警惕基層“法律疲軟癥”蔓延

　　所謂“法律疲軟癥”，是指法律雖有其制度形式，但實際上形同虛設，不能按照立法者的意圖對社會生活作有效的規(guī)范，由于法律的實施不能達到人們的正常預期，遵守法律規(guī)則無法獲得相應的收益，因此法律作為正式制度得不到人們的遵守，導致社會機制陷入無序和混亂。本質(zhì)上法是規(guī)范人們行為的最高準則，然而在農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實生活中，法律在某些領域發(fā)揮不了其應有的功效，相對于城市地區(qū)，當前農(nóng)村地區(qū)的“法律疲軟癥”有不斷惡化之勢。
　　
　　“法律疲軟癥”之癥狀
　　
　　規(guī)制乏力。具體表現(xiàn)為法律在規(guī)范、約束和制約社會成員的行為方面難以發(fā)揮應有的“穩(wěn)定器”功能，由于法律缺乏應有威懾力，社會生活陷入無序狀態(tài)。作者在一個西部縣調(diào)研時，就遇到這樣一個案例：縣里一個礦井被當?shù)剞r(nóng)民、企業(yè)濫開濫采數(shù)年，然而，鄉(xiāng)干部們卻有苦難言，他們直言不諱道：如果按照目前法律辦事，地方財政更加困難，沒有錢根本辦不了事。如果要認真落實上級下達的財政稅收任務，礦井就不能關(guān)掉，那就勢必違法。于是鄉(xiāng)里在礦產(chǎn)資源管理的執(zhí)法問題上就出現(xiàn)了三種結(jié)果：有法可依依不了，無法可依就亂搞，不能亂搞就放倒。
　　“水土不服”。 從某種意義上說，在國家政權(quán)建設與鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變遷的雙向過程中，看似完備的法律體系和官僚制度卻沒有能夠全面深入地滲透并影響到鄉(xiāng)土社會機制的內(nèi)核。鄉(xiāng)土社會大變遷下傳統(tǒng)規(guī)則被迅速瓦解，法律則往往淪為制度外殼。在對公共權(quán)力的監(jiān)督制約、規(guī)范公民的利益表達、維護公民權(quán)利等方面，無論是法律，還是傳統(tǒng)道德規(guī)范，都難以發(fā)揮有效作用，由此導致社會關(guān)系的調(diào)節(jié)呈現(xiàn)“雙向失控”的局面，政府、公民行為的失范也就難以避免。比如，信訪本來是目前農(nóng)民普遍采用的合法的利益表達方式之一，然而在某些場合，信訪卻成為了少數(shù)人追求個人私利的工具。
　　“法不責眾”。由于無法找到一個具體而明確的責任人對過錯承擔責任，“法律疲軟癥”時常伴隨著法不責眾直至法難以服眾的結(jié)局。比如到行政部門辦事：按照政府部門公布的辦證程序，確實需要具體經(jīng)辦人、負責人層層簽字，才能發(fā)放相關(guān)權(quán)證，但人們卻老是走彎路，細究原因——或者是去得不巧，經(jīng)辦人按規(guī)定休假；或者是對政策不了解而發(fā)生疏忽，而行政機關(guān)的辦事人員卻沒有及時提醒，于是人們雖然屢屢碰壁，但卻無法追究行政部門或者是某個公務員的過錯。因此，辦事雖難，卻“情有可原”。由于類似的行為無處不在，法不責眾使得要懲罰每一個人幾乎不可能，必然使法律的權(quán)威性大打折扣，于是，人們會繞開正式制度，通過非正式的關(guān)系網(wǎng)絡，按照“潛規(guī)則”來行事，并將之視為彌補正式體制缺陷的必要手段。
　　
　　“法律疲軟癥”之病源探析
　　
　　“法律疲軟癥”根源于中國政治制度的缺陷，大致有以下幾個方面：
　　其一，從制度設計的層面看，表現(xiàn)為農(nóng)村政策法規(guī)體系缺失。法制的本質(zhì)特征是要求內(nèi)在統(tǒng)一，然而法律的缺失體現(xiàn)為：一是農(nóng)村法律法規(guī)的制定與農(nóng)村基層社會現(xiàn)實狀況相脫節(jié)，并且部分法律、政策在制定過程中互相矛盾、相互脫節(jié)的情況嚴重，甚至在某些領域中的重要法律還存在欠缺，導致部分農(nóng)村基層陷入“依法的辦不成事，要辦的事，又沒有法”的困境，基層政府只好違法調(diào)解。不難發(fā)現(xiàn)，基層政治的不和諧，是法律與法律、政策與政策、法律與政策的不和諧造成的。二是法律徒有其表，在鄉(xiāng)村特有的社會環(huán)境中，由于涉農(nóng)法律體系未能與傳統(tǒng)文化、與農(nóng)村特有的民族生態(tài)文化有效融合，部分農(nóng)村民眾還未對法律形成強烈的認同感，法律難以成為人們普遍遵守的行為規(guī)則，因此，法律的調(diào)節(jié)功能自然難以發(fā)揮積極作用。
　　其二，在制度運行層面，由于“軟政權(quán)化”導致法律的執(zhí)行效力難以實現(xiàn)，“法律疲軟癥”難以避免?！败浾?quán)化”具體表現(xiàn)為，國家的行政命令難以貫徹、行政實施效率低下，以及法律規(guī)則被任意破壞等現(xiàn)象。由于當下中國處在新舊制度的轉(zhuǎn)軌時期，新的制度并沒有完全建立，新舊規(guī)范均無法對社會政治生活起很好的制衡作用。于是，在社會領域存在著大量的制度盲區(qū)，制度供給的不足導致各種社會關(guān)系的調(diào)整缺乏統(tǒng)一的尺度，于是社會就陷入了“失范”狀態(tài)。對于這些“失范”，指望行政部門自己來執(zhí)行法律，約束官員的恣意妄為，是“很傻很天真”的想法。法律法規(guī)已蛻變成了部門利益實現(xiàn)的工具，旨在限制、縮減部門利益的法律當然很難避免“疲軟”的命運。
　　第三，從制度施行的效果看，由于法律中的非科學因素（立法中的技術(shù)因素、人為因素等等）的存在，導致部分法律規(guī)則背離了法律所具有的強制性。法律能否發(fā)揮作用，取決于法律自身能否對每一個人發(fā)揮強有力的約束力。然而，如果留心某些針對行政部門行政執(zhí)法的法律規(guī)則，就不難發(fā)現(xiàn)一個自相矛盾的現(xiàn)象：一方面，行政部門的行政行為是法律約束、治理和規(guī)范的對象；而另一方面，行政執(zhí)法的主體卻沒有明確。結(jié)果就是：行政部門既是法律約束、治理和規(guī)范的對象，又是負責約束、治理、規(guī)范行政許可行為的執(zhí)法者。由此，行政法規(guī)的實質(zhì)就是要求行政部門依法約束和規(guī)范自己的行為，這無疑增大了行政官員的道德風險?？梢灶A見，一旦法律變成了自律性的道德規(guī)范，注定軟弱和乏力。
　　
　　“法律疲軟癥”之救治路徑
　　
　　就目前的情況看，根治這一頑癥，是相當棘手的問題?，F(xiàn)對這一病癥提出幾點初步的治療方法。
　　首先，完善現(xiàn)行的法律體系。首要任務是拾遺補漏，法律的滯后性問題需要通過不斷加強對現(xiàn)行法律的修改和調(diào)整而解決。正所謂“徒法不足以自行”，法律的生機與活力有賴于法律執(zhí)行者的強力推動。當務之急，是中央政府制定統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學的政策法規(guī)體系，并根據(jù)各地的具體情況，給予基層政府一定的依照實際情況制定法律法規(guī)的行政立法權(quán)，與此同時，對于許多不合時宜的、條款法規(guī)相互之間存在矛盾沖突的農(nóng)村政策法規(guī)，國家有關(guān)部門應當盡快清理或廢除。 法律法規(guī)體系的科學化，將在一定程度上有助于增強行政部門科學執(zhí)法的動力。
　　其次，構(gòu)建依法制衡的社會利益關(guān)系。作為調(diào)整社會利益關(guān)系的工具，法律的堅挺或疲軟也同樣受制于利益矛盾的發(fā)展演變。實際上，在許多政策法規(guī)的背后，是中央政府、地方政府，國家與社會，政府與公民之間的利益博弈。矛盾的激化，恰恰是這種利益關(guān)系出現(xiàn)博弈的結(jié)果。所以，在社會資源的分配中，作為公共權(quán)力的代表，國家應當著力于維護全局性的整體利益和長遠利益，做到不偏不倚，通過法律對行政官員實現(xiàn)強有力的約束。同時，又通過法律維護公民權(quán)利，既規(guī)范了公民個人行為，又強化國家政治的合法性。以司法救濟提高公民利益表達和利益實現(xiàn)的能力，或許能夠改變當前國家與社會力量不均衡的局面，或許可以在增強法制效能的同時，減少法律“疲軟癥”對社會機體的侵蝕。
　　最后，形成依法辦事的制度文化。從本質(zhì)上看，法律疲軟根源于社會制度的軟弱。英國著名的社會學家吉登斯就認為，一個缺乏有力的政治制度的社會，是無法確定和實現(xiàn)自己共同利益。法律不光是一種制度，同時也塑造著社會文化。在法治的約束下，無論是政府，還是公民，其行為都不能危害公共利益，因此，根治法律疲軟的另一道藥劑，是加強制度建設，通過規(guī)范化和制度化的行為方式實現(xiàn)行為后果的可預測性，以社會信任實現(xiàn)法治精神和法治價值。
　　法律疲軟的根治不是一朝一夕就能完成。要救治“法律疲軟癥”，就不能僅僅就法論法，而應當著眼于中國的經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，尤其是加快中國的政治體制改革（比如政府執(zhí)政方式的根本轉(zhuǎn)變、樹立服務型政府和法治政府的理念等），改革現(xiàn)行的社會公共管理體系，提高現(xiàn)代公民素養(yǎng)的培養(yǎng)，等等。
　?。ㄗ髡邽橘F州大學法學院副教授、博士）
　　注：本文系2010年貴州省哲學社會科學規(guī)劃青年項目《縣域政治與國家能力建設——以甕安事件為透視點》（項目號：HQ01）；貴州大學2010年引進人才科研項目《轉(zhuǎn)軌時期的縣政治理與邊界沖突——基于政府權(quán)能邊界的視角》（項目號：GDBY2010006）階段性研究成果
　　■（責編/艾蕓 美編/葉銳）