土地制度與中國模式

桂華

一

土地對于經(jīng)濟與社會是如此重要，決定了它注定是一個充滿爭議的問題。當前，知識界關(guān)于土地問題的爭論被賦予了過多的意識形態(tài)色彩，以至于土地作為一個具體的事物在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中呈現(xiàn)出何種樣態(tài)以及發(fā)揮什么樣的作用，都是不清楚的。這個根本問題被忽視之后，其結(jié)果必然是眾多的爭辯和論證被空置，導致學術(shù)爭論變成了脫離“物”的，純粹的“詞”的空洞演繹和話語的較量。面對這樣的現(xiàn)實，賀雪峰教授說：“我們必須要深入到土地制度背后的機制與邏輯中，在中國當前國情的語境下來討論中國農(nóng)村土地制度應該向何處去。任何抽象的、意識形態(tài)的、道德批判式的討論，都是應該警惕的。”正是基于這樣一種關(guān)懷和焦慮，賀雪峰教授嘗試用他十多年的農(nóng)村調(diào)查經(jīng)驗，將土地制度的機制，尤其是地權(quán)的邏輯表述出來，使得關(guān)于中國土地制度的討論可以建立在一些基本的“常識”的基礎上。

農(nóng)村土地制度表面看起來是一個農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，但是一旦加上中國有九億農(nóng)村人口這一前提，它就不單是農(nóng)業(yè)問題了。特定的農(nóng)村土地制度設置是與中國國情聯(lián)系在一起的，是服從于整個國家發(fā)展模式的。《地權(quán)的邏輯——中國土地制度向何處去》（下文簡稱為《地權(quán)的邏輯》），就是在此高度上來談論中國土地制度的“常識”，其中，包括土地的性質(zhì)、農(nóng)民的類型、中國城市化的可能性、農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村的前途等。因此，《地權(quán)的邏輯》所具有的意義就超越了土地制度本身，既關(guān)涉到對中國歷史的評價，也包含了對中國未來發(fā)展的設想。

當前，部分深受“新自由主義”影響的國內(nèi)外學者，積極地倡導土地的私有化或者是變相的私有化。持此類觀點的學者，認為現(xiàn)有的土地制度不僅阻礙了土地資源的有效配置，甚至阻礙了中國政治社會文明的進步。主張土地的私有化的學者要么抽象地從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的角度來探討土地制度安排問題，要么用西方經(jīng)濟學教科書中的某些“普世真理”來批判中國現(xiàn)有的土地制度。殊不知中國現(xiàn)有的土地制度，是由特定資源條件和外部環(huán)境約束下中國選擇的發(fā)展模式所決定的。因此，評判中國土地制度合理性的根本標準就在于，它是否與整個經(jīng)濟社會發(fā)展模式相契合。

生產(chǎn)社會財富在于土地、資本、勞動力和技術(shù)四大生產(chǎn)要素的合理配置。建國以后很長的一段時間中，都面臨著資本匱乏和技術(shù)落后的限制，中國能夠取得今天的成就關(guān)鍵之一就在于我國優(yōu)越的土地制度。新中國成立以來，基于特定的土地制度設置，中國勞動力優(yōu)勢，獲得了充分發(fā)揮，實現(xiàn)了中國社會良性發(fā)展。最近兩年國內(nèi)外不少學者都在討論中國發(fā)展的奧秘，并試圖將其概括為“中國模式”。在此目標下，學者們從政治、經(jīng)濟、社會、文化等不同角度，分別討論了建國六十年或者改革三十年中國取得成就的原因，但是，很少有人從中國土地制度的角度來討論這個問題?！兜貦?quán)的邏輯》即是嘗試將土地制度放在整個經(jīng)濟社會發(fā)展中進行批判，并提煉出一套既具有反思意義也能夠?qū)κ澜绨l(fā)展具有借鑒意義的中國模式。

二

自上世紀八十年代開始發(fā)展市場經(jīng)濟以來，資本的自發(fā)流動提高了資源的配置效率，連同逐步對外開放所帶來的世界市場經(jīng)濟機會，中國經(jīng)濟在短期內(nèi)實現(xiàn)了騰飛。中國之所以能夠抓住機遇，變成世界制造大國，并一躍成為世界第二大經(jīng)濟體，最關(guān)鍵的因素是，實行土地承包制之后，釋放出來的大量的農(nóng)村剩余勞動力進入第二、三產(chǎn)業(yè)，并迅速地轉(zhuǎn)化成為社會財富。改革開放以來，中國迅速發(fā)展最重要的制度基礎就是當前依然堅持的“集體所有，家庭承包”的農(nóng)村土地制度。作為農(nóng)村經(jīng)營和中國城鄉(xiāng)分工基礎的農(nóng)村土地制度，至少具有兩方面的意義。

首先，“兩權(quán)”分離的農(nóng)村土地制度，保證了土地的平均分配，使得所有的農(nóng)村人口都能獲得最為基本的生產(chǎn)資料，并通過土地耕作來滿足最基本的生活需求。在此基礎上，進城務工的農(nóng)民才能夠忍受較低的第二、三產(chǎn)業(yè)工資水平。源源不斷地流入城市的農(nóng)村剩余廉價的勞動力，維持了中國制造業(yè)的國際競爭優(yōu)勢。關(guān)于中國廉價勞動力的優(yōu)勢，有不少學者都看到了，但是很多人都忽視了它是建立在農(nóng)村土地制度基礎上的。

當前絕大部分的農(nóng)村家庭都維持著“家庭務農(nóng)，家家務工”，即黃宗智所言的“半工半耕”的農(nóng)村家庭經(jīng)濟形態(tài)。五十歲以上的中老年人在家種植十畝左右的農(nóng)田，不僅能夠滿足自己的生活需要，而且能夠維持家庭在村莊社會中的人情禮節(jié)等日常開支，而年輕一代外出打工的工資收入則可以積攢起來，用于婚姻、建房、看病等家庭大宗開支。

在微觀層面，農(nóng)民家庭通過代際之間的分工，提高了家庭經(jīng)濟能力。年輕勞動力可以自由地流向城市，從事第二、三產(chǎn)業(yè)，為家庭帶來較高的收入；而被城市勞動力市場淘汰的中老年勞動力，則可以與土地相結(jié)合，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生活。家庭代際分工實現(xiàn)了農(nóng)民收入兩條腿走路，提高了農(nóng)民生活水平。在宏觀層面，這種家庭分工作為中國農(nóng)村的一種普遍形態(tài)，既降低了城市第二、三產(chǎn)業(yè)的勞動力使用成本，也使得政府不需要負擔沉重的農(nóng)村老年人的養(yǎng)老成本。

在資本匱乏與技術(shù)不足的條件下，對外開放后，中國依靠勞動力優(yōu)勢，吸引了大量的國際資本，發(fā)展出了兩頭在外的出口加工型產(chǎn)業(yè)模式。在四種生產(chǎn)要素中，與勞動力相比，資本和技術(shù)的相對稀缺性，決定了資本和技術(shù)的掌控者能夠分配更多的利潤。因此，過剩的勞動力支撐起來的中國產(chǎn)業(yè)模式，決定了中國在國際產(chǎn)業(yè)分工體系中處于下游位置，并進而決定了中國在國際財富分配體系中的弱勢地位。這種發(fā)展模式存在的矛盾是，中國在享有較少財富份額的同時還要承擔較高的成本，包括環(huán)境、資源成本，勞動力再生產(chǎn)成本，以及資本主義生產(chǎn)方式周期性的經(jīng)濟危機所固有的社會風險等。

中國能夠較為成功地化解這一矛盾，較好地維持了至少三十年穩(wěn)定和發(fā)展的局面，核心的機制就是建立在農(nóng)村土地制度基礎上的中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。中國經(jīng)濟模式所依賴的基礎就是中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。一方面，農(nóng)村家庭耕作土地獲得的收入降低了城市二、三產(chǎn)業(yè)工人的工資水平，維持中國制造業(yè)的優(yōu)勢；另一方面，土地的平均分配，保證農(nóng)村既承擔著由農(nóng)民工組成的產(chǎn)業(yè)勞動力的再生產(chǎn)，還要為這部分人提供養(yǎng)老保障（被市場淘汰的農(nóng)民是要回到農(nóng)村養(yǎng)老的），使得制造業(yè)能夠最低成本地獲得數(shù)量充足的年輕勞力。

中國特色的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)具有抵抗現(xiàn)代“風險社會”的能力，2008年金融危機在中國的安全避讓就證明了這一點。農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的蓄水池，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代世界少有的一種超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，使中國社會具有足夠的彈性來緩解各種風險，它可以構(gòu)成中國快速發(fā)展過程中保持穩(wěn)定的關(guān)鍵?！皟蓹?quán)”分離的中國農(nóng)村土地制度，保證了土地在村組集體范圍內(nèi)進行分配，保證了“耕者有其田”，保證了進城務工的農(nóng)民有后方，“出得去，回得來”的城市化模式降低了社會風險。

如果將視野再拓寬到新中國前三十年的社會主義建設過程的話，同樣可以看到人民公社時期土地制度的優(yōu)越性。建國之后，中國現(xiàn)代化目標首先定位為優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，尤其是發(fā)展重工業(yè)。在人口多、底子薄、東西冷戰(zhàn)格局以及蘇聯(lián)撤銷援助的情況下，中國工業(yè)化的唯一出路就在于向農(nóng)業(yè)提取剩余資源。因此，國家迅速地對農(nóng)村土地制度進行了調(diào)整，廢除了土改以來的土地私有制，將土地收歸集體，并最終確定為“三級所有，隊為基礎”的模式。

受制于中國進行工業(yè)化這一基本目標，農(nóng)業(yè)發(fā)展是服務于或者說服從于工業(yè)建設的。這一時期的農(nóng)村土地制度安排，既要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上組織安排的問題，也要實現(xiàn)國家以最低的成本向農(nóng)民提取資源，還要通過公社提供基本的福利，解決農(nóng)村自身發(fā)展的問題。

建立在“三級所有，隊為基礎”土地制度基礎上的人民公社體制，成功地實現(xiàn)了上述三個目標。首先，人民公社通過組織動員機制，將分散的農(nóng)村勞動力整合起來，提高了農(nóng)村生產(chǎn)力，擴大勞動力使用規(guī)模以彌補技術(shù)、資金的不足者，在短短的二十多年間從根本上改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎，比如，通過大規(guī)模水利建設將農(nóng)田灌溉面積從2.4億畝增加到7.3億畝。其次，借助于行政而非市場的方式提取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余用于工業(yè)建設，中國竟然在建國后的三十年時間中，奇跡般地建立了基本健全的工業(yè)體系。最后，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自身也得到了發(fā)展，比如，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的大幅度提升，農(nóng)民身體、文化素質(zhì)的大幅度提高等。

中國追求工業(yè)化和現(xiàn)代化面臨著兩個基本約束，一是人口與資源高度緊張，二是資本與技術(shù)嚴重匱乏。六十年來中國一直是堅持著一種“非均衡”的發(fā)展策略。在前三十年，以人民公社制度為基礎，依靠農(nóng)業(yè)剩余來支撐工業(yè)發(fā)展；在后三十年，以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為基礎，利用農(nóng)村剩余勞動力來發(fā)展中國經(jīng)濟。無論是人民公社制度，還是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，都是成功地借助了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的力量，支撐起了工業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展的目標。這樣的“非均衡”發(fā)展策略之所能夠走得通，關(guān)鍵就在于不同時期的農(nóng)村土地制度的合理設置。

三

作為一個后發(fā)國家，中國在追求現(xiàn)代化的過程中，既不可能重走西方通過海外殖民來獲得“資本原始積累”的道路，也不可能通過發(fā)動世界戰(zhàn)爭將發(fā)展的成本外部化。中國只能在內(nèi)部實現(xiàn)積累資源，并將發(fā)展中的矛盾消化在內(nèi)部。如此看來，“非均衡”發(fā)展策略的核心就是，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余以及農(nóng)村勞動力用于實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展目標和城市發(fā)展目標，并將發(fā)展的成本轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。從積極的方面看，這種發(fā)展模式帶來了中國今天整體的成就；而從消極的方面看，新中國以來所選擇的發(fā)展路徑所積累的矛盾被轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，最終造成了今天的“三農(nóng)問題”。

既然“三農(nóng)問題”的嚴峻性已經(jīng)使得這種“非均衡”發(fā)展模式無法持續(xù)了，那么，如何改變這種“非均衡”發(fā)展模式，將農(nóng)村納入國家的整體經(jīng)濟社會發(fā)展事業(yè)之中，使得農(nóng)民也能夠分享現(xiàn)代化成果，化解農(nóng)村發(fā)展與整體發(fā)展之間的矛盾，將是中國現(xiàn)代化事業(yè)面臨的新任務。

當前所面臨的根本困境是，一方面，有限的土地資源以及農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的弱勢地位，使得九億農(nóng)民不可能依靠土地過上幸福的生活；另一方面，中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈條的末端位置，決定了農(nóng)民在城市務工的工資水平不足以支撐起農(nóng)民家庭的城市生活。中國經(jīng)濟模式從根本上限制了中國城市化的速度，農(nóng)村人口不可能在短期內(nèi)遷移到城市。由此導致在未來的發(fā)展中，如果繼續(xù)以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民的利益來換取城市的發(fā)展，那么“三農(nóng)問題”將進一步惡化；如果將第二、三產(chǎn)業(yè)工資水平提高到能夠支撐農(nóng)民城市化的水平上，中國勞動力的價格優(yōu)勢將會喪失，除非進行產(chǎn)業(yè)升級，否則中國經(jīng)濟增長將會受阻。

結(jié)合中國發(fā)展的二難選擇，再來反思當下流行的土地私有化主張，就會發(fā)現(xiàn)有諸多不合理的地方。在主張私有化的學者們看來，在現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)民只具有承包權(quán)，而不具有所有權(quán)，農(nóng)民對于土地產(chǎn)權(quán)的不完備性造成兩個結(jié)果，一是土地不能實現(xiàn)自由的流轉(zhuǎn)，影響了資源配置效率，阻礙了規(guī)?；耐恋刭Y本經(jīng)營；二是農(nóng)民不能將土地用于抵押、出賣等，不能通過土地變現(xiàn)來享有土地升值帶來的財富。因此，通過土地私有化，農(nóng)民就可以將土地拿到市場上進行自由交易，既可以通過市場來實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，而且，農(nóng)民可以利用土地交易獲得財富去城市買房子。這樣一來，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率就會大幅度提高，就能夠提高我國農(nóng)業(yè)在國際市場上的競爭力，同時，農(nóng)民通過賣地買房可以加快城市化進程，農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)等問題就迎刃而解了。

實際上，試圖通過改變現(xiàn)有土地制度來化解“三農(nóng)問題”，表明了對“三農(nóng)問題”的不理解。“三農(nóng)問題”不是單純制度設置的問題，而是中國發(fā)展模式固有矛盾轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村的結(jié)果。在中國沒有通過改變發(fā)展模式而擴大城市就業(yè)容量和城市工資水平之前，任何朝著私有化方向的土地制度改革，以及人為激進地推行城市化，都有可能造成嚴重的后果。

從農(nóng)村角度來看，拋開5%的城郊村，縱然讓土地私有化，擁有完整土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民是不可能通過交易土地來維持城市生活的。因為，這95%的土地距離城市較遠，不可能產(chǎn)生城市化占地帶來的級差地租，也就是說這部分只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，要么找不到買方，要么價格很低。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前廣大中部農(nóng)村用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地租是每畝每年100—200元，廣泛存在于江漢平原地區(qū)農(nóng)村的由自發(fā)移民帶來的民間土地交易的價格，一般是一棟房加10畝地，只有3萬元左右。也就是說，忽視土地的自然屬性，用城郊村土地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用途中的出讓價格，來估算中國土地蘊藏的財富的算法很荒唐，也就是說農(nóng)民不可能普遍地通過賣地來實現(xiàn)城市化，關(guān)于這一點，《地權(quán)的邏輯》做了深刻的批判。

在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中，農(nóng)業(yè)在任何國家都是弱勢產(chǎn)業(yè)，歐美、日韓等國都是通過高額的國家補貼來維持農(nóng)業(yè)發(fā)展，土地私有化是不可能改變農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)的。當前，建立在“集體所有，家庭承包”土地制度基礎上的小農(nóng)家庭生產(chǎn)模式以較低成本（與歐美、日韓相比，我國政府農(nóng)業(yè)補貼才實施不久，并且數(shù)額也較低）保障了糧食供給。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度看，在農(nóng)村勞動力過剩的情況下，資本化的規(guī)模經(jīng)營不應該是我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。當前，困擾我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最大問題是，水利、道路等農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱的現(xiàn)狀。而解決這類問題的關(guān)鍵，不是在于強化農(nóng)民對于土地的產(chǎn)權(quán)，而要重新發(fā)揮基于“兩權(quán)”分離土地制度的“統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營體制”中集體“統(tǒng)”的作用。從農(nóng)村土地經(jīng)營的現(xiàn)實出發(fā)，未來農(nóng)村土地制度改革不是要弱化“集體”的性質(zhì)，而是要強化“集體”的職能。

城市化本質(zhì)上是受經(jīng)濟發(fā)展水平影響的自發(fā)發(fā)展的過程。在過去的三十年中，一些農(nóng)民抓住了市場機遇，變成了包工頭、老板、商人等，這部分人具有較好的經(jīng)濟條件，能夠在城市買房子，過上體面的生活。除了這少部分的成功者，大部分的進城農(nóng)民隨著年齡的增長，終將被城市勞動力市場所淘汰，他們還是要回到農(nóng)村依靠土地生活的。改變現(xiàn)行的土地制度，將會改變這種“自由流出，自由回來”的模式，會導致中國朝印度、拉美城市貧民窟的方向發(fā)展。那樣的城市化模式是不可取的，基于此賀雪峰教授直言“回到土地是最基本的人權(quán)”。

四

關(guān)于土地制度，不能做單一經(jīng)濟學的思考，更不能脫離實際對其進行形而上學的批判。同樣，關(guān)于中國未來土地制度可能走向的構(gòu)想，一定是立足于對農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與現(xiàn)代化等全盤思考基礎上的。中國未來土地制度的設置，仍然要與中國未來發(fā)展模式相契合。在各方面限制下，中國未來只能沿著繼續(xù)城市化與兼顧農(nóng)村建設這一總體方向發(fā)展。

一方面，讓九億人在有限的土地上從事農(nóng)業(yè)來謀生存、謀發(fā)展，肯定是沒有出路的，農(nóng)村的根本出路還是要通過城市化來減少農(nóng)業(yè)人口。另一方面，中國城市化任務的艱巨性和長期性，又決定了在未來很長一段時間內(nèi)農(nóng)村依然要生活著大量的人口，因此農(nóng)村建設也不可偏廢的。中國未來土地制度的安排，就是要在城市化與農(nóng)村建設之間保持平衡。

在這樣的目標限定下，中國土地制度的改革方向，不是要通過私有化來徹底顛覆現(xiàn)有土地制度，而是要結(jié)合未來發(fā)展模式完善現(xiàn)有的土地制度。保持“兩權(quán)”分離的土地制度，至少有三個方面的優(yōu)越性。首先，現(xiàn)有的土地制度可以維持一種自發(fā)的城市化模式，當農(nóng)民能夠在城市獲得穩(wěn)定收入之后，可以選擇在城市生活，如果城市化失敗則可以退回到農(nóng)村經(jīng)營土地，避免激進城市化強制將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變成城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。其次，那些順利地實現(xiàn)城市化的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成為市民后，集體可以收回土地，并在村莊內(nèi)部進行分配，避免在農(nóng)村產(chǎn)生“不在村地主”，從而將農(nóng)業(yè)財富留在農(nóng)村。這樣，隨著城市化水平的提高，分享農(nóng)業(yè)財富的農(nóng)村人口越來越少，農(nóng)民生活水平也將自然提高。最后，保留土地的“集體所有”性質(zhì)，避免了村莊內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)的剛性化，集體既可以解決生產(chǎn)上個體農(nóng)戶“辦不好以及不好辦”的公共品供給一類的事情，也可以基于土地發(fā)展村社集體經(jīng)濟，建立農(nóng)民合作社，提高農(nóng)業(yè)的附加值，“集體所有”農(nóng)村土地將是新農(nóng)村建設的基礎。

基于中國土地制度的優(yōu)越性，中國發(fā)揮了勞動力的優(yōu)勢，在過去的六十多年中，取得了經(jīng)濟社會上的極大進步。在未來的幾十年中，中國將會迎來一個新的高速變革的時代，土地制度將依然是中國社會發(fā)展的基礎，如何設置土地制度將是一個關(guān)涉中華民族偉大復興的重大命題。世界上沒有任何一個國家曾經(jīng)經(jīng)歷過中國當下正在經(jīng)歷的事情，因此也就沒有任何普世的模式可以供中國照搬。在這個意義上，土地制度上的爭論一定要回歸到一個具有五千年歷史，十三億人民并包括九億農(nóng)民的大國如何順利實現(xiàn)現(xiàn)代化這樣的現(xiàn)實語境中，對于土地制度的思考也因此要多一些經(jīng)驗性的“常識”，而在土地制度改革實踐上，保守和冷靜而非浪漫和激情才顯智慧。也許這些才是《地權(quán)的邏輯》最終所要表達的。