縱橫優(yōu)化模式下行政服務(wù)流程的逆向度選擇——佛山創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的啟示

徐 剛

(華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

縱橫優(yōu)化模式下行政服務(wù)流程的逆向度選擇
——佛山創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的啟示

徐 剛

(華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

行政服務(wù)流程優(yōu)化作為政府部門消除因歷史積弊引致的行政負(fù)資產(chǎn)的應(yīng)然路徑，在著力踐行集中化取向中仍然存在顯性的“亞集中”狀態(tài)，而這實(shí)際根源于利益驅(qū)使下政府“職能悖論”的無(wú)奈。佛山市基于行政服務(wù)改革的既有嘗試和亟切需求，以服務(wù)職能歸并與集中為基點(diǎn)，以全景式視維建構(gòu)政府部門內(nèi)和部門間橫向性與縱向性的服務(wù)流程框架，充分彰顯出職責(zé)導(dǎo)向而非職權(quán)導(dǎo)向下強(qiáng)調(diào)行政服務(wù)重心的前向性和下向性轉(zhuǎn)移，建構(gòu)統(tǒng)一服務(wù)、并聯(lián)服務(wù)、即時(shí)服務(wù)和委托服務(wù)的“逆向度”流程優(yōu)化趨向，不失為深化行政服務(wù)流程改革現(xiàn)實(shí)路向的策略性參考。

“亞集中”狀態(tài) 職能悖論 縱橫優(yōu)化 逆向度選擇

隨著建立在勞動(dòng)分工理論和職能分工理論基礎(chǔ)上的“科層制”管理模式因經(jīng)濟(jì)國(guó)際化與信息廣泛化的強(qiáng)烈沖擊正逐漸演變?yōu)樾姓M織的無(wú)形障礙，面對(duì)政府尋租理論和俘虜理論所展現(xiàn)的行政服務(wù)環(huán)節(jié)的不合法、不合理的現(xiàn)實(shí)態(tài)勢(shì)，以有限政府、公共服務(wù)、社會(huì)治理乃至成本—收益為導(dǎo)向的服務(wù)流程優(yōu)化已成為政府部門消除因歷史積弊引致的行政負(fù)資產(chǎn)的重要路徑。①陳時(shí)興:《審批中心對(duì)行政審批制度改革的機(jī)理分析》，載《中國(guó)行政管理》2006年第4期。因《行政許可法》頒布實(shí)施而導(dǎo)引的多輪行政服務(wù)改革背景下關(guān)于流程改革的理論闡釋和策略建議，在初起時(shí)可謂是蔚然大觀，在不同政策維度、治理取向、利益需求上有著“叢林式”的論斷和主張，然而卻都在改革漸行深入中漸次消聲匿跡。并且，相關(guān)研究在相當(dāng)程度上受到宏大敘事的政治發(fā)展理論和機(jī)械兩分的政治變遷理論的影響，基本滯留于政治層面的抽象演繹或理性探討，而少有管理視維的現(xiàn)象透析和經(jīng)驗(yàn)歸納。②徐湘林:《從政治發(fā)展理論到政策過(guò)程理論——中國(guó)政治改革研究的中層理論建構(gòu)探討》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第3期。也許目前的研究情勢(shì)下，具體建構(gòu)政府公共政策的因應(yīng)操作模型不僅困難且不盡準(zhǔn)確，但在理性選擇制度主義視角下對(duì)地方中間層級(jí)政府組織的行政服務(wù)制度改革個(gè)案進(jìn)行詳致觀察和深度剖析，必能在強(qiáng)詞釋力政府組織制度變遷取向中對(duì)構(gòu)建現(xiàn)今政府行政服務(wù)流程改革的策略性框架有所裨補(bǔ)。③楊光斌:《制度范式——一種研究中國(guó)政治變遷的途徑》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期。

一、行政服務(wù)流程的“亞集中”狀態(tài)

作為體制轉(zhuǎn)型中行政命令逐漸弱化為行政規(guī)制的權(quán)宜性措施，行政服務(wù)帶著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求而折衷出的制度安排所顯現(xiàn)的多部門、繁環(huán)節(jié)、長(zhǎng)時(shí)間的政府管理特性，根本難以適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性、效率性和自主性要求，逐漸縱容了政府部門重復(fù)服務(wù)、多層服務(wù)、多頭服務(wù)狀況和門難進(jìn)、臉難看、人難找、事難辦等現(xiàn)象，且引致了圖章堆砌、公文旅行、搭車收費(fèi)、尋租引租等不良后果，從而也直接催生了大面積的地方政府自下而上的行政服務(wù)改革。針對(duì)行政服務(wù)的歷史積弊，行政服務(wù)改革不僅要求清理服務(wù)事項(xiàng)以在量上求效果，更需要改革服務(wù)流程以從機(jī)制上要效率，而滿足社會(huì)公眾制度需求的客戶導(dǎo)向型行政服務(wù)集中化機(jī)制的契入，①鄭志龍、丁輝俠:《行政審批制度改革的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及其對(duì)策探討》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2003年第5期。充分彰顯了其超越內(nèi)生制度框架的合理、合法及合情的特征。

行政服務(wù)流程集中化機(jī)制具有天然的合理性，其構(gòu)筑窗口式或中心式平臺(tái)進(jìn)行集成式服務(wù)使分散、封閉、串聯(lián)模式轉(zhuǎn)化為集中、開(kāi)放、并聯(lián)模式，從而在改善拖延辦、多頭批、重復(fù)跑、監(jiān)督難等難題中充分彰顯了效率和公正價(jià)值。集中化機(jī)制合法性在于其直接源于《行政許可法》中“一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使行政許可權(quán)，或是一個(gè)機(jī)構(gòu)或機(jī)關(guān)統(tǒng)一受理、聯(lián)合辦理、集中辦理行政許可”的規(guī)定，并以集中化實(shí)踐明確印證了立法精神。②楊海坤、顧愛(ài)萍:《行政審批制度改革的理念重塑》，載《行政法學(xué)研究》2004年第2期。集中化機(jī)制合情性則蘊(yùn)涵于“以民為本”的行政理念，③姜曉萍:《政府流程再造的基礎(chǔ)理論與現(xiàn)實(shí)意義》，載《中國(guó)行政管理》2006年第5期。針對(duì)公眾極為不滿和反感的行政服務(wù)中推諉、扯皮、刁難的行政作風(fēng)，通過(guò)集中化服務(wù)實(shí)行承諾服務(wù)及陽(yáng)光操作，“把方便給予民眾，把煩瑣留給政府”，以期樹(shù)立人性化政府形象。

盡管行政服務(wù)流程集中化顯現(xiàn)了對(duì)既有制度的帕累托改進(jìn)，④Vilfredo Pareto.The Rise and Fall of Elites:An Application of Theoretical Sociology.Transaction Publishers，1991:102.但援引世界衛(wèi)生組織把介于健康和疾病之間的生理狀態(tài)稱為“亞健康”的說(shuō)法，實(shí)際上目前行政服務(wù)流程集中化狀況應(yīng)該稱之為“亞集中”狀態(tài)。⑤［美］蓋斯特·馬丁:《健康傳播——個(gè)人、文化與政治的綜合視角》，第101頁(yè)，龔文庠、李利群譯，北京大學(xué)出版社2004版。其實(shí)，良性的集中狀態(tài)只是一種理想的狀態(tài)，故借用“亞集中”一詞更能標(biāo)示目前行政服務(wù)流程負(fù)向維度的狀態(tài)。行政服務(wù)流程集中化這一機(jī)制供給是在現(xiàn)有行政體制框架內(nèi)進(jìn)行的，帶有明顯的舊制度痕跡。為了減少改革引起的震蕩，服務(wù)中心很大程度上保留著相關(guān)職能部門的存量利益，只是將不同部門集中起來(lái)辦各自部門的事，由此顯示了回頭留戀?gòu)埻降穆窂揭蕾囂卣鳌Ｒ蚨S著時(shí)間的推移，原制度的強(qiáng)大慣性自然不時(shí)地牽引著新制度回到舊的軌道上。⑥汪承亮、高尚全:《閉環(huán)監(jiān)督:行政審批制度改革研究》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2004年第8期。

佛山市作為國(guó)內(nèi)開(kāi)展行政服務(wù)制度改革較早的城市，繼2005年全面徹底清理行政服務(wù)事項(xiàng)后，2006年又推動(dòng)了新一輪以改革服務(wù)流程為主要任務(wù)的行政服務(wù)制度改革。佛山市首先在下屬南海區(qū)試點(diǎn)實(shí)施精簡(jiǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)，要求全區(qū)75%的服務(wù)事項(xiàng)不需經(jīng)過(guò)分管局長(zhǎng)以上服務(wù)，同時(shí)還推行“三天上報(bào)、五天辦結(jié)”制，即在適當(dāng)分類的基礎(chǔ)上，對(duì)簡(jiǎn)單的專業(yè)性和技術(shù)性不強(qiáng)的需報(bào)上級(jí)終審的事項(xiàng)三天上報(bào)，本級(jí)終審事項(xiàng)五天辦結(jié)，并已在佛山三水、高明兩區(qū)推廣實(shí)施。繼而，佛山市2009年始還重點(diǎn)在工商登記、工程報(bào)建和房地產(chǎn)權(quán)登記三個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展了并聯(lián)服務(wù)程序改革。工程報(bào)建并聯(lián)服務(wù)改革在禪城區(qū)試點(diǎn)實(shí)施三年的基礎(chǔ)上進(jìn)一步向全市推廣，工商登記并聯(lián)服務(wù)則在順德區(qū)試點(diǎn)實(shí)施一年多的基礎(chǔ)上向禪城、南海兩區(qū)推廣實(shí)施，而房地產(chǎn)權(quán)登記聯(lián)合服務(wù)在順德區(qū)試點(diǎn)三年的基礎(chǔ)上向禪城區(qū)、南海區(qū)再試點(diǎn)。

盡管佛山市在集中服務(wù)平臺(tái)、壓縮服務(wù)“內(nèi)循環(huán)”，擴(kuò)大并聯(lián)服務(wù)，深化簡(jiǎn)政放權(quán)及推行聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等方面作了一些局域性服務(wù)流程集中化的有益嘗試，但總體上仍然存在行政服務(wù)流程集中化難以盡如人意的現(xiàn)象。這在我們選取的佛山市深化行政服務(wù)改革的試點(diǎn)單位調(diào)查數(shù)據(jù)中表現(xiàn)明顯，如表1所示。

目前，佛山市行政服務(wù)流程“亞集中”狀況主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)。

其一，行政服務(wù)的多頭化現(xiàn)象嚴(yán)重。如在內(nèi)部服務(wù)事項(xiàng)上，服務(wù)科室過(guò)于分散，服務(wù)環(huán)節(jié)過(guò)于復(fù)雜，部門化、層級(jí)化色彩嚴(yán)重，并導(dǎo)致服務(wù)時(shí)限較長(zhǎng)、即辦事項(xiàng)較少;在跨部門服務(wù)事項(xiàng)中，常會(huì)因增設(shè)非法定前置環(huán)節(jié)和前置條件使更多部門牽涉服務(wù)，但是牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制的缺位又導(dǎo)致時(shí)常出現(xiàn)重復(fù)服務(wù)現(xiàn)象;而在跨層級(jí)服務(wù)中，簡(jiǎn)政放權(quán)的試行也使?fàn)可娌块T較多，但簡(jiǎn)政放權(quán)不徹底、不到位，并時(shí)常出現(xiàn)二次委托現(xiàn)象，使各層級(jí)管理內(nèi)容和服務(wù)職責(zé)不明晰，存在著多頭受理狀況。

其二，行政服務(wù)的窗口化程度不高。目前，與部門利益密切相關(guān)的涉民涉企服務(wù)事項(xiàng)仍基本上未進(jìn)入窗口。因窗口沒(méi)有得到徹底授權(quán)而只是臨時(shí)負(fù)責(zé)“接件”的“收發(fā)室”，不少服務(wù)項(xiàng)目即使已經(jīng)進(jìn)入窗口，在服務(wù)中心也無(wú)法得到直接支配，真正蓋章還得回到各部門去。①陳偉:《當(dāng)前行政審批制度改革亟待解決的主要問(wèn)題及對(duì)策》，載《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》2005年第3期。因而“窗口”“中心”的建立僅僅實(shí)現(xiàn)了服務(wù)場(chǎng)所的物理集中，而不是實(shí)質(zhì)意義的服務(wù)集中，嚴(yán)重削弱了“窗口”“中心”的實(shí)際意義，窗口辦結(jié)率低、窗口即辦率低的“雙低”現(xiàn)象較突出。

表1 佛山市深化行政服務(wù)改革試點(diǎn)單位行政服務(wù)流程狀況表

其三，行政服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化程度不足。盡管各部門都已經(jīng)配置電子信息服務(wù)系統(tǒng)，但是信息化應(yīng)用服務(wù)功能低，材料電子化、網(wǎng)上預(yù)審和服務(wù)結(jié)構(gòu)網(wǎng)上查詢的事項(xiàng)少、比例小，將所有事項(xiàng)納入電子監(jiān)察系統(tǒng)，接受實(shí)時(shí)電子監(jiān)察的事項(xiàng)更少、比例更小。而且，各部門尚未形成統(tǒng)一的信息化服務(wù)平臺(tái)，導(dǎo)致跨部門、地區(qū)之間的職能局基本上無(wú)法共享服務(wù)信息，因而在行政服務(wù)中“各唱各調(diào)”。

二、行政服務(wù)職能的歸并與集中

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C.諾思曾論證了“國(guó)家悖論”的存在，指出國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。這實(shí)際道出了現(xiàn)代社會(huì)的無(wú)奈:許多行業(yè)因?yàn)槭玛P(guān)國(guó)計(jì)民生，需要管制和行業(yè)準(zhǔn)入，因而需要政府干預(yù);但政府卻又因?yàn)榉N種原因，如出于自身利益的考慮，有限理性的限制等，其努力常常不能帶來(lái)好的效果，相反卻造成更壞的結(jié)果。②［美］道格拉斯·C.諾斯:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，第203頁(yè)，劉守英譯，上海三聯(lián)書(shū)店1994年版?！皣?guó)家悖論”來(lái)源于國(guó)家的“職能悖論”，國(guó)家管理必然需要服務(wù)職能，但其卻又不定能帶來(lái)好的效果，其根源則在于政府管理職能尚未歸并與集中，政府管理基于利益的驅(qū)使過(guò)分看重并爭(zhēng)奪服務(wù)職能，卻漠視、混同規(guī)劃職能和監(jiān)管職能。③陳文申:《試論國(guó)家在制度創(chuàng)新過(guò)程中的基本功能— —“諾斯悖論”的理論邏輯解析》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2000第1期。

以“窗口式”、“中心式”服務(wù)為標(biāo)識(shí)的服務(wù)集中化盡管強(qiáng)調(diào)促進(jìn)社會(huì)公共產(chǎn)品供應(yīng)及時(shí)到位，但在機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置上并未動(dòng)搖既往以服務(wù)事務(wù)為管理模塊進(jìn)行分塊配備機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)制，仍然延續(xù)著服務(wù)職能分布過(guò)于分散，承擔(dān)服務(wù)職能的科室或?qū)蛹?jí)至少三個(gè)以上，同時(shí)，政策制定、執(zhí)行、服務(wù)及監(jiān)管等職能共存于一個(gè)科室或?qū)蛹?jí)，規(guī)劃、監(jiān)管只為服務(wù)附帶職能的職能交叉混合狀態(tài)。因而行政服務(wù)的管理理念也仍舊限囿于傳統(tǒng)框架中，動(dòng)機(jī)甚至依然是試圖通過(guò)行政服務(wù)來(lái)獲得自身利益，認(rèn)為卡住服務(wù)就萬(wàn)事大吉。這種明顯的趨利特征所引發(fā)的行政越位、缺位、錯(cuò)位并存，權(quán)責(zé)脫節(jié)、權(quán)利掛鉤等狀況，阻礙了服務(wù)制度所在生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境良性化改善，直接掣肘了行政服務(wù)流程改革的力度和進(jìn)程。④張康之:《行政審批制度改革:政府從管制走向服務(wù)》，載《改革與發(fā)展》2003年第6期。

“窗口式”、“中心式”服務(wù)要真正促進(jìn)政府整體行政效能提升，必然需要在倡導(dǎo)行政管理職能變遷中突破行政職能既定路徑依賴，沖破存量利益對(duì)行政職能歸并的制約，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能行政三分理念和行政服務(wù)相對(duì)集中原則進(jìn)行職能剝離和整合，以實(shí)現(xiàn)與“小政府、大部門”行政管理組織模式在體制與機(jī)制上更大程度的契合。

1.明確行政服務(wù)職能相對(duì)集中化的定位。盡管行政服務(wù)“窗口”、“中心”目前不可能實(shí)現(xiàn)在機(jī)關(guān)內(nèi)部行政服務(wù)職能的絕對(duì)集中，但是仍然可以實(shí)現(xiàn)職能的相對(duì)集中化。①龔虹波:《政府組織內(nèi)的制度變遷——對(duì)寧波市行政審批制度改革案例的解釋》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期。這首先要求通過(guò)實(shí)現(xiàn)行政職能的分立，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分的格局，強(qiáng)調(diào)不管是部門內(nèi)部、還是部門之間、層級(jí)之間都盡量實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的相互分立和制衡;同時(shí)也強(qiáng)調(diào)實(shí)行執(zhí)行職能的前移和下移，在構(gòu)建集中服務(wù)平臺(tái)、壓縮服務(wù)環(huán)節(jié)中形成行政服務(wù)職能真正地向前和向下集中化，從而不僅實(shí)行服務(wù)陣地轉(zhuǎn)移而且實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能轉(zhuǎn)移，從源頭上消除多頭、多層服務(wù)癥狀。②呂普生:《中國(guó)行政審批制度的結(jié)構(gòu)與歷史變遷— —基于歷史制度主義的分析范式》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2007年第1期。

2.構(gòu)建集中化行政服務(wù)的規(guī)劃和監(jiān)督機(jī)制。促使政府從隨意規(guī)劃走向依法規(guī)劃，按照法律規(guī)定設(shè)定政府行政服務(wù)行為，要求凡是與企業(yè)創(chuàng)辦、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的職能和關(guān)聯(lián)度大的涉民服務(wù)事項(xiàng)，全部納入集中化管理，同時(shí)明確行政服務(wù)的公共性和服務(wù)性，以滿足社會(huì)公眾需求為中心，以促進(jìn)市場(chǎng)主體發(fā)展為訴求，通過(guò)推行服務(wù)備案制、告知承諾制、一審一核制、網(wǎng)上服務(wù)制等服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)服務(wù)服務(wù)的提速、提質(zhì)。同時(shí)著力構(gòu)建集中化行政服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，要求無(wú)論是服務(wù)服務(wù)的內(nèi)部自我監(jiān)控、外部公眾監(jiān)督，還是定期檢查、專員監(jiān)督等專門監(jiān)督都必須到位，并特別強(qiáng)調(diào)自下而上和左右關(guān)聯(lián)的監(jiān)督。③朱光磊:《中國(guó)政府過(guò)程》，第6－13頁(yè)，天津人民出版社1997版。

三、服務(wù)流程優(yōu)化的兩橫兩縱框架

傳統(tǒng)行政服務(wù)流程圍繞政府部門“計(jì)劃”展開(kāi)，對(duì)公眾訴求缺乏了解和回應(yīng)。而行政服務(wù)流程優(yōu)化的宗旨，即是政府部門要如同現(xiàn)代企業(yè)一樣，徹底摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，改“計(jì)劃導(dǎo)向”為“需求導(dǎo)向”，以公眾服務(wù)需求為起點(diǎn)、創(chuàng)造對(duì)公眾有價(jià)值的“產(chǎn)品”或服務(wù)為終點(diǎn)，提升公眾對(duì)行政服務(wù)的滿意度。④劉雙良:《行政審批流程再造與程序創(chuàng)新— —“技術(shù)+人員”的雙重模式》，載《理論探討》2008年第3版。因而，作為以滿足公眾需求為核心的行政服務(wù)成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等的改造活動(dòng)，行政服務(wù)流程優(yōu)化要以全景式視維考量如下問(wèn)題:一是如何以公眾為對(duì)象，建立政府職能部門行政服務(wù)服務(wù)的單一性或聯(lián)合性窗口;二是如何在窗口內(nèi)部，充分縮短行政服務(wù)的環(huán)節(jié)和層級(jí)，因而主要涉及的就是行政服務(wù)橫向和縱向上流程運(yùn)作模式的問(wèn)題。由于行政服務(wù)橫向和縱向上都存在部門內(nèi)和部門外的區(qū)分，因此實(shí)際上是要求理順兩橫與兩縱的行政服務(wù)流程運(yùn)作模式，從四個(gè)服務(wù)流程方向上系統(tǒng)性解決行政服務(wù)環(huán)節(jié)復(fù)雜、協(xié)調(diào)不暢、效率低下等問(wèn)題。

基于下屬區(qū)縣服務(wù)流程改革試行試點(diǎn)中獲取的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，佛山市行政服務(wù)中心以“提升效能、改善服務(wù)”為原則，通過(guò)管理體制、機(jī)制和法制的一體化創(chuàng)新，在著力于理順機(jī)關(guān)內(nèi)部科室之間和各管理層級(jí)之間，及平行部門之間和市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)之間業(yè)務(wù)管理關(guān)系基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)了整個(gè)佛山市政府系統(tǒng)行政服務(wù)的“兩橫兩縱”流程運(yùn)行管理模式。

第一橫:部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間橫向的服務(wù)流程改革。其主要任務(wù)是推動(dòng)服務(wù)事項(xiàng)盡量向一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)集中，減少交叉服務(wù)和重復(fù)服務(wù)，提供統(tǒng)一、規(guī)范、高效的服務(wù)服務(wù)。

第二橫:同級(jí)部門與部門之間橫向的服務(wù)流程改革。其主要任務(wù)是針對(duì)涉及兩個(gè)以上部門的服務(wù)事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)部門之間關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)信息共享和協(xié)同服務(wù)，并且推動(dòng)部門服務(wù)盡量向服務(wù)中心集中，避免因流程不清、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不暢造成推諉扯皮和效能低下。

第一縱:部門內(nèi)部上下層級(jí)之間縱向的服務(wù)流程改革。其主要任務(wù)是通過(guò)部門內(nèi)部的上下層級(jí)服務(wù)權(quán)限配置，減少內(nèi)部環(huán)節(jié)和層層服務(wù)，促進(jìn)服務(wù)快捷、即時(shí)完成。

第二縱:市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)之間縱向的服務(wù)流程改革。其主要任務(wù)是針對(duì)下放事項(xiàng)和需兩個(gè)層級(jí)以上逐級(jí)服務(wù)的事項(xiàng)，梳理涵蓋市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)三個(gè)層級(jí)服務(wù)流程，形成流程順暢、職責(zé)清晰、上下聯(lián)動(dòng)的服務(wù)管理關(guān)系。

四、逆向度選擇:橫縱框架下服務(wù)流程優(yōu)化取向

既然引致行政服務(wù)流程“亞集中”狀態(tài)的緣由在于政府服務(wù)職能不集中，因而服務(wù)流程優(yōu)化必然有賴于以行政服務(wù)職能整合與歸并為基點(diǎn)以達(dá)致行政服務(wù)的環(huán)節(jié)減少和時(shí)限縮短，進(jìn)而消除行政服務(wù)的各類負(fù)向影響乃至歷史積弊。①P.A.Hall and R.C.Taylor.Political Science and the Three New Institutionalisms.Political Studies，1996(4):942.在行政服務(wù)流程橫縱框架下，依照《行政許可法》的指向，有必要改變既往圍繞權(quán)力而展開(kāi)流程運(yùn)作的傾向，基于服務(wù)導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)行政服務(wù)流程的逆向性選擇，強(qiáng)調(diào)行政服務(wù)重心的前向性和下向性轉(zhuǎn)移。為此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政服務(wù)的“連橫”，即經(jīng)由服務(wù)職能橫向性的關(guān)聯(lián)，在橫向上不管是否跨部門，要求確定一些部門科室專門承擔(dān)規(guī)劃、監(jiān)管職能，而一些部門科室專門承擔(dān)服務(wù)職能并實(shí)現(xiàn)窗口化，促成行政服務(wù)上的充分讓權(quán)，從而使服務(wù)流程在部門間或部門內(nèi)實(shí)行前移性集中化。同時(shí)，也要求實(shí)行行政服務(wù)“合縱”，即經(jīng)由服務(wù)職能縱向性的整合，不管是否跨層級(jí)，要求實(shí)現(xiàn)上級(jí)承擔(dān)決策、監(jiān)管職能，而由下級(jí)專門承擔(dān)服務(wù)職能，促成行政服務(wù)上的充分授權(quán)，從而使行政服務(wù)流程在層級(jí)上實(shí)現(xiàn)下移性集中化。

(一)關(guān)于部門內(nèi)橫向服務(wù)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一服務(wù)

在服務(wù)部門內(nèi)部橫向服務(wù)方面，佛山行政服務(wù)流程改革強(qiáng)調(diào)原則上不新增機(jī)構(gòu)和人員，也不減少機(jī)構(gòu)和人員，按兩類模式進(jìn)行內(nèi)部服務(wù)。第一，獨(dú)立服務(wù)模式，將所有的服務(wù)事項(xiàng)或絕大多數(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)歸并到一個(gè)單獨(dú)的科(股)室，該科(股)室可加掛服務(wù)科牌子，這個(gè)科(股)室只負(fù)責(zé)服務(wù)業(yè)務(wù)并成建制進(jìn)駐服務(wù)服務(wù)窗口，如環(huán)保局、外經(jīng)貿(mào)局。第二，統(tǒng)一服務(wù)模式，即對(duì)本部門的服務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)歸類，相對(duì)集中在兩至三個(gè)科(股)室，同時(shí)，在其中一個(gè)科(股)室加掛服務(wù)科牌子并整體進(jìn)駐服務(wù)服務(wù)窗口，該科(股)室對(duì)其他服務(wù)業(yè)務(wù)科(股)室的服務(wù)業(yè)務(wù)集中辦理受理、辦結(jié)、發(fā)證等環(huán)節(jié)，如經(jīng)貿(mào)局;或者確定一個(gè)對(duì)外的服務(wù)機(jī)構(gòu)并整體進(jìn)駐服務(wù)窗口，集中辦理所有服務(wù)項(xiàng)目的受理、辦結(jié)、發(fā)證環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單的直接由服務(wù)機(jī)構(gòu)受理辦結(jié)，業(yè)務(wù)復(fù)雜需多個(gè)科(股)室辦理的，由服務(wù)機(jī)構(gòu)受理后，協(xié)調(diào)匯總相關(guān)業(yè)務(wù)科(股)室意見(jiàn)后統(tǒng)一報(bào)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)并辦結(jié)，如規(guī)劃局。

佛山市基于管理現(xiàn)狀，目前更強(qiáng)調(diào)實(shí)行統(tǒng)一服務(wù)模式，規(guī)劃局在這方面改革比較到位，顯現(xiàn)了較好開(kāi)端。而至于職能調(diào)整后的科室將安排實(shí)現(xiàn)服務(wù)、管理和執(zhí)法的相對(duì)獨(dú)立，同時(shí)加強(qiáng)服務(wù)、管理與執(zhí)法的溝通與協(xié)調(diào)，充分體現(xiàn)了行政服務(wù)流程逆向性前移集中的邏輯理路。

(二)關(guān)于部門間橫向服務(wù)，強(qiáng)調(diào)并聯(lián)服務(wù)

在服務(wù)部門之間橫向服務(wù)方面，佛山市行政服務(wù)改革強(qiáng)調(diào)按照三類模式進(jìn)行。一是統(tǒng)一服務(wù)模式，由地方人民政府確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)，牽頭研究統(tǒng)一辦理工作機(jī)制，將外部程序轉(zhuǎn)為內(nèi)部程序，明確具體服務(wù)流程和服務(wù)時(shí)限，并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門提出意見(jiàn)后統(tǒng)一辦理，如建設(shè)局。二是并聯(lián)服務(wù)模式，建立“牽頭受理、抄告相關(guān)、并聯(lián)服務(wù)、限時(shí)反饋”的服務(wù)工作機(jī)制，由主責(zé)部門統(tǒng)一受理后，將有關(guān)信息抄告給前置關(guān)聯(lián)部門，關(guān)聯(lián)部門在規(guī)定期限內(nèi)將服務(wù)意見(jiàn)反饋給主責(zé)部門，主責(zé)部門綜合把關(guān)完成服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一站式”、“一條龍”式“內(nèi)循環(huán)”服務(wù)，如規(guī)劃局、經(jīng)貿(mào)局、外經(jīng)貿(mào)局。三是集中服務(wù)模式，采用“同時(shí)收件、牽頭相關(guān)、同步服務(wù)、限時(shí)辦結(jié)”的運(yùn)作機(jī)制，將符合地方人民政府規(guī)定條件的服務(wù)事項(xiàng)集中到政務(wù)中心、服務(wù)大廳等地點(diǎn)集中辦理，如環(huán)保局。

佛山市目前較為強(qiáng)調(diào)的是并聯(lián)服務(wù)，重點(diǎn)在工商登記、工程報(bào)建和房地產(chǎn)權(quán)登記等領(lǐng)域，尤其是與企業(yè)群眾密切相關(guān)和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)的房地產(chǎn)登記方面，深入開(kāi)展并聯(lián)服務(wù)程序改革。對(duì)此，規(guī)劃局在跨部門服務(wù)方面改革成效明顯，同樣體現(xiàn)了以向前集中的逆向轉(zhuǎn)移為導(dǎo)向的行政流程創(chuàng)新的基本理路。

(三)關(guān)于部門內(nèi)縱向服務(wù)，強(qiáng)調(diào)即時(shí)服務(wù)

在服務(wù)部門內(nèi)部橫向服務(wù)上，佛山行政服務(wù)改革以逆向性集中為導(dǎo)引，強(qiáng)調(diào)根據(jù)“受理、承辦、審核、批準(zhǔn)、辦結(jié)、發(fā)證”等流程標(biāo)準(zhǔn)，逐項(xiàng)梳理事項(xiàng)的辦理環(huán)節(jié)，目前主要采取三種模式。第一，簡(jiǎn)單服務(wù)模式，也即即時(shí)服務(wù)模式，由科員直接批準(zhǔn)辦理，受理承辦和批準(zhǔn)、辦結(jié)歸并為一個(gè)環(huán)節(jié)或經(jīng)過(guò)受理承辦、復(fù)核辦結(jié)兩個(gè)環(huán)節(jié)，在時(shí)限上一般要求即辦。凡是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)明確、條件簡(jiǎn)單，不涉及重大和影響全局的事項(xiàng)，只是對(duì)形式進(jìn)行審查的事項(xiàng)，向中間管理層下放終審權(quán)，減少管理層級(jí)。第二，特殊服務(wù)模式，這種特殊模式往往要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、組織專家論證評(píng)審、集體討論決議等程序才能審定，要求在法定期限內(nèi)適當(dāng)壓縮服務(wù)時(shí)限。對(duì)于涉及公共安全、稀缺資源和社會(huì)公共資源的重大、復(fù)雜事項(xiàng)，執(zhí)行特殊程序。第三，一般服務(wù)模式，一般程序經(jīng)過(guò)受理承辦、批準(zhǔn)兩個(gè)環(huán)節(jié)，或受理承辦、審核、批準(zhǔn)、辦結(jié)四至五個(gè)環(huán)節(jié)，原則上經(jīng)過(guò)科(股)長(zhǎng)或分管副局長(zhǎng)就可以審定，要求采取三天上報(bào)、五天審結(jié)，涉及請(qǐng)專家評(píng)審、大量圖紙的實(shí)質(zhì)審查、勘察現(xiàn)場(chǎng)等環(huán)節(jié)，可以將服務(wù)時(shí)限延長(zhǎng)至十個(gè)工作日。除去適用簡(jiǎn)單和特殊模式事項(xiàng)之外的事項(xiàng)都適用一般模式。

佛山市要求執(zhí)行即時(shí)服務(wù)程序和一般服務(wù)程序的事項(xiàng)原則上達(dá)到本部門事項(xiàng)總數(shù)的80%，并特別倡導(dǎo)即時(shí)服務(wù)程序，要求執(zhí)行即時(shí)服務(wù)程序的比率(即辦率)必須達(dá)到30%。而外經(jīng)貿(mào)局在此方面堪稱表率，目前即辦率達(dá)到52%。在此，其改革方向較為明顯的體現(xiàn)是在行政流程上以重心的下向性轉(zhuǎn)移為取向從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)流程的逆向性集中。

(四)關(guān)于部門間縱向服務(wù)，強(qiáng)調(diào)委托服務(wù)

在服務(wù)部門之間縱向服務(wù)上，佛山市主張按兩種模式進(jìn)行。一是委托服務(wù)模式，按照簡(jiǎn)政放權(quán)的基本宗旨，徹底下放終審權(quán)，由下級(jí)機(jī)關(guān)終審并按簡(jiǎn)單程序和一般程序?qū)彶?，如只需進(jìn)行形式審查的，總時(shí)限不得超過(guò)十個(gè)工作日。原則上與企業(yè)、群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)且業(yè)務(wù)量較大的事項(xiàng)一律要實(shí)行委托服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)在各區(qū)或各鎮(zhèn)(街)就近服務(wù)。二是自行服務(wù)模式，即按照“一放一收”原則，在充分強(qiáng)調(diào)服務(wù)權(quán)委托下放的情況下，也強(qiáng)調(diào)部分收權(quán)。對(duì)涉及公共安全、稀缺資源和社會(huì)公共資源等執(zhí)行特殊程序的重大、復(fù)雜事項(xiàng)，涉及重大規(guī)劃、會(huì)產(chǎn)生重大污染、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的服務(wù)事項(xiàng)，上級(jí)部門委托的事項(xiàng)，終審權(quán)不在本級(jí)部門的服務(wù)事項(xiàng)，由市設(shè)立的評(píng)審委員會(huì)等機(jī)構(gòu)評(píng)定的事項(xiàng)，下級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)暫無(wú)能力承接的服務(wù)事項(xiàng)，以及跨區(qū)管理的事項(xiàng)，則取消下級(jí)機(jī)關(guān)的初審環(huán)節(jié)，由基層窗口接件受理或加具初步意見(jiàn)后，直接上報(bào)上級(jí)業(yè)務(wù)對(duì)口單位?；鶎哟翱诔醪揭庖?jiàn)只作為上級(jí)業(yè)務(wù)對(duì)口單位的服務(wù)參考意見(jiàn)。

佛山市目前非常強(qiáng)調(diào)委托服務(wù)，主張放權(quán)單位可根據(jù)實(shí)際情況選擇適當(dāng)?shù)姆绞较乱品?wù)服務(wù)，在公章使用和管理上也可選擇下放業(yè)務(wù)專用章委托管理或下放套章打印的證照文本等方式，并且在符合基層實(shí)際需要和承接能力情形下也倡行將執(zhí)法職能下移，不過(guò)絕對(duì)禁止上級(jí)委托下放事項(xiàng)再次委托。在此方面，代表性的改革可見(jiàn)文廣新局委托服務(wù)狀況。在此環(huán)節(jié)上體現(xiàn)的仍是逆向性流程重心轉(zhuǎn)移，凸顯了縱向性的行政服務(wù)下移狀態(tài)。

五、行政服務(wù)流程逆向度優(yōu)化的配套措施

在“橫縱優(yōu)化”服務(wù)流程框架下顯現(xiàn)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一服務(wù)、并聯(lián)服務(wù)、即時(shí)服務(wù)和委托服務(wù)的“逆向度”的服務(wù)流程優(yōu)化趨向時(shí)，為真正實(shí)現(xiàn)其職責(zé)導(dǎo)向而非職權(quán)導(dǎo)向，還必須強(qiáng)調(diào)服務(wù)流程優(yōu)化配套措施的完善。

(一)建立行政服務(wù)“窗口式”辦公制度

行政服務(wù)“窗口式”辦公強(qiáng)調(diào)各級(jí)服務(wù)單位單獨(dú)設(shè)立或在各級(jí)政府建立的服務(wù)中心設(shè)立對(duì)外服務(wù)服務(wù)平臺(tái)以辦理行政服務(wù)業(yè)務(wù)，并兼具受理相關(guān)來(lái)電來(lái)訪、咨詢等職能。①?gòu)堨V星:《行政許可服務(wù)中心職能作用及發(fā)展分析》，載《中國(guó)行政管理》2006年第2期。服務(wù)“窗口”職能要充實(shí)，業(yè)務(wù)人員要到位，服務(wù)授權(quán)要到位，所有服務(wù)事項(xiàng)向服務(wù)窗口集中，將接件、受理、服務(wù)、辦結(jié)等各個(gè)辦事環(huán)節(jié)都盡量在“窗口”進(jìn)行，提高窗口辦結(jié)率、窗口即辦率。佛山市就非常強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)“窗口式”服務(wù)，要求窗口辦公率達(dá)90%，窗口辦結(jié)率達(dá)80%。

(二)搭建行政服務(wù)一體化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

在服務(wù)方面，還應(yīng)全面推廣應(yīng)用一體化規(guī)劃政務(wù)信息平臺(tái)的建設(shè)，通過(guò)信息化手段推進(jìn)行政服務(wù)流程化管理，全面實(shí)現(xiàn)服務(wù)服務(wù)的電子化。②張勇:《政府網(wǎng)上審批管理模式創(chuàng)新研究》，載《江南論壇》2007年第5期。信息化系統(tǒng)可根據(jù)權(quán)限配置提供統(tǒng)一的服務(wù)辦事指南、服務(wù)流程及服務(wù)表格的下載、表格上傳，并要求承接單位應(yīng)使用放權(quán)單位提供的業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)行使下放事權(quán)，需逐級(jí)上報(bào)服務(wù)的應(yīng)在統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)中進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)“內(nèi)循環(huán)”的網(wǎng)上一站式服務(wù)。

(三)強(qiáng)化行政服務(wù)的針對(duì)性監(jiān)管制度

關(guān)于服務(wù)監(jiān)管，主要為通過(guò)制度明確對(duì)涉及資源開(kāi)發(fā)利用、公共利益安全和重大規(guī)劃建設(shè)的，需經(jīng)過(guò)聽(tīng)證、專家論證、技術(shù)審查、集體決策的，實(shí)行社會(huì)性管制。而其他的事項(xiàng)則是實(shí)行盡量將行政化服務(wù)改為市場(chǎng)化選擇的經(jīng)濟(jì)性管制，將事前服務(wù)改為事后備案、實(shí)質(zhì)審查改為形式審查、前置服務(wù)改為后置服務(wù)。同時(shí)還應(yīng)建立行政服務(wù)的辦件抽查制度、回訪評(píng)議制度、社會(huì)監(jiān)督員制度及責(zé)任追究制度。

徐剛(1973—)，男，江西九江人，管理學(xué)博士，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)政府機(jī)構(gòu)編制改革綜合研究”(10CZZ021);教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“政府機(jī)構(gòu)人員－職位適配性研究”(09YJC630093)

2010－05－02

D630

A

1000－5455(2011)03－0121－06

【責(zé)任編輯:王建平，于尚艷】