行為公共管理學(xué)的理論溯源、實(shí)踐議題與本土展望

李德國(guó) 甘巧婷 蔡晶晶

摘 要：隨著行為經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共政策、公共管理領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，構(gòu)建一門(mén)行為公共管理學(xué)學(xué)科的聲音日漸強(qiáng)烈。行為公共管理學(xué)不能泛化為公共管理的心理途徑，它在假設(shè)、理論、方法和準(zhǔn)則有著獨(dú)特的科學(xué)屬性，主要是使用與理性假設(shè)不同的心理假設(shè)去開(kāi)展研究，去解釋和預(yù)測(cè)真實(shí)世界中的行為，并嘗試提供新的政策方案。歐美的經(jīng)驗(yàn)表明，行為公共管理學(xué)的實(shí)踐轉(zhuǎn)化具有獨(dú)特的歷史資源和文化支撐，是對(duì)傳統(tǒng)家長(zhǎng)主義的現(xiàn)代化改造。中國(guó)獨(dú)特的文化傳統(tǒng)、認(rèn)知結(jié)構(gòu)和日常生活，構(gòu)成了異常豐富的本土資源，為建立本土化的行為公共管理學(xué)提供了有利條件。要基于科學(xué)化與本土化的雙重建構(gòu)，發(fā)展中國(guó)場(chǎng)景下的行為公共管理學(xué)，為開(kāi)創(chuàng)“中國(guó)之治”提供新的智慧和力量。

關(guān)鍵詞：行為公共管理學(xué);理論溯源;實(shí)踐議題;本土展望

一、問(wèn)題的提出

在西方公共管理學(xué)歷經(jīng)百余年的發(fā)展歷程之后，“身份危機(jī)”“學(xué)科范式”“學(xué)科邊界”的爭(zhēng)論硝煙仍未散盡，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)的“攻勢(shì)”已然展開(kāi)。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)在世界范圍掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)相當(dāng)浩大的公共政策“行為透視”（behavioural insights）運(yùn)動(dòng)。對(duì)此，公共管理學(xué)者已經(jīng)發(fā)出呼吁：推動(dòng)公共管理與心理學(xué)之間的直接對(duì)話，構(gòu)建一個(gè)行為公共管理學(xué)的次級(jí)學(xué)科領(lǐng)域[1]。

關(guān)于行為公共管理學(xué)的界定，有學(xué)者認(rèn)為：“行為公共管理學(xué)是公共管理學(xué)與心理學(xué)的交叉學(xué)科，采用科學(xué)方法對(duì)公共管理現(xiàn)象與心理過(guò)程的共有部分進(jìn)行研究”[2]。筆者認(rèn)為，這種界定是一種外延式的思路，難以反映行為公共管理學(xué)的作為一種新“科學(xué)范式”的內(nèi)在實(shí)質(zhì)。實(shí)際上，與其說(shuō)行為公共管理學(xué)是政治學(xué)與心理學(xué)之間對(duì)話——政治心理學(xué)或者行為主義政治學(xué)——的繼續(xù)，不如說(shuō)它是行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共管理版本。它不是舊瓶裝新酒，而是嘗試以一個(gè)全新的心理微觀基礎(chǔ)假設(shè)來(lái)建構(gòu)新的理論體系和實(shí)踐框架。

正因如此，行為公共管理學(xué)的本土化問(wèn)題就尤其值得注意。畢竟，西方脈絡(luò)中的行為公共管理學(xué)，或隱或現(xiàn)地建立以新教為基礎(chǔ)的心理文化假設(shè)之上。但是，中國(guó)人的心理和行為是以儒家文化為基地的，近代以來(lái)獨(dú)特的歷史遭遇、政治歷程和社會(huì)變遷，賦予了我們一種相對(duì)不同的心理底層構(gòu)建。傳統(tǒng)的地位倫理、人情與面子、親親原則等心理文化，構(gòu)成了富裕的本土資源，可以為行為公共管理學(xué)的中國(guó)化提供與西方所不同的底層支撐。

綜上，本文嘗試回答以下問(wèn)題：第一，行為公共管理學(xué)從何而來(lái)？它的理論根基是什么？第二，行為公共管理學(xué)從理論通往實(shí)踐的轉(zhuǎn)化邏輯是什么？第三，行為公共管理學(xué)在我國(guó)的實(shí)踐是否有相應(yīng)的本土資源支撐？我國(guó)學(xué)者應(yīng)該如何開(kāi)展本土化研究，達(dá)到“本土性契合”的狀態(tài)或境界？

二、行為公共管理學(xué)的理論溯源

行為經(jīng)濟(jì)學(xué)、行為公共管理學(xué)的先后興起并非無(wú)源之水，而是有其歷史根源，它實(shí)際上是歷史上一個(gè)影響深遠(yuǎn)的問(wèn)題——人性問(wèn)題——的繼續(xù)。正如休謨所說(shuō)的，任何科學(xué)都離不開(kāi)人性，作為研究結(jié)合在社會(huì)里并相互依存的人類的政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)與心理學(xué)，更是與人性有密切關(guān)系的學(xué)科[3]。在橫亙千年的西方政治學(xué)研究歷程中，“政治”與“人性”的關(guān)系是一個(gè)永恒的主題。在古希臘時(shí)期，亞里士多德、柏拉圖等就從人性的角度探討國(guó)家的起源和目的，探索如何構(gòu)建政治與人性之間的橋梁。17世紀(jì)以后西方啟蒙思想家對(duì)人性的討論，既為人類擺脫對(duì)上帝的依賴提供了科學(xué)基礎(chǔ)，又為世俗社會(huì)樹(shù)立了一套全新的思想規(guī)范。休謨肯定了人類“為私”一面的客觀存在，他的學(xué)生亞當(dāng)·斯密更是將這種“為私”心態(tài)視為社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力，促成了至今盛行的資本主義價(jià)值觀。

20世紀(jì)初，英國(guó)政治學(xué)者沃拉斯提出要重新檢查政治中的沖動(dòng)和本能，提出要按照政治與人性的關(guān)系來(lái)研究政治。在他看來(lái)，過(guò)去時(shí)代的思想家，從柏拉圖、邊沁到密爾，都對(duì)人性有獨(dú)到的看法，并把那些看法作為思考政治的基礎(chǔ)，而現(xiàn)代政治學(xué)已經(jīng)將人性簡(jiǎn)化、默認(rèn)為功利主義，將研究的重點(diǎn)放在體制而非人本身上，是時(shí)候反思政治中的理性主義了[4]。

20世紀(jì)30年代，曾被譽(yù)為“20世紀(jì)社會(huì)科學(xué)最具創(chuàng)見(jiàn)的六位學(xué)者之一”的拉斯韋爾（Harold Lasswell）開(kāi)創(chuàng)了政治心理學(xué)。他在精神分析之父弗洛伊德（Sigmund Freud）的得意門(mén)生——芮克（Theodor Reik）的幫助下，撰寫(xiě)了《精神病理學(xué)與政治》（Psychopathology and Politics），開(kāi)創(chuàng)性地把臨床心理學(xué)的一系列概念應(yīng)用于政治人物的分析，開(kāi)啟了政治學(xué)的人格研究時(shí)期。此后，在阿爾蒙德（Gabriel Abraham Almond）、凱伊（Valdimer Orlando Key Jr.）、普利齊特（C.Herman Pritchett）、伊斯頓（David Easton）等政治學(xué)家的推動(dòng)下，政治學(xué)領(lǐng)域的“行為革命”發(fā)軔并流行開(kāi)來(lái)，并在20世紀(jì)70年代達(dá)至登峰造極之境。但是，物極必反，行為主義政治學(xué)過(guò)度追求的“科學(xué)主義”“實(shí)證主義”“價(jià)值中立”亦導(dǎo)致其在20世紀(jì)70年代快速衰落。

20世紀(jì)50年代，心理學(xué)領(lǐng)域開(kāi)始孕育了一場(chǎng)“認(rèn)知革命”，給政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等社會(huì)科學(xué)創(chuàng)造了新的研究路徑。1956年前后是“認(rèn)知革命”的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，其間涌現(xiàn)了多篇認(rèn)知心理學(xué)的扛鼎之作，包括：米勒（George Armitage Miller）在其“神奇的數(shù)字7：加2或減2”一文中指出了人類信息加工能力的局限;布魯納（Jerome S.Bruner）等人提出了人類思維的策略性和目的驅(qū)動(dòng)性特征;西蒙等人把大腦視為類似于計(jì)算機(jī)的信息加工系統(tǒng)，提出了“有限理性”和“滿意行為”理論。在其后的60多年間，心理學(xué)家、認(rèn)知科學(xué)家不斷致力于開(kāi)拓“有限理性”的圖譜，分析人類行為的系統(tǒng)性偏差。

如果說(shuō)“行為革命”是從心理學(xué)視角去關(guān)注人性、態(tài)度和價(jià)值觀，那么“認(rèn)知革命”就是從一個(gè)更加高級(jí)的心理過(guò)程，如大腦信息的搜尋、儲(chǔ)存和獲取機(jī)制，以及感知、意象、記憶、推理、語(yǔ)言等信息加工過(guò)程，去分析這些機(jī)制或過(guò)程到底會(huì)在日常決策乃至政治經(jīng)濟(jì)生活中生成何種表征或行為。相對(duì)來(lái)說(shuō)，前者將人類的行為視為是靜態(tài)、可觀察和可衡量的，是特定環(huán)境的“鏡像”，后者卻認(rèn)為行為是動(dòng)態(tài)、具象和可激活的，是大腦、身體與環(huán)境交互作用的產(chǎn)物。

認(rèn)知科學(xué)家發(fā)現(xiàn)，人類信息加工的方式具有兩個(gè)典型的特征——“樸素科學(xué)家”和“認(rèn)知吝嗇鬼”。所謂的“樸素科學(xué)家”，對(duì)應(yīng)的是歸因理論，是指人類的認(rèn)知能力是有限的，通常并不重視基礎(chǔ)信息或統(tǒng)計(jì)概率，而是以一種相對(duì)粗心的方式進(jìn)行歸因，利用捷徑或啟發(fā)式（heuristic）手段去進(jìn)行推理和決策。所謂的“認(rèn)知吝嗇鬼”，對(duì)應(yīng)的是圖式（schema）理論，是指我們并非致力于尋求原因和結(jié)果，而是用儲(chǔ)存在記憶中的一般概念、規(guī)則、經(jīng)驗(yàn)和刻板印象，去“類比”地處理每一種新信息，從而起到節(jié)約認(rèn)知的效果。

從這兩個(gè)典型特征出發(fā)，認(rèn)知科學(xué)家通過(guò)科學(xué)實(shí)驗(yàn)的方式驗(yàn)證了大量與理性人假設(shè)相違背的人類判斷與決策“捷思”（heuristic）。這其中，最有標(biāo)志性的進(jìn)展就是1979年心理學(xué)家卡尼曼（Daniel Kahneman）和特維斯基（Amos Tversky）在其前景理論提出的參照點(diǎn)依賴（reference dependence）、損失厭惡（loss aversion）和敏感性遞減（diminishing sensitivity）。在此后三十年里，認(rèn)知科學(xué)家識(shí)別了大量不同情境中的捷思、圖式及其所可能導(dǎo)致的偏誤（bias），如圖1所示。

近年來(lái)，蓬勃發(fā)展的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)使用了與傳統(tǒng)理性假設(shè)所不同的微觀假設(shè)——有限理性、有限注意力和有限執(zhí)行力——來(lái)開(kāi)展研究，去解釋和預(yù)測(cè)真實(shí)世界中的行為，并嘗試提供新的政策方案。受行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，政治心理學(xué)的學(xué)者也逐漸使用所謂的H&B（Heuristic and Bias）途徑，分析政治過(guò)程中的認(rèn)知偏差因素及其所導(dǎo)致的次優(yōu)決策現(xiàn)象。例如，美國(guó)學(xué)者拉烏（Richard R.Lau）等指出，選民常常用某種“節(jié)約認(rèn)知”的捷思，如黨派、意識(shí)形態(tài)、民調(diào)結(jié)果甚至外貌等方面的不完整信息或偏見(jiàn)，來(lái)參與到選舉過(guò)程[5]。認(rèn)知路徑——強(qiáng)調(diào)人的認(rèn)知結(jié)構(gòu)塑造決策和行為的視角——亦逐漸成為政治心理學(xué)中最有影響的路徑之一[6]。

可以看出，政治心理學(xué)中認(rèn)知途徑的研究進(jìn)路，與行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的進(jìn)路是一致的。從這個(gè)意義上，筆者認(rèn)為行為公共管理學(xué)應(yīng)該從這一發(fā)展路徑來(lái)加以界定，其本質(zhì)都是嘗試對(duì)人類的信息加工與決策方式進(jìn)行不同維度和領(lǐng)域的探究，而不能簡(jiǎn)單理解為是行為主義政治學(xué)的繼續(xù)，或者是“公共管理心理學(xué)”，正如行為經(jīng)濟(jì)學(xué)也不應(yīng)該等同于“經(jīng)濟(jì)心理學(xué)”一樣。我們認(rèn)為，行為公共管理學(xué)有別于行為經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治心理學(xué)的地方是，它不著重解釋“是什么”，而是致力于“應(yīng)如何”，即從“捷思”和“偏誤”出發(fā)，探討改善個(gè)體或集體福利的機(jī)制設(shè)計(jì)。實(shí)際上，有關(guān)“捷思”和“偏誤”的概念網(wǎng)絡(luò)更多是一種描述性理論，并沒(méi)有提供預(yù)見(jiàn)性或政策干預(yù)方面的知識(shí)。行為公共管理學(xué)關(guān)心的是，“捷思”和“偏誤”是在什么情境中做出的，能否對(duì)之具象化、精準(zhǔn)化和顯著化。如果上述思路可行，那就意味著通過(guò)對(duì)人類決策的情境進(jìn)行微調(diào)或重新架構(gòu)，我們就可以引導(dǎo)或改變?nèi)祟惖男袨椤?/p>

我們認(rèn)為行為公共管理學(xué)的出現(xiàn)，意味著公共管理學(xué)，乃至更廣泛的社會(huì)科學(xué)對(duì)人性問(wèn)題探討的繼續(xù)和深入。早在70多年前，達(dá)爾不無(wú)深刻地指出公共管理學(xué)的人性假設(shè)危機(jī)，“公共行政學(xué)中許多假定的規(guī)律以及建立一個(gè)公共行政科學(xué)的訴求都是從一個(gè)目前極少站得住腳的人性假設(shè)中推導(dǎo)出來(lái)的”。行為公共管理學(xué)正在嘗試構(gòu)建一個(gè)獨(dú)立的人性假設(shè)立場(chǎng)，將人視為一個(gè)復(fù)雜的“心理人”，不再被動(dòng)去接收關(guān)于“人性本質(zhì)”的結(jié)論，而是開(kāi)始將自身視為一個(gè)有著獨(dú)特關(guān)切和價(jià)值判斷的領(lǐng)域，構(gòu)建屬于自身的微觀基礎(chǔ)。

在過(guò)去的許多年里，基于“經(jīng)濟(jì)人”的理性選擇模型成為西方社會(huì)制度結(jié)構(gòu)和政策體系中根深蒂固的微觀基礎(chǔ)，把行動(dòng)者都視為自私自利的群體并以一種可以預(yù)測(cè)的方式對(duì)刺激和約束作出回應(yīng)，這正是發(fā)達(dá)國(guó)家眾多改革策略遭遇困境的原因[7]。行為公共管理學(xué)的出現(xiàn)，意味著我們可以從一個(gè)不同于“理性人”的人性本質(zhì)假設(shè)出發(fā)，在公共管理領(lǐng)域使用新的解釋框架或者政策工具，這正是其“科學(xué)革命”的內(nèi)核，也是其近年來(lái)日益受到理論界和實(shí)踐界青睞的根本原因。

三、行為公共管理學(xué)的實(shí)踐議題

近年來(lái)，在英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞以及世界銀行、經(jīng)濟(jì)與合作組織（OECD）、歐盟的公共政策制定過(guò)程中掀起了一股新的浪潮，紛紛成立專門(mén)的行為科學(xué)研究小組參與決策，其發(fā)展勢(shì)頭已經(jīng)超越了鼎盛時(shí)期的新公共管理運(yùn)動(dòng)[8]。這其中的標(biāo)志性事件是：2008年，美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬邀請(qǐng)法學(xué)家、行為科學(xué)家桑斯坦（Cass Sunstain）擔(dān)任白宮信息與規(guī)制事務(wù)辦公室（Office of Information of Regulatory Affairs，OIRA）主任，并協(xié)助在白宮成立社會(huì)與行為科學(xué)小組（Social and Behavioral Sciences Team，SBST）。英國(guó)時(shí)任首相卡梅隆（David Cameron）則邀請(qǐng)行為科學(xué)家塞勒（Richard Thaler）在內(nèi)閣成立行為洞察小組（Behavioural Insights Team，BIT）。此后，行為科學(xué)與公共政策的結(jié)合在全球范圍被廣泛推動(dòng)，在金融、健康、消費(fèi)者保護(hù)、稅務(wù)、能源等領(lǐng)域粉墨登場(chǎng)（參見(jiàn)表1）。

盡管公共管理部門(mén)使用基于行為科學(xué)的政策工具仍然有限，但是各國(guó)實(shí)踐的不斷深入，這些政策工具日益標(biāo)準(zhǔn)化，可推廣性程度亦不斷提升。尤其是，行為科學(xué)正與未來(lái)的政府創(chuàng)新技術(shù)，包括大數(shù)據(jù)、人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)、虛擬學(xué)習(xí)，結(jié)合得日益緊密。在過(guò)去的10年里，世界上有數(shù)個(gè)智慧城市開(kāi)始使用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、算法來(lái)“助推”民眾，以達(dá)到節(jié)約水電能源、健康生活、使用公共交通以及更加積極地參與地方事務(wù)的目的。例如，在波士頓，關(guān)于駕駛行為的實(shí)時(shí)電子反饋增加了道路安全;在埃因霍溫，燈光感應(yīng)器的使用成功地減少了夜間犯罪和騷亂[9]。我們相信，行為公共管理學(xué)目前仍然處于初始的發(fā)展階段，但其未來(lái)前景不可小覷。

行為公共管理學(xué)實(shí)踐轉(zhuǎn)化的內(nèi)在邏輯是：正是由于“捷思”等各種認(rèn)知缺陷、理性缺陷的存在，人們并不是總能夠?qū)崿F(xiàn)自身的最好利益。這就需要政府施以援手——如設(shè)置默認(rèn)選項(xiàng)、簡(jiǎn)化信息、提供決策冷靜期、施加原罪稅（sin tax）、提供社會(huì)激勵(lì)等方式——來(lái)改善幫助個(gè)體的福利。

我們可以認(rèn)為，行為公共管理學(xué)的轉(zhuǎn)化邏輯是一種家長(zhǎng)主義（paternalism）或經(jīng)過(guò)改造的新家長(zhǎng)主義（new paternalism）。正如桑斯坦等所提出“助推”架構(gòu)那樣，給家長(zhǎng)主義施加工具性的限定，即在一定程度上保留個(gè)體的自主性和選擇自由，僅在符合個(gè)人目的基礎(chǔ)上施加非物質(zhì)性、非強(qiáng)制性的干預(yù)，使之按照預(yù)期的方向前進(jìn)[10]。

實(shí)際上，西方國(guó)家的家長(zhǎng)主義色彩，并不是我們想象中的那樣蒼白無(wú)力——盡管從密爾提出所謂的“無(wú)傷害原則”開(kāi)始，家長(zhǎng)主義理論曾經(jīng)備受攻擊。在歐洲的中世紀(jì)，封建制度之下領(lǐng)主（lord）、騎士（knights）、男爵（barons）、佃農(nóng)（villeins）之間的復(fù)雜關(guān)系就可以用家長(zhǎng)主義來(lái)描繪①。英國(guó)都鐸時(shí)期的治安法官（Justices of the Peace）制度更是顯露了家長(zhǎng)主義的風(fēng)格：他們可以逮捕犯人，管制物價(jià)，監(jiān)督糧食生產(chǎn)，甚至干預(yù)私人生活——如每天喝酒的數(shù)量，所穿的衣服等等，但又必須征收捐助，救濟(jì)窮人，安撫流民。19世紀(jì)中后期流行的費(fèi)邊主義盡管沒(méi)有直接打著家長(zhǎng)主義的旗號(hào)，但其所包含的社會(huì)福利思想，無(wú)疑具有濃厚的家長(zhǎng)主義色彩。費(fèi)邊主義主張政府提供更廣范圍的社會(huì)服務(wù)，推行更加積極的社會(huì)救助，普遍實(shí)施“國(guó)家最低生活標(biāo)準(zhǔn)”，這些思想構(gòu)建了國(guó)家的“道德基礎(chǔ)”，亦為日后資本主義國(guó)家建立普遍性的社會(huì)福利體系提供了思想土壤。

20世紀(jì)中期以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫所提出的“有益物品”（merit goods）思想，也在某種形式上延續(xù)了家長(zhǎng)主義的爭(zhēng)論。在馬斯格雷夫看來(lái)，由于消費(fèi)者本身的無(wú)知或短視，會(huì)導(dǎo)致一部分對(duì)社會(huì)整體有益的物品往往處于“低度消費(fèi)”（underconsumed）的狀態(tài)，這就需要比個(gè)人或家庭擁有更多信息的政府制定直接干預(yù)個(gè)人偏好的政策，如發(fā)放食品券、實(shí)施強(qiáng)制性義務(wù)教育、提供住房補(bǔ)貼，來(lái)促使“信息不足”（uninformed）的個(gè)體增加對(duì)此類物品的消費(fèi)?？梢?jiàn)，“有益物品”概念是在家長(zhǎng)主義設(shè)定的情景框架之下使用的——盡管馬斯格雷夫以及后續(xù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家并不情愿使用家長(zhǎng)主義的術(shù)語(yǔ)來(lái)介入討論②。

綜上所述，行為公共管理的新家長(zhǎng)主義邏輯，意味著當(dāng)代公共政策正在國(guó)家干預(yù)與個(gè)人自主之間謀求一種新的平衡，以更加積極管控的方式介入到個(gè)體的生活、消費(fèi)與環(huán)境行為中來(lái)，如抽煙、喝酒、養(yǎng)老等。政府并非謀求回到一種“保姆國(guó)家”形態(tài)，而是以盡可能小的代價(jià)——即不可避免但可以接受的個(gè)人自主權(quán)損失——來(lái)促進(jìn)更大的社會(huì)福利[11]。

四、行為公共管理學(xué)的本土展望

在勾勒了歐美發(fā)達(dá)國(guó)家行為公共管理實(shí)踐的家長(zhǎng)主義線索之后，一個(gè)自然產(chǎn)生的問(wèn)題是——我們是否擁有可供使用的本土資源。實(shí)際上，相較于西方國(guó)家民眾對(duì)于家長(zhǎng)主義的本能警惕與提防，我國(guó)一直是“一個(gè)家族結(jié)構(gòu)式的國(guó)家”（馬克斯·韋伯語(yǔ)），民眾秉承“身家國(guó)天下”的觀念，社會(huì)的主要單元是家庭而不是個(gè)人。正如梁漱溟先生指出的，“團(tuán)體與個(gè)人，在西洋儼然兩個(gè)實(shí)體，而家庭幾若為虛位。中國(guó)人卻從中間就家庭關(guān)系推廣發(fā)揮，而以倫理組織社會(huì)消融了個(gè)人與團(tuán)體這兩端”[12]。在某種意義上，發(fā)端于家庭的倫理關(guān)系，構(gòu)建了社會(huì)運(yùn)行的法則和政治合法的基礎(chǔ)。如《大學(xué)》所說(shuō)的，“為人君止于仁;為人臣止于敬;為人子止于孝;為人父止于慈;與國(guó)人交止于信?！?/p>

與西方的領(lǐng)主、治安法官所扮演的角色相近，但名譽(yù)、地位和作用更上一層樓的，就是士紳。士紳在中國(guó)履行了許多重要的社會(huì)職責(zé)，具有“中國(guó)式家長(zhǎng)”的文化象征。費(fèi)正清對(duì)士紳的作用曾進(jìn)行過(guò)詳細(xì)的闡述[13]：

“他們?yōu)橹T如運(yùn)河、堤堰、水壩、道路、橋梁、渡船之類的灌溉和交通設(shè)施進(jìn)行籌款和主持修建。他們支持儒家的機(jī)構(gòu)和倫理，創(chuàng)辦和維持學(xué)校、圣祠和當(dāng)?shù)乜讖R……在承平時(shí)期，他們給公眾生活定下調(diào)子。在動(dòng)亂時(shí)期，他們組織并統(tǒng)率民兵的防守力量。”。

不僅士紳，中國(guó)古代的地方政府也同樣是“中國(guó)式家長(zhǎng)”。例如，“清代州縣政府將一切有關(guān)公眾福祉之事——福利、風(fēng)俗、道德、教育、農(nóng)業(yè)等——都視為自己職權(quán)范圍內(nèi)的事。在這些被中國(guó)人視為官府‘管理范圍的事情中，有許多在別的社會(huì)被視為民間社會(huì)的事”[14]。而州縣官，就是“一人政府”，對(duì)轄界的一切事情負(fù)有責(zé)任，“是法官、稅官和一般行政官”[15]。實(shí)際上，歷朝歷代的統(tǒng)治者既對(duì)庶民施加經(jīng)濟(jì)剝削和社會(huì)控制，也要求自身問(wèn)民間疾苦，對(duì)子民負(fù)責(zé)，對(duì)孤獨(dú)、癃老、篤疾、貧窮等不能自存者進(jìn)行優(yōu)撫、賑恤乃至收養(yǎng)。可以說(shuō)，中國(guó)獨(dú)特的文化傳統(tǒng)、認(rèn)知結(jié)構(gòu)和日常生活，構(gòu)成了異常豐富的本土資源，為建立本土化的行為公共管理學(xué)提供了有利條件。

首先，從文化傳統(tǒng)上，儒家文明與“兩希”文明（希臘文明與希伯來(lái)文明）一樣，在遠(yuǎn)古時(shí)期就對(duì)人性問(wèn)題有特別的關(guān)注。正如荀子所說(shuō)的，“饑而欲食，寒而欲暖，勞而欲息，好利而惡害，是人之所生而有也，是無(wú)待而然者也，是禹、桀之所同也”。但是，與“兩希”文明及其隨后的西方文明把人視為帶有原罪的“人性惡”觀念——由此孕育了“政府是必要的惡”的政治不信任傳統(tǒng)——不同，儒家先賢大多認(rèn)為“人性本善”，主張仁政建立在仁心的基礎(chǔ)之上，也由此孕育了崇尚賢能的政治文化。在這種文化傳統(tǒng)之下，民眾對(duì)執(zhí)政者、決策者擁有更高的信任度，相信他們能夠真正為社會(huì)、為民眾辦事。這也為實(shí)施建立在“集體理性”“仁心仁政”基礎(chǔ)上的干預(yù)建立了正當(dāng)性和信任條件。

其次，從認(rèn)知結(jié)構(gòu)上，中國(guó)古代哲學(xué)遺產(chǎn)極為豐富，蘊(yùn)含著大量關(guān)于“有限理性”的心理學(xué)思想。行為公共管理學(xué)建立在對(duì)人類信息加工過(guò)程中的“有限理性”的深刻認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，而中國(guó)古代哲學(xué)（尤其是儒家）恰恰把情感視為人之存在的基本性問(wèn)題。有如管子所說(shuō)的，心的形體本來(lái)是按照自身規(guī)律充盈、發(fā)生和成就，之所以有時(shí)不完美，是因?yàn)樗上?、怒、哀、?lè)、貪欲等情欲造成的（“凡心之刑，自充自盈，自生自成。其所以失之，必以憂樂(lè)喜怒欲利”）。梁漱溟更是直接判定“西洋人是用理智的，中國(guó)人是用直覺(jué)的——情感的”[16]。實(shí)際上，中國(guó)古代的許多認(rèn)知思想，如敝帚自珍、小人之心度君子之腹、“見(jiàn)寢石以為伏虎也，見(jiàn)植林以為后人也”、失之東隅收之桑榆、葉公好龍、東施效顰等成語(yǔ)或典故，與當(dāng)代行為科學(xué)所謂的稟賦效應(yīng)、投射效應(yīng)、錯(cuò)覺(jué)效應(yīng)、反向效應(yīng)、認(rèn)同效應(yīng)高度對(duì)應(yīng)，值得深入挖掘其現(xiàn)代意義。

第三，從日常生活上，中國(guó)人與環(huán)境的互動(dòng)方式是“社會(huì)取向”的，這為我們實(shí)施行為干預(yù)提供了有利條件。所謂的“社會(huì)取向”，“是指一種行為傾向，這種傾向使人易于表現(xiàn)出順從他人的行為、不得罪人的行為、符合社會(huì)期望的行為，以及憂慮別人意見(jiàn)的行為”[17]。具體表現(xiàn)為，中國(guó)人具有極強(qiáng)的家族主義榮譽(yù)感與責(zé)任感，強(qiáng)調(diào)關(guān)系互惠性，重視名譽(yù)并關(guān)注社會(huì)規(guī)范。當(dāng)代行為科學(xué)在公共政策領(lǐng)域的使用，就非常強(qiáng)調(diào)對(duì)關(guān)系性、互惠性和社會(huì)性規(guī)范的使用。例如，美國(guó)的OPWER公司利用家庭能耗數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，在給用戶發(fā)送的能源賬單中提供與相近區(qū)域內(nèi)最節(jié)能的前20%的用戶耗能數(shù)據(jù)比較信息，從而給用戶提供節(jié)電動(dòng)機(jī)。中國(guó)人的“社會(huì)取向”特質(zhì)，無(wú)疑是開(kāi)展行為干預(yù)的有利條件。

上述有利條件，為我們構(gòu)建本土化的行為公共管理學(xué)提供了可行性基礎(chǔ)。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)改革發(fā)展過(guò)程中所遇到的新形勢(shì)、新情況與新問(wèn)題，也迫切需要從“行為”層面來(lái)加以解決。這主要包括兩個(gè)方面：

一方面，政策與人性之間的匹配性迫切需要提高。公共政策既需要更好地洞察人性，適應(yīng)人性之有限理性的特點(diǎn)，對(duì)政策對(duì)象的主動(dòng)配合度提出了更高的要求。例如，我國(guó)出臺(tái)了大量惠農(nóng)支農(nóng)政策，但不少農(nóng)民限于自身的知識(shí)結(jié)構(gòu)，對(duì)“政策話語(yǔ)”的消化理解明顯不足。又如，當(dāng)前各地正在推行的垃圾分類政策，就需要居民積極參與、主動(dòng)配合。另一方面，社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中自我約束問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。隨著我國(guó)物質(zhì)生活條件的不斷改善，新的生活方式、消費(fèi)方式層出不窮，盲目追星、過(guò)度消費(fèi)、不健康飲食、暴躁路怒等非理性行為亦日漸增多。成年人群中多種慢性病相關(guān)生活方式均健康的比例極低，僅有0.7%[18]。這些問(wèn)題原本屬于政府“不干預(yù)”的個(gè)體生活范疇，但隨著問(wèn)題的嚴(yán)重性程度不斷提升，日漸需要政府以更加有力但又不過(guò)度影響個(gè)人自主權(quán)的方式來(lái)介入。

總之，由于行為公共管理需要深入到國(guó)家特定的歷史、社會(huì)和文化遺傳體系以及民眾的思想、觀念、動(dòng)機(jī)、情緒和行為中，這就迫切需要從本土化層面來(lái)加以構(gòu)建，針對(duì)本地的實(shí)際現(xiàn)象來(lái)調(diào)整和創(chuàng)新，避免盲目套用或接受西方的概念、理論、方法和工具。為了推動(dòng)中國(guó)場(chǎng)景下行為公共管理學(xué)由虛到實(shí)、由淺到深不斷提升，本文提出行為公共管理學(xué)的本土性契合問(wèn)題。所謂的本土性契合，具體指“當(dāng)?shù)刂芯空叩乃枷胗^念與當(dāng)?shù)刂谎芯空叩男睦硇袨橹g的密切配合、貼合、接合與契合”[19]。從這個(gè)角度出發(fā)，我們認(rèn)為行為公共管理學(xué)的本土化重構(gòu)需要從以下三個(gè)方面梯度上升：

第一，準(zhǔn)確理解行為公共管理的科學(xué)內(nèi)涵，對(duì)之進(jìn)行體系化、結(jié)構(gòu)化加工，形成“外衍性行為公共管理學(xué)”。行為公共管理建立在人類認(rèn)知局限性的基礎(chǔ)上，歐美知識(shí)體系中的“heuristic”，部分或因“人同此心，心同此理”而具有普適性，但需要放在歷史文化體系中去批判性地審視，將之轉(zhuǎn)化為本土化的認(rèn)知概念。中國(guó)社會(huì)特有的心理與行為現(xiàn)象，如面子、人情、孝道、關(guān)系、緣分，只有使用基于本土知識(shí)的概念、理論和方法，采取縱貫的歷史分析立場(chǎng)，才能領(lǐng)會(huì)到其中的細(xì)微奧妙之處。我們建議要基于中國(guó)社會(huì)的歷史、文化和哲學(xué)脈絡(luò)，盡量準(zhǔn)確地描述、分析、理解和預(yù)測(cè)中國(guó)人特有的心理和行為，構(gòu)建本土性的“捷思”認(rèn)識(shí)體系。

第二，分析西方行為公共管理學(xué)的實(shí)踐框架，開(kāi)展實(shí)踐轉(zhuǎn)化試驗(yàn)，形成“反應(yīng)性行為公共管理學(xué)”。從本土性的“捷思”認(rèn)識(shí)體系出發(fā)，我們要積極開(kāi)發(fā)適合中國(guó)場(chǎng)景的政策工具，為決策者提供易于理解、選擇和實(shí)施的體系性框架和指南。例如，李克強(qiáng)總理在2019年政府工作報(bào)告中提出了“政簡(jiǎn)易從”，既蘊(yùn)含著豐富的行為科學(xué)思想，又體現(xiàn)了中國(guó)“治大國(guó)如烹小鮮”的治國(guó)便民之傳統(tǒng)，值得我們進(jìn)一步開(kāi)發(fā)更加具體的政策工具。要鼓勵(lì)有關(guān)決策部門(mén)聯(lián)合高校、智庫(kù)等專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，在“放管服”、扶貧扶智、信貸消費(fèi)、垃圾分類、拆遷安置、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等熱點(diǎn)政策領(lǐng)域開(kāi)展項(xiàng)目化實(shí)驗(yàn)和效果評(píng)估活動(dòng)。

第三，基于現(xiàn)實(shí)中國(guó)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活，推動(dòng)當(dāng)?shù)匮芯空咭员就粱难芯炕顒?dòng)與方式來(lái)探討當(dāng)?shù)氐墓矝Q策場(chǎng)景，形成“本態(tài)性行為公共管理學(xué)”。這里主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)涵：一是當(dāng)?shù)匮芯空咭饾u擺脫西方的現(xiàn)成概念、理論和方法，“努力發(fā)掘中華民族幾千年來(lái)的偉大文化遺產(chǎn)，如全局觀（系統(tǒng)思維和普遍聯(lián)系）、變化觀和對(duì)經(jīng)典文本的詮釋等傳統(tǒng)”[20]，探索源于本土情境和地方文化的認(rèn)識(shí)論與方法論，成為全球行為公共管理學(xué)體系中的重要知識(shí)生產(chǎn)者;二是要逐漸將研究的場(chǎng)域從微觀決策轉(zhuǎn)移至公共決策，形成與行為經(jīng)濟(jì)學(xué)“分庭抗禮”的場(chǎng)面。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的重心是微觀主體的非理性決策，行為公共管理學(xué)要將這種探索向宏觀決策領(lǐng)域延伸，在復(fù)雜的政治博弈過(guò)程中勾勒政府行為的軌跡，探索宏觀決策的“非理性”過(guò)程及其潛在影響。

此外，在新中國(guó)成立以來(lái)的70年間，黨和國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)重大政策，留下了豐富、獨(dú)一無(wú)二的改革資源，為我們搭建本土化的行為公共管理學(xué)大廈奠定了基礎(chǔ)。“改革開(kāi)放以來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民解決了許多長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的難題，辦成了許多過(guò)去想辦而沒(méi)有辦成的大事，黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生歷史性變革，使得黨和政府的權(quán)威得到加強(qiáng)、形象得到改善、公信力得到提升”[21]。 2018年度“愛(ài)德曼全球信任度調(diào)查報(bào)告”指出，中國(guó)普通民眾對(duì)政府的信任度達(dá)到84%，領(lǐng)先美國(guó)51個(gè)百分點(diǎn)，繼續(xù)蟬聯(lián)全球第一。桑斯坦的研究也指出，中國(guó)民眾是世界上為數(shù)不多的對(duì)默認(rèn)規(guī)則（default rules）等助推機(jī)制具有“壓倒性支持”態(tài)度的群體[22]?？梢哉f(shuō)，行為公共管理學(xué)在中國(guó)具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

五、一個(gè)基本結(jié)論：科學(xué)化與本土化的結(jié)合

70年前，達(dá)爾在其《公共行政科學(xué)：三個(gè)問(wèn)題》中不無(wú)深刻地指出，公共行政學(xué)科主要受到價(jià)值、個(gè)人個(gè)性和社會(huì)框架這三個(gè)基本問(wèn)題的干擾。70年來(lái)，我們?cè)诠残姓囊?guī)范價(jià)值研究和比較研究上已經(jīng)有所斬獲，而所謂的“第二問(wèn)題”——人性問(wèn)題上的研究仍然處于艱難起步的階段。公共管理學(xué)在追求科學(xué)化的進(jìn)程中，已經(jīng)或多或少簡(jiǎn)化甚至拋棄了對(duì)人性問(wèn)題的探討，或許是時(shí)候回歸人性了。正如休謨所說(shuō)，“一切科學(xué)對(duì)于人性總是或多或少有些關(guān)系，任何學(xué)科不論似乎與人性離得多遠(yuǎn)，它們總會(huì)通過(guò)這樣或那樣的途徑回到人性”[23]。興許，不再以僵化的、永恒的、絕對(duì)的研究假設(shè)為前提的行為公共管理學(xué)，將有助于公共管理學(xué)在人性問(wèn)題上走得更加深遠(yuǎn)，在當(dāng)代知識(shí)生產(chǎn)的體系中占據(jù)更加重要的位置。

正是因?yàn)樾袨楣补芾斫⒃趯?duì)人性的深刻理解基礎(chǔ)上，它在中國(guó)情景下的發(fā)展需要科學(xué)化與本土化的有機(jī)結(jié)合：一方面，我們不排斥吸收利用西方行為經(jīng)濟(jì)學(xué)所建構(gòu)的概念、理論和方法，尤其是現(xiàn)代腦科學(xué)、認(rèn)知神經(jīng)科學(xué)的研究成果，對(duì)人類決策過(guò)程中的非理性缺陷進(jìn)行深入挖掘，奠定行為公共管理學(xué)的科學(xué)基礎(chǔ);另一方面，我們要盡量減少對(duì)西方現(xiàn)成概念、理論和方法的依賴，將中國(guó)人的本性思想、文化、價(jià)值觀和信仰作為一個(gè)底層的架構(gòu)去開(kāi)展問(wèn)題界定、概念分析、方法設(shè)計(jì)、結(jié)果解釋和理論創(chuàng)造，形成適合我國(guó)本土情境的行為公共管理學(xué)。簡(jiǎn)言之，我們既不能直接套用西方理論的模板，也不能簡(jiǎn)單延續(xù)歷史文化的母版，而是要把科學(xué)理論與本土資源有效結(jié)合起來(lái)。

管子云：“心安是國(guó)安也，心治是國(guó)治也?！敝袊?guó)歷史上的國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)治理社會(huì)（“治世”）、治理人心（“治心”）和治理自然（“治天”）的統(tǒng)一，“治天”的關(guān)鍵在于 “治心”“治世”，其中，“治世”又可以轉(zhuǎn)化為 “治心”，由“治心”可以達(dá)到對(duì)自然、社會(huì)的治理[24]。我們認(rèn)為，建立在科學(xué)化和本土化基礎(chǔ)上的行為公共管理學(xué)將有助于我們更好地根據(jù)國(guó)民的心理活動(dòng)規(guī)律，開(kāi)展不同形式的行為干預(yù)，在個(gè)體層面打牢現(xiàn)代國(guó)家治理體系的根基。若相關(guān)研究之涓涓細(xì)流匯聚，逐日壯大，我國(guó)現(xiàn)實(shí)諸多的公共管理與公共政策問(wèn)題，如消費(fèi)者保護(hù)、精準(zhǔn)扶貧、住房、健康管理、共享單車、環(huán)境治理、食品安全、簡(jiǎn)政放權(quán)、養(yǎng)老計(jì)劃等，定會(huì)獲得新的理論解釋和政策創(chuàng)新途徑。

注釋：

①在這個(gè)層級(jí)系統(tǒng)中，土地在領(lǐng)主、騎士和男爵之間逐層分封并最終由佃農(nóng)來(lái)承租，從而形成了一種領(lǐng)主與附庸之間的依附關(guān)系——附庸向領(lǐng)主分別提供軍事服務(wù)、糧食，領(lǐng)主也有保護(hù)附庸之生命、財(cái)產(chǎn)和聲譽(yù)的責(zé)任。

②假如“有益物品”的概念成立，那就意味著政府能夠以一種家長(zhǎng)主義的立場(chǎng)來(lái)卷入公共服務(wù)的生產(chǎn)、提供和分配過(guò)程，這實(shí)際上與功利主義關(guān)于個(gè)體偏好優(yōu)先的基本經(jīng)濟(jì)原則相悖，這或是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)排斥“有益物品”概念的一個(gè)原因。

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Abstract：With the widely use of behavioral economics in the field of public policy and public administration，the voice of constructing a discipline for behavioral public administration （BPA） has becoming increasingly higher.Behavioral public administration cannot be generalized as a psychological paradigm in public administration.It has its own unique science feature in assumptions，theories，methodologies and criterions.It mainly adopts psychological assumptions，which is different from the assumption of “rational economic man”.It explains and predicts behaviors in the real world，trying to provide new policy solutions.Those experience of America and Europe suggests that the transformation of practice in behavioral public administration has special historical resources and culture support.It is the modern reform of traditional paternalism.Chinas unique cultural tradition，cognitive structure and daily life （style） constitute the incredibly rich local resources——which provide a big advantage for the localization of behavioral public administration.Based on the dual construction of scientization and localization，the development of behavioral public management under the Chinese scene will provide new wisdom and power for the creation of Chinas “way of governance”.

Keywords：Behavioral Public Administration;Theoretical Origins;Practical Issues;Local Prospects.

（責(zé)任編輯 方 卿）