事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革對策探析

　　將事業(yè)單位從原有機關(guān)、事業(yè)單位整體中分離出來，并選擇公益事業(yè)單位作為改革突破口，實行與城鎮(zhèn)職工基本一致的養(yǎng)老保險制度，遭遇公平性要求和擔(dān)憂待遇下降等改革阻力。試點三年將逝，滬、渝、粵、浙、晉5個試點省市仍處于試點準備階段，并無實質(zhì)進展，甚或有“無果而終”的傳聞，但事業(yè)單位建立基本養(yǎng)老保險制度乃大勢所趨，而《社會保險法》的頒布亦有助推作用。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，應(yīng)在調(diào)查研究、系統(tǒng)論證、科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，謹慎、穩(wěn)妥、有效地推行。
　　
　　戰(zhàn)略性對策：明晰正確的方向
　　
　　1　明確方向，堅持原則
　　基本養(yǎng)老保險要堅持法治化的改革方向，在《社會保險法》基礎(chǔ)上，制定《社會保險法實施細則》、《養(yǎng)老保險法》和《公職人員養(yǎng)老保險法》等配套法規(guī)，其中公職人員包括公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員等；堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合；堅持基本養(yǎng)老保險統(tǒng)一和社會全覆蓋的發(fā)展方向；堅持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一、繳費與支付相聯(lián)系的原則；堅持走社會化管理服務(wù)之路。
　　2　理清思路，純化組織
　　需理清事業(yè)單位改革的總體思路，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，應(yīng)從職能出發(fā)，確定并逐步“提純”事業(yè)單位，即事業(yè)單位就是履行公共管理或提供公共服務(wù)的，那些經(jīng)營性質(zhì)、企業(yè)性質(zhì)、營利性質(zhì)的組織都應(yīng)逐步剝離、轉(zhuǎn)制為企業(yè)。目前，事業(yè)單位存在很多問題，阻礙改革的充分理由不應(yīng)是財政經(jīng)費難以支撐：而推動改革的充分理由應(yīng)是科學(xué)、有效、均等化地滿足人民對基本公共服務(wù)的需求。
　　3　政事相宜，管辦分離
　　行政與事業(yè)應(yīng)互相配合，協(xié)同做好事業(yè)單位養(yǎng)老保險領(lǐng)域的公共管理與服務(wù)事務(wù)。政事分開好像可行，其實理論依據(jù)不足也并不現(xiàn)實；但在養(yǎng)老保險的政策制定與具體事務(wù)操辦上應(yīng)予以分離，做到管辦分離，目的是防止權(quán)力與基金經(jīng)營管理結(jié)合而產(chǎn)生經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象，確保社保基金的安全營運與保值增值。
　　4　待遇同步，政策配套
　　事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，應(yīng)與規(guī)范補貼和薪酬分配制度改革同步，保險繳費與績效工資同步，補充養(yǎng)老保險(職業(yè)年金制度)與基本養(yǎng)老保險同步，“中人”(即1992年以后到1 998年以前參保的人員)過渡辦法與養(yǎng)老保險制度改革同步；事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)當完整而不殘缺，并須與事業(yè)單位其他(如產(chǎn)權(quán)、編制、撥款、人事等)制度改革統(tǒng)籌考慮、配套進行，單科獨進很難取得改革成效。
　　5　“基本”統(tǒng)一，“補充”分類
　　不同類型的事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險應(yīng)予統(tǒng)一，事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度應(yīng)與企業(yè)、機關(guān)職工基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一，體現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的基本公平性、統(tǒng)一性與完整性；但事業(yè)單位補充養(yǎng)老保險制度(即職業(yè)年金制度)應(yīng)體現(xiàn)不同類型事業(yè)單位的差異性和效率性。要特別說明的是，制度統(tǒng)一并不是待遇水平等同，關(guān)鍵在個人的繳費基數(shù)，而個人繳費基數(shù)基于其工資。
　　6　層次提高，分段計算
　　事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險要逐步提高統(tǒng)籌層次，試點時可考慮提高到省級，但最終須提高到全國，以真正實現(xiàn)建立全國基本養(yǎng)老保險的意圖：具體到個人，其養(yǎng)老保險金則應(yīng)在“金保工程”建設(shè)的基礎(chǔ)上實行分段計算、匯總領(lǐng)取，因為在不同類型單位、不同地區(qū)或部門工作，待遇差異性很大，分段計算是最公平和科學(xué)的，充分體現(xiàn)工作與待遇之間的有機結(jié)合與緊密聯(lián)系。目前的接續(xù)計算辦法，實屬權(quán)宜之計。
　　
　　認識性對策：創(chuàng)建和諧的環(huán)境
　　
　　1　參與改革，暢通訴求
　　事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革涉及數(shù)千萬人的切身利益，應(yīng)依據(jù)民主和法治原則，請改革所涉友的對象參與改革政策或方案的制定工作，讓其有表達利益訴求與意見的權(quán)力和機會。一是政府主管部門事先應(yīng)做好改革政策或方案的調(diào)查研究和意見征詢工作，讓改革對象參與改革政策或方案的設(shè)計；二是事中應(yīng)做好改革政策或方案的宣傳解釋工作，及時發(fā)現(xiàn)問題并作合理闡釋；三是事后要及時彌補政策或方案中可能的缺陷或不足，處理好遺留問題。要特別注意的是，征詢意見須有足夠的時間和公開的渠道；政策宣傳應(yīng)及時到位，并做到科學(xué)、準確地解釋政策條文；有效引導(dǎo)輿論和疏解公眾情緒。從目前看，事業(yè)單位職工對國家推行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的試點工作并不真正了解，帶有一定的情緒傾向。因此除要做好政策宣傳工作和正面引導(dǎo)，并使改革對象知曉和理解政策外，必須要審慎推行此次改革試點工作，防止情緒擴大化，影響改革進程和社會穩(wěn)定。
　　2　選擇良機，政策完整
　　養(yǎng)老保險改革時機選擇是個重要問題，對此有兩種認識：一是國際上很多國家是在危機中推進或建立養(yǎng)老保險制度的；二是有很多人認為在危機時刻推進養(yǎng)老保險制度改革有更多的風(fēng)險，因此需要在科學(xué)分析后有效把握改革時機。對養(yǎng)老保險制度來說，經(jīng)濟增長減緩或通貨膨脹明顯無疑是巨大挑戰(zhàn)，但也是養(yǎng)老保障制度進行重大改革的轉(zhuǎn)折機遇?？v觀世界養(yǎng)老保險發(fā)展史，很多國家養(yǎng)老保險制度都是在逆境中誕生和危機中成長的，在一次次陣痛后實現(xiàn)養(yǎng)老制度改革并使之日趨完善。無論是美國、英國還是日本，在經(jīng)濟發(fā)展的艱難時期，并未忽視養(yǎng)老保障的作用，反而采取一系列改革措施，充分發(fā)揮通過養(yǎng)老保險維護社會穩(wěn)定、解除公眾后顧之憂、刺激私人消費等作用，從而促進經(jīng)濟增長。危機時不僅要提高對養(yǎng)老保險制度的重視程度，更要理性地推進養(yǎng)老保險制度改革，建立多支柱型的養(yǎng)老保險體制，做到增收節(jié)支以緩解養(yǎng)老制度的財務(wù)危機，并在嚴格監(jiān)管下逐步開展養(yǎng)老保險基金投資和運營并使之保值增值。
　　工資和養(yǎng)老保險都屬于經(jīng)濟待遇的重要部分，存在明顯欠缺或不完整的政策不易出臺，免得不斷地留下歷史問題或遭眾人非議。作為政府政策，一個基本要素是自身的完整性和可操作性?；攫B(yǎng)老保險，要統(tǒng)一而不要碎片紛呈。例如機關(guān)與事業(yè)單位分開、事業(yè)單位內(nèi)部分類等提法貌似科學(xué)，實際落到基本養(yǎng)老保險領(lǐng)域，其理由未必充足與科學(xué)；而事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點方案中的職業(yè)年金、“中人”過渡性養(yǎng)老保險政策均須有可操作的條文或細則。
　　3　承認差異，允許高低
　　公益事業(yè)單位以學(xué)校、醫(yī)院、科研機構(gòu)等為主，是高學(xué)歷人才集中的組織。據(jù)統(tǒng)計，2007年事業(yè)單位工作人員不僅規(guī)模龐大，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的23.9％，接近1／4；而且知識層次很高，據(jù)問卷調(diào)查，被調(diào)查者平均接受教育年限為17.6年，即已超過碩士研究生學(xué)歷。這些人的才智形成要經(jīng)過長時間專業(yè)教育與培養(yǎng)，是需要很大投資的。據(jù)上海社科院徐安琪的調(diào)查，一個孩子養(yǎng)到大學(xué)畢業(yè)后結(jié)婚，其直接成本以2003年物價計將高達49萬元。如此高的人力資本投入，應(yīng)有相應(yīng)人力資本產(chǎn)出，也包括退休后待遇。無論是社會還是政府，都應(yīng)一方面承認這種人力資本投資的差異，另一方面允許養(yǎng)老金高低的存在，這個高低應(yīng)與其工資收入相適應(yīng)。
　　4　尊重個人，尊重法律
　　改革開放初期，鄧小平就倡導(dǎo)并明確提出“兩個尊重”戰(zhàn)略理念，而后黨和政府又將其擴展為“四個尊重”。在市場經(jīng)濟和法治社會里，是需尊重個人和法律的。在事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革中也要貫徹這樣一種高尚的人文精神，體現(xiàn)人和法律的尊嚴，而遵守和執(zhí)行《憲法》、《教師法》等規(guī)定亦體現(xiàn)尊重人權(quán)。
　　長期以來，事業(yè)單位改革有“養(yǎng)人”與“養(yǎng)事”之爭，其實將其對立起來是不科學(xué)的?！梆B(yǎng)人”忘記了事由，“養(yǎng)事”忽視了人性。事業(yè)單位改革方向應(yīng)是“養(yǎng)事”與“養(yǎng)士”兼顧。
　　
　　制度性對策：提供實操的路徑
　　
　　1　綜合改革，制度配套
　　事業(yè)單位改革是綜合性改革，其基本制度性改革不僅要完整并且要配套進行。基本養(yǎng)老保險制度改革，要與產(chǎn)權(quán)、編制、用人與分配、法人治理結(jié)構(gòu)、財政與撥款等制度性改革配套進行。如國家要出臺政策，允許所有科研項目提取一定比例的經(jīng)費用于統(tǒng)一的工資性支出：高校擴招后，學(xué)校未增加編制，卻增加教師，應(yīng)增加相應(yīng)的編制；不同部門而在同一地區(qū)的事業(yè)單位、不同地區(qū)而同一性質(zhì)的事業(yè)單位、同地區(qū)的事業(yè)單位、同一事業(yè)單位內(nèi)用不同制度管理的人員之間的差異性與不公平現(xiàn)象非常嚴重，干同樣的工作而得不到同樣待遇的現(xiàn)象比較普遍，都應(yīng)當有效得到控制。
　　2　保證公平，體現(xiàn)差異
　　要確保基本養(yǎng)老保險制度的一致性與完整性，以保障基本的社會公平；機構(gòu)分類，可用于補充養(yǎng)老保險，目的是體現(xiàn)差異和效率。事業(yè)單位很復(fù)雜，大小不一，行業(yè)有別，因此事業(yè)單位改革有兩個說法，一是政事分開，二是分類改革，但將它們落實到基本養(yǎng)老保險制度改革里去，好像理由并不充分。政事分開源于日益沉重的財政壓力和管辦分離的運行需要，但若將基本養(yǎng)老保險也分開，就不利基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展，也易挫傷事業(yè)單位改革的積極性。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度分類改革，最大優(yōu)勢是與事業(yè)單位分類改革思路致，但其弊端是易造成養(yǎng)老保險制度零散化和碎片化、與部分現(xiàn)有法律抵觸，使基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌功能難以奏效。正因如此，機關(guān)和企事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險也應(yīng)當保持一致性與公平性，但補充養(yǎng)老保險，應(yīng)當在事業(yè)單位分類改革基礎(chǔ)上體現(xiàn)其差異性和效率性。
　　3　同步推進，做好試點
　　一是績效工資和規(guī)范補貼要同步跟上。目前，事業(yè)單位績效工資和規(guī)范補貼大部分單位都還未到位，因此應(yīng)在它們都到位的前提下推行事業(yè)養(yǎng)老保險制度改革，以便確保其基數(shù)的完整性與真實性。二是作為補充養(yǎng)老保險的職業(yè)年金，應(yīng)當同步出臺，不要重蹈數(shù)次工資改革之覆轍，不斷遺留歷史問題，導(dǎo)致國家公職人員領(lǐng)域的待遇遺留問題越來越多。目前，職業(yè)年金在試點文件中還只是一個概念性政策，無任何具體的可操作條文或細則。事業(yè)單位職業(yè)年金要有一定強制性，其繳費主要由單位承擔(dān)，起始比例可控制在職工年工資總額的4％～6％，并可逐步提高至8％～12％，并參照EET稅制給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。對基金營運要有效監(jiān)督和實現(xiàn)保值增值。其中，EET稅制是國際上目前最為流行的一種優(yōu)惠稅制，即允許雇主與雇員從其稅前收入中扣除職業(yè)年金基金繳費額，并減免年金基金資產(chǎn)投資收益所得稅，但在職工領(lǐng)取養(yǎng)老金時，則必須像其他應(yīng)納稅收入一樣繳納個人所得稅。EET稅制避免了重復(fù)征稅，較好地反映了長期養(yǎng)老金儲蓄在職工生命周期中作為收入再分配的真實性質(zhì)。三是“中人”過渡性養(yǎng)老保險辦法要同步出臺。
　　4　繳費比例，適當降低
　　基本養(yǎng)老保險的單位繳費比例一般為20％左右，個人繳費比例為8％，都是很高的。單位繳費比例應(yīng)逐步降低至10％～12％，繳費比例降低可通過“擴面”和工資增長以及財政補貼、保險基金來彌補養(yǎng)老保險費用規(guī)模問題。而個人繳費比例參照企業(yè)當初實行養(yǎng)老保險改革時逐步提高的辦法，即起始可在4％～8％之間。目前，我國“五險一金”單位和個人的繳費比例總計偏高，如北京57.3％～66.8％，上海62.3％～63.8％，天津65.5％～75％，深圳43.5％。只有逐步讓出一部分繳費比例，推行職業(yè)年金制度才有繳費空間。
　　5　規(guī)范信息，科學(xué)決策
　　事業(yè)單位在編制管理、經(jīng)費來源與使用、人員與薪酬管理、基本信息等方面要逐步規(guī)范，做到信息公開化、透明化。職工收入應(yīng)規(guī)范化和公開化，確保繳費基數(shù)真實可靠。要加強對事業(yè)單位基本情況的統(tǒng)計調(diào)查，尤其是薪酬狀況，使決策有真實可靠的基礎(chǔ)信息。要加強事業(yè)單位改革和養(yǎng)老保險制度改革的研究工作，尤其是要做好養(yǎng)老保險的精算工作，使決策有科學(xué)系統(tǒng)的定量依據(jù)。
　　
　　作者　中國人事科學(xué)研究院電子政務(wù)與績效管理研究室副研究員戰(zhàn)略管理與績效評估