生產(chǎn)力，因此，我們應(yīng)該深入貫徹落實(shí)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》，按照《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》的要求，充分利用財(cái)政政策，努力建立和完善既適應(yīng)科技活動(dòng)規(guī)律、又符合財(cái)政管理要求的財(cái)政政策，促進(jìn)科技創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高國(guó)家的綜合國(guó)力。
　?。ㄒ唬┩晟曝?cái)政科技投入機(jī)制和管理體制
　　財(cái)政科技投入是實(shí)現(xiàn)科技發(fā)展總體目標(biāo)的重要財(cái)力保障。因此，首先應(yīng)該建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的財(cái)政科技投入增長(zhǎng)機(jī)制。按照《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》中的要求，“國(guó)家財(cái)政用于科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度，應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)規(guī)定，應(yīng)該切實(shí)加大財(cái)政科技投入力度，同時(shí)充分發(fā)揮財(cái)政的引導(dǎo)作用，促進(jìn)全社會(huì)尤其是企業(yè)增加科技投入，建立多元化、多渠道的科技投入體系。同時(shí)，完善財(cái)政科技投入的結(jié)構(gòu)，根據(jù)科技活動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)，該由企業(yè)進(jìn)行科技投入的財(cái)政不能越俎代庖，例如企業(yè)的應(yīng)用性科研活動(dòng)，屬于非公共產(chǎn)品，應(yīng)該由企業(yè)自身承擔(dān)。財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)的科研活動(dòng)主要有：支付科研單位人員工資、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)及設(shè)備購(gòu)置費(fèi)；支持國(guó)家自然科學(xué)基金、“973計(jì)劃”、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)運(yùn)行等基礎(chǔ)研究，增強(qiáng)共性、核心技術(shù)突破能力；推動(dòng)科技資源優(yōu)化配置，促進(jìn)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化；加強(qiáng)前沿技術(shù)研究、社會(huì)公益研究和重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究等應(yīng)用研究；實(shí)施重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，促進(jìn)技術(shù)改造和自主創(chuàng)新；推進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新體系建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研有機(jī)結(jié)合；進(jìn)一步創(chuàng)新財(cái)政科技支持方式，突出投入績(jī)效。通過(guò)綜合舉措，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由“要素驅(qū)動(dòng)”向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的真正轉(zhuǎn)變。
　　要進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)政支持科技創(chuàng)新的管理體制。首先，應(yīng)該加強(qiáng)各有關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作，提高工作效率，增強(qiáng)財(cái)政科技投入的使用效益。其次，改革和強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)管理，對(duì)科研課題及經(jīng)費(fèi)的申報(bào)、評(píng)審、立項(xiàng)、執(zhí)行和結(jié)果的全過(guò)程建立嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管制度。最后，建立財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完善科技經(jīng)費(fèi)問(wèn)責(zé)機(jī)制。
　?。ǘ┩晟瓶萍级愂照?br/>　　1、鼓勵(lì)企業(yè)的研發(fā)投入，提高企業(yè)研發(fā)的積極性?？萍紕?chuàng)新在很大程度上會(huì)有一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此，完善相關(guān)的法規(guī)，并盡可能保持這些稅收優(yōu)惠政策持久性，使企業(yè)能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的研發(fā)支持，使不同規(guī)模、不同性質(zhì)的企業(yè)都能夠因研發(fā)活動(dòng)而從中受益，這樣才能夠充分調(diào)動(dòng)企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新的積極性。因此，應(yīng)該健全鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資的稅收政策，對(duì)投資于高新技術(shù)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資收入可給予較長(zhǎng)期限的免稅優(yōu)惠，擴(kuò)大投資抵免范圍，并允許股權(quán)轉(zhuǎn)讓損失抵扣企業(yè)所得稅。
　　2、稅收優(yōu)惠手段應(yīng)該靈活多樣，采取事后鼓勵(lì)和事前扶持相結(jié)合、以事前扶持為主的稅收優(yōu)惠政策。事后鼓勵(lì)的稅收優(yōu)惠強(qiáng)調(diào)的是事后的利益讓渡，表現(xiàn)為對(duì)最終經(jīng)營(yíng)成果的減免稅，如降低稅率。事前扶持的稅收優(yōu)惠強(qiáng)調(diào)的是事前調(diào)整，表現(xiàn)為對(duì)稅基的減免，如加速折舊、稅前列支、投資抵免。近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的科技稅收政策已經(jīng)傾向于事前扶持的稅基式優(yōu)惠方面。
　　3、完善促進(jìn)人力資本形成的稅收政策。從企業(yè)所得稅來(lái)看，應(yīng)提高企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)的稅前扣除比例，通過(guò)優(yōu)惠措施促進(jìn)學(xué)校教育、成人教育和員工培訓(xùn)等多種形式的教育發(fā)展，以提高職工的素質(zhì)，為進(jìn)行科技創(chuàng)新打下基礎(chǔ)；從個(gè)人所得稅來(lái)看，對(duì)科研人員通過(guò)技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)獲得的收入減免個(gè)人所得稅，對(duì)科研人員從各級(jí)政府獲得的科研和創(chuàng)新方面的獎(jiǎng)勵(lì)免征個(gè)人所得稅，同時(shí)在個(gè)人所得稅免征額中考慮扣除教育成本。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、董為民.促進(jìn)科技創(chuàng)新的財(cái)政投入模式分析[N].光