海洋功能區(qū)劃符合性判別方法初探——以港口功能區(qū)為例

王江濤，劉百橋

( 1. 國家海洋信息中心，天津 300171；2. 中國海洋大學(xué) 海洋環(huán)境學(xué)院，山東 青島 266003；3. 天津師范大學(xué)，天津300387)

海洋功能區(qū)劃符合性判別方法初探
——以港口功能區(qū)為例

王江濤1,2，劉百橋3

( 1. 國家海洋信息中心，天津 300171；2. 中國海洋大學(xué) 海洋環(huán)境學(xué)院，山東 青島 266003；3. 天津師范大學(xué)，天津300387)

借鑒國外用海兼容性和土地使用兼容性，分析了海洋功能區(qū)劃符合性內(nèi)涵、基本原則，并以港口功能區(qū)為例，分析了港口用海對海洋環(huán)境的影響，建立了港口功能特征指標(biāo)，以及港口功能區(qū)與海域使用之間對照表。通過搭建起海域使用和海洋功能區(qū)劃之間的橋梁，更好地為海域使用審批管理提供技術(shù)支持。

海洋功能區(qū)劃；符合性；港口

1 引 言

海洋功能區(qū)劃是海域使用管理和海洋環(huán)境保護(hù)的依據(jù)，區(qū)劃符合性判別則是聯(lián)系海洋功能區(qū)劃和海域使用的橋梁。隨著海域使用需求不斷增長和海洋功能區(qū)劃體系逐漸完善，對區(qū)劃符合性判別技術(shù)方法體現(xiàn)了強(qiáng)烈需求，主要有以下 3 個(gè)方面。

1.1 區(qū)劃體系完善的需要

海洋功能區(qū)劃主要用于海域使用活動選址及其管理，在現(xiàn)行區(qū)劃體系中，管理者和用海者之間缺乏有效溝通橋梁，造成依據(jù)海域使用活動選址而調(diào)整區(qū)劃功能和布局，影響區(qū)劃嚴(yán)肅性、客觀性和科學(xué)性。而符合性判別方法的建立，使得海洋功能區(qū)劃更易于滿足公眾使用海域資源的多樣化需求，便于海域使用活動選址和布局，更好從根源上體現(xiàn)海洋功能區(qū)劃對海域用途引導(dǎo)和規(guī)范，有助于增強(qiáng)區(qū)劃的適用性和實(shí)用性，更好協(xié)調(diào)區(qū)劃與海域使用活動之間關(guān)系。

1.2 海域使用管理的需要

海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃，是《海域使用管理法》規(guī)定的一項(xiàng)基本制度，也是海域使用論證工作主要內(nèi)容。目前區(qū)劃符合性判別主要有兩種操作方式：一種是通過論證和專家評審，判定用海項(xiàng)目是否符合海洋功能區(qū)劃；另一種是前置判定，受理海域使用申請后，由海洋行政主管部門判定用海項(xiàng)目是否符合功能區(qū)劃，兩者都存在著主觀性太強(qiáng)和過于機(jī)械簡單的問題[1]，使得區(qū)劃客觀性和科學(xué)性不能充分體現(xiàn)，海域使用需求和海洋環(huán)境保護(hù)要求得不到充分滿足。

1.3 增強(qiáng)區(qū)劃應(yīng)對未來海洋發(fā)展不確定性的能力

中國仍然處于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展通道，投資是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展三駕馬車中最強(qiáng)勁動力，但由于國內(nèi)外環(huán)境變化，投資項(xiàng)目呈現(xiàn)出較強(qiáng)不確定性。隨著東部快速發(fā)展戰(zhàn)略深入實(shí)施，投資帶來項(xiàng)目用海繼續(xù)增加，對我國已經(jīng)相對高強(qiáng)度近岸開發(fā)區(qū)域來說，海域資源環(huán)境承載力與壓力之間矛盾更突出，管理者在利用區(qū)劃來引導(dǎo)和協(xié)調(diào)行業(yè)用海時(shí)，必然面臨更大壓力。區(qū)劃符合性判別方法建立將增強(qiáng)區(qū)劃應(yīng)對不確定性能力，適應(yīng)未來快速發(fā)展帶來投資項(xiàng)目用海需求，增強(qiáng)區(qū)劃靈活性和彈性，使區(qū)劃更具生命力。

2 研究現(xiàn)狀和借鑒

2.1 國外用海兼容性

為加強(qiáng)海域使用活動兼容性管理，比利時(shí)開展了海域使用活動相互作用綜合研究，將用海沖突按照“時(shí)間、空間和重復(fù)可管理”到“相互排斥”的類別進(jìn)行分類，并以圖像方式進(jìn)行清楚說明[2]。馬來西亞的帕勞雷當(dāng)海洋公園劃分為珊瑚礁觀賞區(qū)、季節(jié)性封閉區(qū)、恢復(fù)區(qū)、娛樂區(qū)等 7 類功能區(qū)，并按照潛水、劃船沖浪、拖網(wǎng)作業(yè)等活動影響大小，建立了允許、禁止或者附近特殊條件的利用指南；大堡礁海洋公園也劃分為一般利用、科學(xué)研究、緩沖帶等 7 類功能區(qū)，并建立了與活動之間的允許（不允許、僅獲得許可證）關(guān)系表[3]。

2.2 土地使用兼容性

城市控制規(guī)劃提出了土地使用兼容性，概念內(nèi)涵包括兩方面內(nèi)容：（1）不同土地使用性質(zhì)在同塊土地中共處可能性，即同塊城市土地多種性質(zhì)綜合使用允許與否，反映了不同土地使用性質(zhì)之間兼容與矛盾程度；（2）同塊土地使用性質(zhì)多種選擇與置換可能性，表現(xiàn)為土地使用性質(zhì) “彈性”、“靈活性與適建性”，主要反映該用地周邊環(huán)境對該地塊使用性質(zhì)約束關(guān)系，因此衡量土地使用兼容性標(biāo)準(zhǔn)是來自土地利用對環(huán)境帶來潛在壓力大小，以及環(huán)境所能承受物質(zhì)活動容量[4,5]。管理者可依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行管理，也可以按照兼容表內(nèi)容，改變指標(biāo)用地性質(zhì)，有效地解決用地性質(zhì)兼容性問題，使控制性詳細(xì)規(guī)劃具有一定的“彈性”[6]。

2.3 區(qū)劃符合性研究現(xiàn)狀

海洋資源的復(fù)合性決定了海洋多功能或海域使用多宜性，如海水資源既可用于鹽業(yè)，又可用于養(yǎng)殖等開發(fā)活動，這正是海洋功能區(qū)劃符合性的基礎(chǔ)。權(quán)衡某海域自然屬性、利用現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟(jì)而綜合劃定的主要功能，是海域多宜性的最佳選擇，同時(shí)也可能存在一種或幾種非主要功能。早在1989年海洋功能區(qū)劃試點(diǎn)研究中已經(jīng)提出了該思想，并建立了由主導(dǎo)和兼容功能構(gòu)成的海洋功能區(qū)劃體系，在現(xiàn)行省級海洋功能區(qū)劃中也有體現(xiàn)，如河北省海洋功能區(qū)劃即采用了主導(dǎo)和兼容功能思想。我國學(xué)者也開展了項(xiàng)目用海與海洋功能區(qū)劃符合性判定標(biāo)準(zhǔn)探索研究，提出了項(xiàng)目用海與所在海域主導(dǎo)功能符合性分析基本步驟和方法[7]。因此，對待用?；顒雨P(guān)系時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保證基本功能用海需求，同時(shí)處理好非主要功能用海需求。

3 海洋功能區(qū)符合性判別方法

3.1 內(nèi)涵特征

3.1.1 基本概念 符合有3層意思：（1）與存在式樣、形式或標(biāo)準(zhǔn)一致；（2）本性、特性或作用一樣或一致；（3）意見、意志或行動一致；符合性是研究對象滿足規(guī)定質(zhì)量要求的程度[8]。因此，海洋功能區(qū)符合性是海域使用活動各項(xiàng)指標(biāo)與海洋功能區(qū)規(guī)定的基本功能和管理要求等各項(xiàng)內(nèi)容的符合程度。

3.1.2 基本內(nèi)涵 （1）海域使用必須與海洋功能區(qū)確定功能符合；（2）一切開發(fā)利用活動均不能對海域基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)改變。在海域基本功能未開發(fā)利用前，可在保證不對海域基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)改變前提下，進(jìn)行其它類型開發(fā)利用活動；（3）符合性可按照程度劃分為：一致、兼容、有條件兼容和不符合 4 種，一致海域使用項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)與海洋功能區(qū)規(guī)定基本功能和管理要求完全一致，即用海類型與功能區(qū)類型一致，用海范圍在對應(yīng)功能區(qū)范圍內(nèi)，用海類型各項(xiàng)指標(biāo)滿足海洋功能區(qū)基本功能和管理要求；兼容海域使用項(xiàng)目不對海洋功能區(qū)基本功能特征造成不可逆轉(zhuǎn)改變，海域使用項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)滿足海洋功能區(qū)規(guī)定管理要求；有條件兼容海域使用項(xiàng)目指在特定條件下，海域使用活動各項(xiàng)海域使用指標(biāo)滿足海洋功能區(qū)規(guī)定管理要求；不符合海域使用項(xiàng)目對海洋功能區(qū)基本功能特征造成不可逆轉(zhuǎn)改變，或海域使用項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)不滿足海洋功能區(qū)規(guī)定管理要求；（4）海洋功能區(qū)符合性表現(xiàn)形式是區(qū)劃分類體系與海域使用分類體系對照表。

3.1.3 基本思路 海洋功能區(qū)符合程度分為4個(gè)層次，即一致、兼容、有條件兼容和不符合，由海域使用類型與海洋功能區(qū)用途管制要求、海域使用空間布局與海洋功能區(qū)范圍、海域使用影響與海洋功能區(qū)管理要求3個(gè)指標(biāo)判斷，如果3個(gè)指標(biāo)完全一致，則海洋功能區(qū)符合性判別結(jié)果為一致；如果有1項(xiàng)指標(biāo)不一致則進(jìn)入第2個(gè)判別程序，即海洋功能區(qū)基本功能判別：按照海洋功能區(qū)符合性對照表，對不損害海洋功能區(qū)基本功能的海域使用判別為兼容或有條件兼容，對損害海洋功能區(qū)基本功能的海域使用判別為不符合。

3.2 基本原則

3.2.1 要有利于區(qū)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn) 海洋功能區(qū)劃提出了海洋開發(fā)利用和保護(hù)的主要目標(biāo)，內(nèi)容主要包括：（1）海域使用規(guī)模控制目標(biāo)，重點(diǎn)明確圍填海總量控制指標(biāo)；（2）海域使用結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，明確各類功能區(qū)面積比例調(diào)整指標(biāo)；（3）漁業(yè)用海保護(hù)目標(biāo)，明確漁業(yè)用海及其增養(yǎng)殖用海的面積保留量指標(biāo)；（4）生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，明確保護(hù)區(qū)面積保留量指標(biāo)；（5）綜合整治與修復(fù)目標(biāo)，明確實(shí)施整治與修復(fù)工程岸段范圍、海域面積和預(yù)期成效。判別兼容功能時(shí)應(yīng)保證有利于上述目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，不會增加圍填?？偭靠刂浦笜?biāo)，不會大規(guī)模改變各類功能區(qū)面積比例調(diào)整指標(biāo)，不會降低保護(hù)區(qū)面積、漁業(yè)用海及增養(yǎng)殖用海面積保留量指標(biāo)，不會有礙整治與修復(fù)工程岸段目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[9,10]。

3.2.2 要與生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)目標(biāo)一致 判別兼容功能時(shí)，應(yīng)按照建設(shè)環(huán)境友好型社會要求，立足構(gòu)建良好海洋生態(tài)環(huán)境，合理安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)類功能區(qū)，優(yōu)先保護(hù)自然生態(tài)空間，確保生態(tài)安全，即要保證兼容功能與基本功能的海域生態(tài)保護(hù)目標(biāo)一致，從而保證基本功能區(qū)海域生態(tài)系統(tǒng)不受損害，保護(hù)目標(biāo)不會被降低。

3.2.3 要不低于基本功能環(huán)境要求 功能區(qū)執(zhí)行環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)包括海水水質(zhì)質(zhì)量、海洋沉積物質(zhì)量和海洋生物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，兼容功能區(qū)環(huán)境要求要高于基本功能環(huán)境要求，例如養(yǎng)殖區(qū)，其環(huán)境要求為一類或者二類水質(zhì)，但港口功能要求為四類水質(zhì)，則針對海洋功能區(qū)為養(yǎng)殖區(qū)進(jìn)行符合性判別時(shí)，港口區(qū)由于水質(zhì)要求標(biāo)準(zhǔn)低、改變海域?qū)傩缘纫蛩?，造成對養(yǎng)殖區(qū)基本功能損害，因此判別為不符合；而相反，基本功能為港口區(qū)，而養(yǎng)殖區(qū)則判別為符合基本功能要求。

3.2.4 要不低于基本功能用海方式控制級別 按照允許改變海域自然屬性程度控制要求，可將功能區(qū)設(shè)定為基本不得改變、嚴(yán)格限制改變和允許適度改變海域自然屬性3個(gè)控制級別。兼容功能控制級別要不低于基本功能區(qū)控制級別，即允許改變海域?qū)傩猿潭纫陀诨竟δ軈^(qū)，并且應(yīng)嚴(yán)格論證改變海洋屬性程度和空間布局，確保對基本功能不造成損害和造成功能降低。

3.2.5 要避免海域使用空間交叉 海域使用活動具有排他性特點(diǎn)，應(yīng)避免出現(xiàn)基本功能區(qū)范圍內(nèi)同時(shí)出現(xiàn)兩種或多種功能區(qū)交叉利用海域空間的情況。例如出現(xiàn)港口區(qū)與養(yǎng)殖區(qū)交叉使用，一則不利于海洋開發(fā)活動本身安全和效益，二則不利用海域使用確權(quán)等管理行為。

3.2.6 要錯(cuò)開開發(fā)利用時(shí)間 基本功能是以特定海域經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益最大化為目標(biāo)方向，在開發(fā)利用兼容功能時(shí)應(yīng)首先確定基本功能，也即效益最大化功能在兼容功能開發(fā)時(shí)間段內(nèi)沒有開發(fā)需求。保證基本功能和兼容功能的開發(fā)具有時(shí)間順序，錯(cuò)開開發(fā)利用時(shí)間。

3.3 功能特征指標(biāo)

海洋功能區(qū)符合性判別關(guān)鍵是建立海洋功能區(qū)功能特征，并構(gòu)建海洋功能區(qū)功能特征表。

3.3.1 港口用海影響 海域使用活動對海域資源和空間利用具有功能排他性，而且不同用海方式對海洋自然條件改變和海洋環(huán)境質(zhì)量影響程度不同。港口建筑物會使波浪傳播和環(huán)流運(yùn)動發(fā)生變化，從而改變了該區(qū)域水文特性，影響海洋環(huán)境[11]。港口生產(chǎn)過程對港口水域環(huán)境影響主要取決于貨物運(yùn)輸過程工藝，以及可能發(fā)生的貨物散落擴(kuò)散；港口污染物排放到港口附近海域，其中有毒成分會破壞水域生物正常生活環(huán)境，造成生物機(jī)能障礙，生活污水造成水體缺氧、富營養(yǎng)化和水中病原體，含煤、礦石污水影響底棲生物生態(tài)環(huán)境、水體自凈能力、水域生產(chǎn)[12]。航道和港池開挖，導(dǎo)致海底泥砂攪動，造成懸浮泥砂擴(kuò)散而污染水質(zhì)環(huán)境，同時(shí)也使海域底棲生態(tài)受損嚴(yán)重[13]。

3.3.2 港口功能基本要求 （1）海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則[14]對港口功能要求：①水深條件適當(dāng)；②地質(zhì)條件較好；③抗震條件有利；④適當(dāng)規(guī)模港口水域條件和陸域面積；⑤天然掩護(hù)；⑥浪流作用小，泥沙運(yùn)動較弱地區(qū)；⑦海水水質(zhì)質(zhì)量（引用標(biāo)準(zhǔn)：GB 3097—1997）不劣于第四類，海洋沉積物質(zhì)量（引用標(biāo)準(zhǔn)：GB 18668—2002）不劣于第三類，海洋生物質(zhì)量（引用標(biāo)準(zhǔn)：GB 18421—2001）不劣于第三類，生態(tài)環(huán)境應(yīng)減少對海洋水動力環(huán)境、岸灘及海底地形地貌形態(tài)影響，防止海岸侵蝕，不應(yīng)對毗鄰海洋生態(tài)敏感區(qū)、亞敏感區(qū)產(chǎn)生影響。

（2）海域使用論證[15]對港口功能要求：①港址選擇應(yīng)以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展為前提，應(yīng)符合國家港口總體布局規(guī)劃；②港址應(yīng)根據(jù)吞吐量、自然條件、交通條件、船型及港口遠(yuǎn)期發(fā)展等，經(jīng)方案比較、技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證予以選優(yōu)確定；③港址選擇應(yīng)與城鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)；應(yīng)考慮與商港、軍港、水利設(shè)施、旅游風(fēng)景區(qū)等相互影響；④港址選擇不宜占用或少占農(nóng)田；⑤港址選擇應(yīng)考慮港區(qū)的地形、地貌、地質(zhì)、氣象、水文、地震等自然條件和交通、供水電、通信、環(huán)境保護(hù)和施工條件等。

（3）全國海洋功能區(qū)劃[16]對港口功能區(qū)要求：嚴(yán)禁在規(guī)劃港口航運(yùn)區(qū)內(nèi)建設(shè)其他永久性設(shè)施，港口水域執(zhí)行不低于四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

（4）港口選址對港口功能要求：濱海建港條件包括地形地貌、海岸演變、泥沙運(yùn)動、土層分布、氣象和水文等要素[17]；港口自然技術(shù)條件包括前沿深水和岸線地質(zhì)條件、岸線增深可能性、岸線前沿沖淤情況、清淤難易度、對發(fā)展船型適應(yīng)性、岸線后方陸域條件、岸線前沿水域?qū)挾鹊纫豙18]。

3.3.3 港口功能區(qū)功能特征 港口區(qū)功能特征可概括為（表 1）：①水深條件好；②掩護(hù)條件好；③岸線穩(wěn)定；④水文條件適合；⑤海水水質(zhì)質(zhì)量（引用標(biāo)準(zhǔn)：GB 3097-1997）不劣于第四類，海洋沉積物質(zhì)量（引用標(biāo)準(zhǔn)：GB 18668-2002）不劣于第三類，海洋生物質(zhì)量（引用標(biāo)準(zhǔn)：GB 18421-2001）不劣于第三類。會影響港口功能區(qū)的海域使用活動特征為：①永久改變海域?qū)傩裕虎诟淖兒Ｑ笏畡恿Νh(huán)境、岸灘及海底地形地貌形態(tài)；③海水水質(zhì)質(zhì)量劣于第四類，海洋沉積物質(zhì)量劣于第三類，海洋生物質(zhì)量劣于第三類。

表 1 港口功能區(qū)功能特征Tab. 1 Functional characteristics of port functional zones

3.4 符合性判別對照表

根據(jù)海洋功能區(qū)功能特征和開發(fā)活動影響，結(jié)合允許改變海洋屬性程度和海域使用類型對海洋屬性改變程度，建立區(qū)劃符合性判別對照表（表2）。管理者可依據(jù)基本功能進(jìn)行海域使用審批和管理，也可在對照表中查找對應(yīng)類型，判斷一致、兼容和有條件兼容的海域使用活動，適當(dāng)改變海洋功能區(qū)的開發(fā)利用方向。

4 結(jié) 論

海洋功能區(qū)劃符合性判別是區(qū)劃理論體系不斷完善和發(fā)展，以及區(qū)劃在海域使用管理中應(yīng)用必然要求，本文通過對區(qū)劃符合性判別方法初步探索，期望增強(qiáng)區(qū)劃對海域使用活動的兼容性和應(yīng)對未來海洋發(fā)展的不確定性能力，由于該方法是在海洋功能區(qū)特征指標(biāo)和海域使用活動影響分析基礎(chǔ)上建立的，也體現(xiàn)了區(qū)劃自然屬性多宜性特點(diǎn)。

表 2 港口功能區(qū)符合性判別對照表Tab. 2 Comparison table of the compatibility discrimination of port functional zones

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Preliminary study on the compatibility discrimination methods of Marine Function Zoning: A case study of port functional zones

WANG Jiang-tao1,2，LIU Bai-qiao3

(1. National Marine Data and Information Service, Tianjin 300171, China；2. College of Physical and Environmental Oceanography,Ocean University of China, Qingdao 266003, China；3. Tianjin Normal University, Tianjin 300387, China)

Based on the compatibility studies of sea area uses of overseas and land uses, this paper construes the compatibility meaning and the basic principles, taking port functional zones as example, and analyzes marine environmental impacts of the ports using, and establishes the indicators of functional characteristics of ports and the comparison table between port functional zones and the sea area uses. It will provide technical support for the approval of sea area uses by building the bridge between the marine functional zoning and sea area uses.

Marine Function Zoning; compatibility; port

P72; F205

A

1001-6932(2011)05-0496-06

2011-01-05；

2011-01-23

國家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開發(fā)基金（201008）。

王江濤（1979－），男，博士，研究方向：海洋規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃研究。電子郵箱：Jiangtao-nmdis @hotmail.com。