國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見

國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

牧區(qū)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來高度重視牧區(qū)工作，在不同歷史時(shí)期都對(duì)牧區(qū)工作作出重要決策和部署，并不斷加大支持力度。在各族干部群眾的共同努力下，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得重大成就。但是，由于自然、地理、歷史等原因，牧區(qū)發(fā)展仍然面臨不少特殊的困難和問題，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的狀況仍然沒有根本改變，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。為促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見：

一、重要意義與基本方針

（一）充分認(rèn)識(shí)促進(jìn)牧區(qū)發(fā)展的重要意義。目前，我國(guó)牧區(qū)主要包括13個(gè)省 （區(qū)）的268個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣（旗、市），牧區(qū)面積占全國(guó)國(guó)土面積的40%以上。草原是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，牧區(qū)是主要江河的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)地位十分重要。草原畜牧業(yè)是牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是牧民收入的主要來源，是全國(guó)畜牧業(yè)的重要組成部分。牧區(qū)礦藏、水能、風(fēng)能、太陽能等資源富集，旅游資源豐富，是我國(guó)戰(zhàn)略資源的重要接續(xù)地。牧區(qū)多分布在邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，承擔(dān)著維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定的重要任務(wù)。促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展，是加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全屏障的迫切需要；是轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式，增加牧民收入的現(xiàn)實(shí)選擇；是縮小區(qū)域發(fā)展差距，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)的必然要求；是讓各族群眾共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定的戰(zhàn)略舉措。

（二）加快牧區(qū)又好又快發(fā)展是一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。改革開放特別是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，牧區(qū)生態(tài)建設(shè)大規(guī)模展開，草原畜牧業(yè)發(fā)展方式逐步轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，牧民生活水平顯著提高，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生可喜變化，牧區(qū)發(fā)展已經(jīng)站在新的歷史起點(diǎn)上。同時(shí)必須清醒地看到，草原生態(tài)總體惡化趨勢(shì)尚未根本遏制，草原畜牧業(yè)粗放型增長(zhǎng)方式難以為繼，牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展欠賬較多，牧民生活水平的提高普遍滯后于農(nóng)區(qū)，牧區(qū)仍然是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的難點(diǎn)。必須進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，站在全局和戰(zhàn)略的高度，采取更加有力的政策措施，支持牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

（三）進(jìn)一步明確牧區(qū)發(fā)展的基本方針。草原既是牧業(yè)發(fā)展重要的生產(chǎn)資料，又承載著重要的生態(tài)功能。長(zhǎng)期以來，受農(nóng)畜產(chǎn)品絕對(duì)短缺時(shí)期優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)的影響，強(qiáng)調(diào)草原的生產(chǎn)功能，忽視草原的生態(tài)功能，由此造成草原長(zhǎng)期超載過牧和人畜草關(guān)系持續(xù)失衡，這是導(dǎo)致草原生態(tài)難以走出惡性循環(huán)的根本原因。必須認(rèn)識(shí)到，只有實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)良性循環(huán)，才能為草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也才能滿足建設(shè)生態(tài)文明的迫切需要。隨著我國(guó)綜合國(guó)力日益增強(qiáng)，農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提升，已經(jīng)有條件更好地處理草原生態(tài)、牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活的關(guān)系。在新的歷史條件下，牧區(qū)發(fā)展必須樹立生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先的基本方針，走出一條經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展新路子。

二、總體要求

（四）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立生態(tài)優(yōu)先理念，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，以保障改善民生為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)一步解放思想、銳意創(chuàng)新，進(jìn)一步加大投入、強(qiáng)化支持，著力加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)良性循環(huán)；著力轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式，積極發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)；著力促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，開辟牧民增收和就業(yè)新途徑；著力增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力，不斷提高廣大牧民物質(zhì)文化生活水平，努力把牧區(qū)建設(shè)成為生態(tài)良好、生活寬裕、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的新牧區(qū)。

（五）基本原則

——堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，協(xié)調(diào)發(fā)展。把草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)作為牧區(qū)發(fā)展的切入點(diǎn)，加大生態(tài)工程建設(shè)力度，建立草原生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，積極轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式，大力培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

——堅(jiān)持以人為本，改善民生。把提高廣大牧民的物質(zhì)文化生活水平擺在更加突出的重要位置，著力解決人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最直接、最緊迫的民生問題，大力改善牧區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，讓廣大牧民共享改革發(fā)展的成果。

——堅(jiān)持因地制宜，分類指導(dǎo)。遵循自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，根據(jù)各類牧區(qū)不同的資源環(huán)境條件，科學(xué)確定各自的生態(tài)保護(hù)模式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)。針對(duì)全國(guó)牧區(qū)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，分別采取有針對(duì)性的政策措施，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)困難地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)工作的指導(dǎo)。

——堅(jiān)持深化改革，擴(kuò)大開放。以穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度為重點(diǎn)，落實(shí)基本草原保護(hù)制度，健全草原畜牧業(yè)市場(chǎng)化、專業(yè)化發(fā)展和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，深化牧區(qū)農(nóng)村綜合改革，逐步建立有利于牧區(qū)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。統(tǒng)籌牧區(qū)與農(nóng)區(qū)發(fā)展，加強(qiáng)與其他地區(qū)的良性互動(dòng)。努力擴(kuò)大對(duì)外開放，為牧區(qū)發(fā)展注入新的活力。

——堅(jiān)持中央支持，地方負(fù)責(zé)。根據(jù)牧區(qū)特殊重要的戰(zhàn)略地位和特殊困難，中央加大支持力度，實(shí)施特殊的強(qiáng)牧惠牧政策。促進(jìn)牧區(qū)發(fā)展的主要責(zé)任在地方，地方各級(jí)政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，調(diào)動(dòng)廣大牧民和各方面的積極性，促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展。

（六）發(fā)展目標(biāo)

——到2015年，基本完成草原承包和基本草原劃定工作，初步實(shí)現(xiàn)草畜平衡，草原生態(tài)持續(xù)惡化勢(shì)頭得到遏制；草原畜牧業(yè)良種覆蓋率、牲畜出欄率和防災(zāi)減災(zāi)能力明顯提高；特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，牧區(qū)自我發(fā)展能力增強(qiáng)；基本實(shí)現(xiàn)游牧民定居，生產(chǎn)生活條件明顯改善，基本公共服務(wù)供給能力和可及性明顯提高，人畜共患病得到基本控制；貧困人口數(shù)量顯著減少，牧民收入增幅不低于本?。▍^(qū)）農(nóng)民收入增幅，牧區(qū)與農(nóng)區(qū)發(fā)展差距明顯縮小。

——到2020年，全面實(shí)現(xiàn)草畜平衡，草原生態(tài)步入良性循環(huán)軌道；草原畜牧業(yè)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥卮筮M(jìn)展，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化；牧民生產(chǎn)生活條件全面改善，基本公共服務(wù)能力達(dá)到本省（區(qū)）平均水平；基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象，牧民收入與全國(guó)農(nóng)民收入的差距明顯縮小，基本實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)。

三、加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)，提高可持續(xù)發(fā)展能力

（七）做好基本草原劃定和草原功能區(qū)劃工作。把保護(hù)基本草原和保護(hù)耕地放在同等重要的位置。加快制定基本草原保護(hù)條例，依法推進(jìn)基本草原劃定，落實(shí)基本草原保護(hù)制度，到2015年基本草原劃定面積達(dá)到本地草原面積的80%。根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，加快草原功能區(qū)劃工作。青藏高原中西部（含三江源、青海湖流域）、新疆帕米爾高原和準(zhǔn)噶爾盆地、河西走廊、內(nèi)蒙古西部等地區(qū)，支持生態(tài)保護(hù)為主，以禁牧為主要措施，促進(jìn)草原休養(yǎng)生息；青藏高原東部、內(nèi)蒙古中部、新疆天山南北坡、黃土高原等地區(qū)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)和利用并重，嚴(yán)格以水定草、以草定畜，適度發(fā)展草原畜牧業(yè)；內(nèi)蒙古東部、東北三省西部、河北壩上、新疆伊犁和阿勒泰山地等地區(qū)，堅(jiān)持保護(hù)、建設(shè)和利用并重，加大建設(shè)力度，全面推行休牧和劃區(qū)輪牧，實(shí)現(xiàn)草畜平衡。

（八）加大草原生態(tài)保護(hù)工程建設(shè)力度。堅(jiān)持重點(diǎn)突破與面上治理相結(jié)合、工程措施與自然修復(fù)相結(jié)合，全面加強(qiáng)草原生態(tài)建設(shè)。加大天然草原退牧還草工程實(shí)施力度，完善建設(shè)內(nèi)容，科學(xué)合理布局草原圍欄，加快重度退化草原的補(bǔ)播改良，提高中央投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，取消縣及縣以下資金配套。加強(qiáng)內(nèi)蒙古中東部、河北壩上等京津風(fēng)沙源區(qū)的草地治理，加大投入力度。啟動(dòng)草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程，對(duì)具有代表性的草原類型、珍稀瀕危野生動(dòng)植物以及具有重要生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)科研價(jià)值的草原進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。繼續(xù)加強(qiáng)三江源、青海湖流域、甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)等地區(qū)草原生態(tài)建設(shè)。加快編制實(shí)施科爾沁退化草地治理、甘孜高寒草地生態(tài)修復(fù)、伊犁河谷草地保護(hù)等重點(diǎn)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程規(guī)劃，恢復(fù)和提高水源涵養(yǎng)、水土保持和防風(fēng)固沙能力。

（九）建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。堅(jiān)持保護(hù)草原生態(tài)和促進(jìn)牧民增收相結(jié)合，實(shí)施禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，保障牧民減畜不減收，充分調(diào)動(dòng)牧民保護(hù)草原的積極性。從2011年起，在內(nèi)蒙古、新疆（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個(gè)主要草原牧區(qū)?。▍^(qū)），全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)生存環(huán)境惡劣、草場(chǎng)嚴(yán)重退化、不宜放牧的草原，實(shí)行禁牧封育，中央財(cái)政按照每畝每年6元的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)對(duì)牧民給予禁牧補(bǔ)助，5年為一個(gè)補(bǔ)助周期；對(duì)禁牧區(qū)域以外的可利用草原，根據(jù)草原載畜能力，確定草畜平衡點(diǎn)，核定合理的載畜量，中央財(cái)政對(duì)未超載的牧民按照每畝每年1.5元的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)給予草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)。補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任、資金“四到省”機(jī)制，由各?。▍^(qū)）組織實(shí)施，補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金要與草生態(tài)改善目標(biāo)掛鉤，地方可按照便民、高效的原則探索具體發(fā)放方式。建立績(jī)效考核和獎(jiǎng)勵(lì)制度，落實(shí)地方政府責(zé)任。

（十）強(qiáng)化草原監(jiān)督管理。按照機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化、設(shè)施裝備齊全、執(zhí)法監(jiān)督有力的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)草原監(jiān)管工作。落實(shí)草原動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和資源調(diào)查制度，每年進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，每5年開展一次草原資源全面調(diào)查。加強(qiáng)草原基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)，保護(hù)草原生態(tài)建設(shè)成果。嚴(yán)格草原執(zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)草原征占用管理，依法查處非法征占用、亂開濫墾、亂采濫挖及其他侵占破壞草原的案件，及時(shí)糾正違反禁牧和草畜平衡管理規(guī)定的行為。嚴(yán)格草原植被恢復(fù)費(fèi)征收和管理。在牧區(qū)半牧區(qū)縣（旗、市）健全草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，保障工作經(jīng)費(fèi)，改善工作條件。

四、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，積極發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)

（十一）促進(jìn)草原畜牧業(yè)從粗放型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。有步驟地推行草原禁牧休牧輪牧制度，減少天然草原超載牲畜數(shù)量，實(shí)現(xiàn)草畜平衡。加強(qiáng)草原圍欄和棚圈建設(shè)，在具備條件的地區(qū)穩(wěn)步開展牧區(qū)水利建設(shè)、發(fā)展節(jié)水高效灌溉飼草基地，促進(jìn)草原畜牧業(yè)由天然放牧向舍飼、半舍飼轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)禁牧不禁養(yǎng)。優(yōu)化生產(chǎn)布局和畜群結(jié)構(gòu)，提高科學(xué)飼養(yǎng)和經(jīng)營(yíng)水平，加快牲畜周轉(zhuǎn)出欄，增加生產(chǎn)效益。加強(qiáng)農(nóng)牧結(jié)合，形成牧區(qū)繁育、農(nóng)區(qū)育肥的生產(chǎn)格局。啟動(dòng)實(shí)施內(nèi)蒙古及周邊牧區(qū)草原畜牧業(yè)提質(zhì)增效示范工程、新疆牧區(qū)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型示范工程、青藏高原牧區(qū)特色畜牧業(yè)發(fā)展示范工程，支持肉牛（羊）標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖小區(qū)（場(chǎng)）等建設(shè)，提高生產(chǎn)能力和水平。落實(shí)稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等扶持政策，支持發(fā)展牧民專業(yè)合作組織，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高草原畜牧業(yè)組織化程度。（十二）加強(qiáng)基礎(chǔ)能力和服務(wù)體系建設(shè)。強(qiáng)化科技支撐，完善服務(wù)體系，提高草原畜牧業(yè)發(fā)展水平。加大相關(guān)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)對(duì)牧區(qū)的支持力度，進(jìn)一步加強(qiáng)優(yōu)良畜種和草種選育、草原生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與重建等關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)。加強(qiáng)草原畜牧業(yè)、草原生態(tài)等學(xué)科建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才。支持種畜繁育場(chǎng)、牧草良種繁育基地建設(shè)，提高優(yōu)良種畜和牧草供種能力。加強(qiáng)動(dòng)物疫病防控，落實(shí)動(dòng)物防疫和疫畜撲殺補(bǔ)貼政策，有效控制布病、包蟲病、結(jié)核病等人畜共患病和口蹄疫等重大傳染性疾病。嚴(yán)格全程監(jiān)管，保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站續(xù)建，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，改善牧區(qū)基層畜牧業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)條件。開展科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動(dòng)。選擇當(dāng)?shù)胤蠗l件的人員定向培養(yǎng)，充實(shí)基層農(nóng)技推廣隊(duì)伍。開展牧民生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，加快推廣優(yōu)質(zhì)飼草生產(chǎn)、牲畜舍飼半舍飼、品種改良、疫病防控等先進(jìn)適用技術(shù)。（十三）提高防災(zāi)減災(zāi)能力。抓緊編制牧區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工程規(guī)劃，盡快啟動(dòng)實(shí)施。支持雪災(zāi)易災(zāi)縣（旗、市）建設(shè)飼草料儲(chǔ)備庫，建立飼草料儲(chǔ)備制度。建設(shè)草原火災(zāi)應(yīng)急通信指揮系統(tǒng)、防火物資儲(chǔ)備庫、防火站和邊境防火隔離帶，建立專業(yè)半專業(yè)防撲火隊(duì)伍，開展技能培訓(xùn)和應(yīng)急演練，提高草原防撲火能力。加強(qiáng)草原鼠蟲害和毒害草防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大防治面積，增加生物防治比例，加強(qiáng)草原外來物種入侵防控工作。完善草原防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，健全工作機(jī)制，保障工作經(jīng)費(fèi)。（十四）加大生產(chǎn)補(bǔ)貼力度。針對(duì)牧區(qū)特點(diǎn)，完善草原畜牧業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼政策。繼續(xù)實(shí)施畜牧良種補(bǔ)貼政策，在對(duì)牧區(qū)肉牛和綿羊進(jìn)行良種補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，將牦牛和山羊納入補(bǔ)貼范圍。在實(shí)行草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的8個(gè)?。▍^(qū)），實(shí)施人工種植牧草良種補(bǔ)貼，中央財(cái)政每畝補(bǔ)貼10元；對(duì)牧民生產(chǎn)用柴油等生產(chǎn)資料給予補(bǔ)貼，中央財(cái)政每戶補(bǔ)貼500元。加大牧區(qū)牧業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼支持力度。發(fā)展多種形式的草原畜牧業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)符合條件的畜牧業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼。（十五）穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度。按照權(quán)屬明確、管理規(guī)范、承包到戶的要求，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)草原確權(quán)和承包工作。依法明確草原權(quán)屬，實(shí)現(xiàn)草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，保持草原承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。建立地方政府草原承包工作目標(biāo)責(zé)任制，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，力爭(zhēng)用5年的時(shí)間基本完成草原確權(quán)和承包工作。強(qiáng)化草原承包合同管理，健全草原承包檔案。在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)的基礎(chǔ)上，規(guī)范承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，防止以流轉(zhuǎn)為名改變草原用途。因建設(shè)需要征占用草原的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行征地或用地補(bǔ)償，并做好被征占用地牧民的安置工作。草原上特殊物種資源管理和經(jīng)營(yíng)由當(dāng)?shù)卣贫▽ｉT管理辦法。

五、促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拓寬牧民增收和就業(yè)渠道

（十六）積極發(fā)展牧區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。發(fā)展特色農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，培育壯大龍頭企業(yè)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品附加值。在保護(hù)草原生態(tài)的前提下，有序開發(fā)礦產(chǎn)資源，整頓開發(fā)秩序，提高開發(fā)水平。積極發(fā)展風(fēng)電、太陽能發(fā)電等清潔能源，有序開發(fā)建設(shè)水電，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源綜合利用水平。完善民族醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)體系和檢測(cè)體系，合理開發(fā)利用藥用動(dòng)植物資源，扶持民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，繼續(xù)扶持少數(shù)民族特需商品和民族手工藝品生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展。發(fā)展現(xiàn)代物流服務(wù)業(yè)，加強(qiáng)牧區(qū)畜產(chǎn)品批發(fā)交易市場(chǎng)和商業(yè)零售網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。進(jìn)一步發(fā)掘民族文化、民俗文化、草原文化和民族民間傳統(tǒng)體育，發(fā)展以草原風(fēng)光、民族風(fēng)情為特色的草原文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)。加強(qiáng)重點(diǎn)旅游景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造一批精品旅游線路，形成一批國(guó)內(nèi)外知名的旅游目的地。

（十七）不斷提高牧區(qū)對(duì)內(nèi)對(duì)外開放水平。抓住區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，依托牧區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，積極吸引發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)到牧區(qū)投資興業(yè)，促進(jìn)和提高特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。加強(qiáng)牧區(qū)與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作與交流，實(shí)現(xiàn)互利共贏。利用上海合作組織等區(qū)域合作平臺(tái)，促進(jìn)與周邊國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。鼓勵(lì)和支持牧區(qū)企業(yè)參與對(duì)外投資、對(duì)外承包工程和對(duì)外勞務(wù)合作。加強(qiáng)重點(diǎn)邊境城鎮(zhèn)、口岸基礎(chǔ)設(shè)施和物流中心建設(shè)，規(guī)范并促進(jìn)邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）的發(fā)展，落實(shí)邊民互市優(yōu)惠政策，促進(jìn)口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（十八）加大對(duì)牧區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度。支持有條件在牧區(qū)發(fā)展的清潔能源和不破壞生態(tài)環(huán)境的資源開發(fā)利用項(xiàng)目?jī)?yōu)先布局建設(shè)并審批核準(zhǔn)。現(xiàn)有中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、企業(yè)技改貼息資金和生產(chǎn)補(bǔ)助資金等對(duì)牧區(qū)符合條件的項(xiàng)目給予適當(dāng)傾斜。對(duì)設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)牧區(qū)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。在安排土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)時(shí)適當(dāng)向牧區(qū)傾斜。鼓勵(lì)外資參與提高礦山尾礦利用率和礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理新技術(shù)開發(fā)應(yīng)用項(xiàng)目。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)牧區(qū)金融服務(wù)力度，探索利用政策性金融手段支持牧區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。落實(shí)涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼、縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)等優(yōu)惠政策，進(jìn)一步落實(shí)和完善縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增可貸資金主要留在當(dāng)?shù)厥褂玫恼摺Ｒ龑?dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)增加牧區(qū)特別是邊遠(yuǎn)牧區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，消除牧區(qū)金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)。支持融資性擔(dān)保公司發(fā)展牧區(qū)業(yè)務(wù)。

（十九）促進(jìn)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，按規(guī)定為符合條件的轉(zhuǎn)移就業(yè)牧民提供免費(fèi)就業(yè)信息和職業(yè)介紹等服務(wù)，落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼、牧區(qū)未繼續(xù)升學(xué)的應(yīng)屆初高中畢業(yè)生參加勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)補(bǔ)貼等政策，提高牧民素質(zhì)和轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)能力，減輕草原人口承載壓力。加強(qiáng)勞務(wù)品牌培育和推介，有序組織牧民勞務(wù)輸出，加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范發(fā)展就業(yè)中介服務(wù)，為牧民提供高效優(yōu)質(zhì)的就業(yè)服務(wù)。鼓勵(lì)牧區(qū)企業(yè)積極吸納牧民就業(yè)。做好外出務(wù)工牧民社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。設(shè)立毒草治理、圍欄管護(hù)、減畜監(jiān)督、防火、鼠蟲害測(cè)報(bào)等草原管護(hù)公益崗位，組織牧民開展草原管護(hù)。

六、大力發(fā)展公共事業(yè)，切實(shí)保障和改善民生

（二十）加強(qiáng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快實(shí)施牧區(qū)飲水安全工程，盡快解決牧民飲水安全問題，優(yōu)先解決游牧民定居點(diǎn)供水，進(jìn)一步提高供水保證率和水質(zhì)合格率，同步解決牲畜飲水困難問題。加大牧區(qū)農(nóng)村公路和口岸公路建設(shè)投入力度，加快實(shí)施建制村通油路工程，支持主要轉(zhuǎn)場(chǎng)牧道建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)。支持牧區(qū)適度建設(shè)支線機(jī)場(chǎng)和通勤機(jī)場(chǎng)。加強(qiáng)牧區(qū)鐵路建設(shè)。進(jìn)一步推進(jìn)牧區(qū)電網(wǎng)改造升級(jí)和無電地區(qū)電力建設(shè)，因地制宜發(fā)展太陽能、風(fēng)能等新能源，結(jié)合實(shí)施“金太陽”示范工程支持牧民建設(shè)戶用太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)。加強(qiáng)牧區(qū)通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步消除電信服務(wù)空白點(diǎn)。對(duì)中央安排的西部牧區(qū)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，取消縣及縣以下配套資金。

（二十一）加快實(shí)施游牧民定居工程。加大游牧民定居工程建設(shè)投入力度，將牧民基本生產(chǎn)生活設(shè)施納入建設(shè)內(nèi)容，在高寒高海拔邊境地區(qū)根據(jù)水資源條件，因地制宜建設(shè)小型水利設(shè)施和飼草基地，在藏區(qū)建設(shè)青稞基地，力爭(zhēng)到2015年基本完成游牧民定居任務(wù)。牧區(qū)地方政府要積極整合農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路建設(shè)等項(xiàng)目資金，確保定居點(diǎn)的水電路和通信等基礎(chǔ)設(shè)施配套；要落實(shí)配套資金，加大對(duì)困難游牧民和邊境線地區(qū)游牧民的補(bǔ)助力度。加快實(shí)施牧區(qū)危房改造和抗震安居工程，統(tǒng)籌推進(jìn)新牧區(qū)和小城鎮(zhèn)建設(shè)。

（二十二）大力發(fā)展牧區(qū)社會(huì)事業(yè)。鞏固提高義務(wù)教育質(zhì)量和水平，推進(jìn)寄宿制學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，逐步提高牧區(qū)義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。加快普及高中階段教育，大力發(fā)展符合牧區(qū)發(fā)展需要的中等職業(yè)教育，逐步免除中等職業(yè)學(xué)校牧區(qū)學(xué)生學(xué)費(fèi)。因地制宜開展雙語教育，加強(qiáng)雙語師資隊(duì)伍建設(shè)。積極發(fā)展學(xué)前教育，加快牧區(qū)幼兒園建設(shè)。提高公共衛(wèi)生服務(wù)能力，加強(qiáng)牧區(qū)急救體系和婦幼保健能力建設(shè)，加大地方病和重大傳染病防治力度。鞏固提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率，逐步提高政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷比例，提高統(tǒng)籌層次。健全三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)以全科醫(yī)生為重點(diǎn)的衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，開展流動(dòng)巡回醫(yī)療服務(wù)，發(fā)展遠(yuǎn)程醫(yī)療。繼續(xù)推進(jìn)基層人口和計(jì)劃生育服務(wù)體系建設(shè)，積極實(shí)施少生快富工程，完善農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助和計(jì)劃生育特別扶助政策?！笆濉逼陂g實(shí)現(xiàn)牧區(qū)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。進(jìn)一步完善牧區(qū)社會(huì)救助和社會(huì)福利體系。繼續(xù)實(shí)施重點(diǎn)文化和體育惠民工程，廣泛開展公共文化體育服務(wù)和群眾體育健身活動(dòng)。加強(qiáng)少數(shù)民族語言文字廣播影視節(jié)目譯制制作播映，增加適合牧民的少數(shù)民族文字出版物。加大文化遺產(chǎn)保護(hù)力度。加強(qiáng)少數(shù)民族傳統(tǒng)體育項(xiàng)目保護(hù)和推廣。

（二十三）加大牧區(qū)扶貧開發(fā)力度。加大中央及省級(jí)財(cái)政對(duì)牧區(qū)半牧區(qū)縣（旗、市）的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步縮小地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口。加大財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金投入，加強(qiáng)項(xiàng)目資金整合。加大牧區(qū)信貸扶貧資金投入，大力發(fā)展扶貧小額信貸。對(duì)牧區(qū)貧困鄉(xiāng)村實(shí)行整村（鄉(xiāng)）推進(jìn)扶貧，對(duì)集中連片特殊困難地區(qū)實(shí)行連片開發(fā)、綜合治理，重點(diǎn)支持改善基本生產(chǎn)生活條件，扶持特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱、不具備生活條件的地區(qū)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)異地扶貧搬遷工程建設(shè)。完善扶貧開發(fā)工作機(jī)制，把政府支持與社會(huì)廣泛參與更好地結(jié)合起來，引導(dǎo)社會(huì)資源投入扶貧開發(fā)事業(yè)。加大興邊富民行動(dòng)規(guī)劃實(shí)施力度。加大邊境地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，支持邊境?。▍^(qū)）建立邊民補(bǔ)助機(jī)制。

（二十四）促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。全面貫徹黨的民族政策，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，牢牢把握各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，深入開展民族團(tuán)結(jié)宣傳教育工作，大力推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建和表彰活動(dòng)。全面貫徹黨的宗教工作基本方針，加強(qiáng)對(duì)宗教組織和信教群眾的服務(wù)，提高依法管理宗教事務(wù)的水平，維護(hù)宗教和睦和社會(huì)和諧。健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，構(gòu)建具有牧區(qū)特色的社會(huì)管理體系。鞏固和加強(qiáng)黨的基層組織，加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍和基層政權(quán)建設(shè)。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)，穩(wěn)定和充實(shí)鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍，落實(shí)基層干部待遇政策。繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)和管理，培育各類民間服務(wù)性組織，發(fā)揮其在聯(lián)系社區(qū)、溝通民意等方面的重要作用。加強(qiáng)基層民主管理，健全村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，全面清理化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)，積極穩(wěn)妥開展其他公益性債務(wù)清理化解試點(diǎn)工作。

七、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)牧區(qū)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

（二十五）落實(shí)地方政府責(zé)任。地方各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)牧區(qū)發(fā)展的緊迫性、艱巨性和長(zhǎng)期性，切實(shí)把促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展工作擺上重要位置，統(tǒng)一思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，全面部署，狠抓落實(shí)，確保牧區(qū)工作不斷取得新進(jìn)展。要根據(jù)中央要求，從實(shí)際出發(fā)，明確發(fā)展目標(biāo)，研究制定本地區(qū)促進(jìn)牧區(qū)發(fā)展的實(shí)施方案和政策措施。省級(jí)政府對(duì)牧區(qū)工作負(fù)總責(zé)，一級(jí)抓一級(jí)，逐級(jí)落實(shí)責(zé)任制。要建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門工作職責(zé)，強(qiáng)化政策實(shí)施監(jiān)督檢查。要深入實(shí)際調(diào)查研究，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，及時(shí)研究解決牧區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，妥善處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。

（二十六）加強(qiáng)指導(dǎo)和支持。各有關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)促進(jìn)牧區(qū)發(fā)展的重要意義，認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，加大工作力度，積極落實(shí)各項(xiàng)政策措施，支持地方政府做好工作，為促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展創(chuàng)造良好條件。國(guó)家民委要加強(qiáng)對(duì)牧區(qū)發(fā)展工作的綜合協(xié)調(diào)和督促檢查。農(nóng)業(yè)部要認(rèn)真履行規(guī)劃指導(dǎo)、監(jiān)督管理、協(xié)調(diào)服務(wù)職能，做好草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和草原畜牧業(yè)發(fā)展工作。發(fā)展改革委、財(cái)政部要落實(shí)支持牧區(qū)發(fā)展的資金。其他有關(guān)部門也要根據(jù)促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的總體要求，結(jié)合各自職能，明確職責(zé)和任務(wù)，強(qiáng)化工作措施。各部門要加強(qiáng)銜接，細(xì)化方案，密切配合，形成合力，把各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。承擔(dān)對(duì)口援藏、援疆、援青工作的?。ㄊ校┘爸醒肫髽I(yè)，在開展對(duì)口支援工作中要重點(diǎn)向牧區(qū)傾斜。

國(guó)務(wù)院

二〇一一年六月一日

仝浩生