當(dāng)代中國行政控權(quán)理論的理性選擇

□ 葉富林

（中山大學(xué)，廣東 廣州 510006）

當(dāng)代中國行政控權(quán)理論的理性選擇

□ 葉富林

（中山大學(xué)，廣東 廣州510006）

西方傳統(tǒng)控權(quán)理論隨著時(shí)代的變遷而不斷發(fā)展。從紅燈理論到綠燈理論反映了西方在對待行政權(quán)力態(tài)度上的變化，但對于控制政府權(quán)力的觀點(diǎn)始終沒有變化。當(dāng)代，由于行政權(quán)力的擴(kuò)張，對公民權(quán)利侵犯的潛在威脅也隨之增大。目前，中國行政權(quán)力的濫用已經(jīng)嚴(yán)重地影響了公民的合法權(quán)利和社會(huì)穩(wěn)定。因此，借鑒西方控權(quán)理論的合理內(nèi)容，結(jié)合中國的國情，探索適合中國的行政控權(quán)途徑十分重要。本文認(rèn)為，程序控制是比較理想的選擇。

控權(quán)理論；紅燈理論；綠燈理論；行政權(quán)力

一、西方傳統(tǒng)行政法控權(quán)理論

西方傳統(tǒng)行政法控權(quán)理論雖然產(chǎn)生于自由資本主義時(shí)期，但是，不同國家在不同的法治理念和社會(huì)背景下呈現(xiàn)出不同的發(fā)展過程和形態(tài)。本文以法國和英國的行政法理論為例進(jìn)行分析。

（一）法國行政法控權(quán)理論

法國有“行政法母國”之稱，其行政法的發(fā)展獨(dú)具特色。法國人對三權(quán)分立思想的理解非常獨(dú)特，“分權(quán)原則應(yīng)用于法國行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系上，就是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的互相獨(dú)立”。[1］（p551）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不能行使司法權(quán)，司法機(jī)關(guān)也不能行使行政權(quán)；行政糾紛應(yīng)由行政機(jī)關(guān)審理，司法機(jī)關(guān)即普通法院不能干涉，否則便是司法權(quán)代替行政權(quán)?！安煌谄渌麌业姆謾?quán)，法國的三權(quán)分立不僅是為了限制王權(quán)，同時(shí)也是為了限制司法權(quán)”。[2］（p36）法國借助發(fā)達(dá)的公私法傳統(tǒng)形成了司法行政二元體制。法國建立的行政法體系具有兩面性：一方面它偏重于行政機(jī)關(guān)公共權(quán)力的維護(hù)，另一方面它又強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的行使應(yīng)限制在法律的范圍內(nèi)，從而使其行政法對行政權(quán)力的授權(quán)與拘束各占其半。[3］這里我們可以看到限制國王封建專制的控權(quán)痕跡。

法國的行政法院限制政府行政權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利是通過行政系統(tǒng)建立的行政審判制度來實(shí)現(xiàn)的。行政訴訟最初由行政官員受理逐步發(fā)展成為由獨(dú)立于行政官員的行政法官受理的行政審判模式，因此，行政審判機(jī)關(guān)從處于行政機(jī)關(guān)的依附性地位發(fā)展成為具有獨(dú)立地位的行政法院組織。所以，法國的控權(quán)模式是通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的制約機(jī)制建立起規(guī)范行政權(quán)力的行政法院模式，不同于英美的三權(quán)分立的普通法院模式。

（二）英國行政法控權(quán)理論

英國行政法控權(quán)理論的發(fā)展深受戴雪法治思想的影響。法律面前人人平等，“大凡一切階級均受命于普通法律，而普通法律復(fù)在普通法院執(zhí)行。當(dāng)法律主治用在此項(xiàng)旨意時(shí)，凡一切意思之含有官吏可不受治于普通法律及普通法院者皆被摒除”。[4］（p244－245）因此，他并不承認(rèn)英國存在如法國一樣的所謂的行政法。“行政法”的存在是違背了法治原則，政府官員不應(yīng)該享有特別的行政法院審理的特權(quán)。在當(dāng)代，紅燈理論的集大成者韋德對法治理論給予了極高的評價(jià)：英國憲法是建立在法律的治理原則基礎(chǔ)之上的，但該原則得到最廣泛應(yīng)用的是在行政法領(lǐng)域；盡管法律的治理原則是公認(rèn)的英國的憲法的基石，但該原則表現(xiàn)得最為活躍的卻還是行政法領(lǐng)域。[5］（p214）

紅燈理論認(rèn)為，法律必須由議會(huì)制定，行政權(quán)的行使必須獲得法律的授權(quán)并由法院審查確保行政機(jī)關(guān)在法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。因此，英國行政法的核心是議會(huì)主權(quán)至上和越權(quán)無效原則。紅燈理論把行政法看作是控制權(quán)力、保護(hù)個(gè)人權(quán)利和自由的法。如施瓦茨認(rèn)為：“行政法是控制國家行政活動(dòng)的法律部門，他設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律救濟(jì)。”[6］（p1）韋德認(rèn)為：“行政法的最初目的就是保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府胡作非為，以保護(hù)公民。”[7］（p5）從以上內(nèi)容可以看出，英國行政法控權(quán)包括兩個(gè)基本要素：一是行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照議會(huì)制定的法律執(zhí)行；二是法院對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查以使受害人得到救濟(jì)。

英國行政法是以議會(huì)立法、司法審查為中心的控權(quán)機(jī)制，這也是紅燈理論的核心內(nèi)容，這種控權(quán)模式也被稱為正當(dāng)程序模式。

（三）傳統(tǒng)控權(quán)理論的內(nèi)涵和特征

從法國和英國傳統(tǒng)控權(quán)理論的發(fā)展可以窺見大陸法系國家和英美法系國家在控制行政權(quán)力傳統(tǒng)理論方面的差異。但二者都有相同的目的，即控制行政權(quán)力，保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利。

斯圖爾特將兩大法系的傳統(tǒng)控權(quán)理論稱為 “傳送帶模式”。立法機(jī)關(guān)通過制定規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)行政機(jī)關(guān)權(quán)力，以指引行政權(quán)力的行使，并且司法審查必須對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查。[8］（p8－9）有學(xué)者將傳統(tǒng)行政法控權(quán)理論的核心歸結(jié)為：行政法是保障個(gè)人自由、控制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的法律。以此為軸心，它對行政法的一系列基本問題，形成了以公民個(gè)人權(quán)利為本位、以個(gè)人主義和自由主義政治哲學(xué)為基礎(chǔ)的系統(tǒng)認(rèn)識。[9］并且歸納了傳統(tǒng)行政法控權(quán)理論的基本特征：一是行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障個(gè)人自由權(quán)利，制止國家行政機(jī)關(guān)干預(yù)或限制個(gè)人自由和權(quán)利；二是行政法最重要的內(nèi)容就是獨(dú)立的司法權(quán)對行政行為予以司法審查，從而達(dá)到其限制和控制行政權(quán)的目的；三是行政權(quán)的范圍必須受到嚴(yán)格限制，其管理只限于國防、外交、財(cái)政、治安等少數(shù)領(lǐng)域，最大可能地排斥自由裁量權(quán)；四是行政法治原則包括對一切行政活動(dòng)的總括性要求——“無法律則無行政”，這個(gè)要求非常嚴(yán)格，任何沒有法律明確授權(quán)的行政行為，都不具有公民必須服從的正統(tǒng)性而歸于無效。[10］

從以上的論述可知，早期行政法的發(fā)展深受民法思維的影響，政府被當(dāng)做是擬制的個(gè)人，和公民個(gè)人處于平等的地位。傳統(tǒng)的行政法控權(quán)理論本質(zhì)是一種制約政府權(quán)力的消極機(jī)制。

二、現(xiàn)代行政權(quán)行使的特點(diǎn)及控權(quán)理論的發(fā)展

（一）現(xiàn)代行政權(quán)行使的特點(diǎn)

“一方面歸因于知識進(jìn)步，另一方面歸因于經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的發(fā)展，政府的事務(wù)已經(jīng)能夠超出了提供司法、警察和戰(zhàn)爭防御的范圍，人們要求它履行各種各樣的職能，其中很多職能帶有行業(yè)管理的性質(zhì)……政府必須從事那些對于促進(jìn)個(gè)人在體能、智能和精神方面的福利，以及國家物質(zhì)繁榮所必需的事務(wù)?！盵11］（p38）在上述社會(huì)背景下，現(xiàn)代行政出現(xiàn)了新的特點(diǎn)：

第一，公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)越來越依賴政府的積極行政。在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，大量的社會(huì)問題如教育、失業(yè)、交通、環(huán)境污染等不斷出現(xiàn)，消極無為的控權(quán)理論無法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。因此，行政機(jī)關(guān)積極采取措施保護(hù)環(huán)境以提高環(huán)境質(zhì)量，依法管理教育以提高教育水平成為了政府的義務(wù)。由政府提供幫助的“特許權(quán)”轉(zhuǎn)變成為了公民的權(quán)利，政府必須建立社會(huì)保障體系以使失業(yè)者、喪失勞動(dòng)能力者等弱勢群體的最低物質(zhì)生活得到保證。如果沒有政府的積極行政，公民的這些權(quán)利很難通過市場或其他途徑得到實(shí)現(xiàn)和保障。

第二，政府行政權(quán)力滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，深刻影響著人們的衣食住行?！靶姓賳T做出的決定影響著從搖籃之前到進(jìn)入墳?zāi)怪蟮奈覀儭＝】蹬c人道事務(wù)部部長在開發(fā)有關(guān)政府資助墮胎的管理計(jì)劃時(shí)，會(huì)影響甚至決定我們是否出生?？h級福利官員做出的有關(guān)我們母親享有產(chǎn)前醫(yī)療保健、收入援助或食品券的決定，州的衛(wèi)生計(jì)劃機(jī)關(guān)作出的有關(guān)產(chǎn)后特別保健設(shè)施的設(shè)置的決定，會(huì)對我們生命開始所需的物質(zhì)與精神資源產(chǎn)生關(guān)鍵性的影響?！盵12］（p13－14）一個(gè)守法的公民可能一輩子都不會(huì)和法院產(chǎn)生聯(lián)系，但他每天的生活都會(huì)受到行政活動(dòng)的影響。

第三，伴隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張，行使寬泛的自由裁量權(quán)成為必然的選擇，因此，行政權(quán)力對公民權(quán)利侵犯的潛在威脅也隨之增大。為了盡可能以正確的、合乎目的的方式靈活地適應(yīng)個(gè)案的具體情況以及政府和行政機(jī)關(guān)的政治決策，立法機(jī)關(guān)應(yīng)或多或少地放棄對行政機(jī)關(guān)的約束，有時(shí)只需規(guī)定調(diào)整的目標(biāo)，或者只規(guī)定特定的行為方式。[13］（p360）行政權(quán)力影響范圍的擴(kuò)大必然會(huì)增加侵犯公民權(quán)利的機(jī)會(huì)，行政行為的單向性及其效力很容易使公民的權(quán)利受到侵害。在法律范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)對裁量權(quán)有很大的判斷余地，裁量空間的錯(cuò)誤判斷會(huì)使公民既定的權(quán)利受到影響，并且由于法院一般不審查行使裁量權(quán)的適當(dāng)性行為，公民權(quán)利一旦受到侵害很難獲得救濟(jì)。

（二）控權(quán)理論的發(fā)展

在現(xiàn)代行政下，傳統(tǒng)的行政法控權(quán)理論陷入了兩難境地：一方面，行政權(quán)力的擴(kuò)張已經(jīng)成為了一個(gè)不容否認(rèn)的事實(shí)，另一方面，通過執(zhí)行議會(huì)法律和司法審查對行政權(quán)力的控制顯得越來越無力。在這種情況下，英美一些學(xué)者提出了綠燈理論。①比如西方最有影響力的現(xiàn)代行政法學(xué)者卡羅爾·哈洛和理查德·羅林斯在《法律與行政》中對綠燈理論進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。可以參見卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯．法律與行政[M］．商務(wù)印書館，2004．綠燈理論在對待行政權(quán)力的態(tài)度上是寬容的，希望政府積極發(fā)揮行政權(quán)力的作用，參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，為社會(huì)提供越來越好的服務(wù)和福利。綠燈理論比紅燈理論先進(jìn)的地方在于希望通過議會(huì)的授權(quán)立法，并且行使寬泛的自由裁量權(quán)，將政府的效能發(fā)揮出來，滿足公民的公共需求和提高公民的公共福利，但是，通過司法審查控制行政權(quán)力的思維并沒有改變。綠燈理論的目的是通過行政程序中公民的參與以及加大對行政政策的審查，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的控制。因此，無論是規(guī)范主義的紅燈理論還是功能主義的綠燈理論，都主張控制政府權(quán)力以保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利。這對中國目前的行政控權(quán)有很大的借鑒意義。

三、目前中國行政權(quán)行使存在的問題及控權(quán)理論的理性選擇

（一）目前中國行政權(quán)行使存在的問題

當(dāng)前，一些行政機(jī)關(guān)人員依法行政的意識不夠強(qiáng)，法治觀念淡薄，“權(quán)大于法”的觀念，“以權(quán)壓法”的做法仍然比較嚴(yán)重。由于公民的維權(quán)意識不強(qiáng)，習(xí)慣逆來順受，執(zhí)法人員又高高在上，加上“官官相護(hù)”，使得某些執(zhí)法人員粗暴執(zhí)法，濫用職權(quán)，在行政執(zhí)法活動(dòng)中，亂執(zhí)法、執(zhí)法謀利等問題時(shí)有發(fā)生。甚至一些地方政府行政機(jī)關(guān)對法院審理案件施加壓力，影響法院司法審查作用的發(fā)揮，這無疑也助長了行政權(quán)力的違法行使。一些行政機(jī)關(guān)違法決策、隨意決策等現(xiàn)象仍然存在，缺乏科學(xué)民主決策程序。政府政務(wù)公開程度不夠，缺乏社會(huì)和群眾監(jiān)督，為腐敗滋生提供了溫床。目前存在的一些行政程序主要是由行政部門自行設(shè)定的，而出于部門保護(hù)的需要，這些行政程序成為了行政機(jī)關(guān)的辦事手續(xù)并不能對行政權(quán)力構(gòu)成制約。行政程序的缺失難以防止行政權(quán)力的濫用。近年來，行政權(quán)力缺乏控制嚴(yán)重侵犯了公民的合法權(quán)益，例如拆遷引發(fā)的自焚問題，②近幾年拆遷引發(fā)的事件不斷發(fā)生。2010年9月10日上午，江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)鐘如田一家為阻止政府強(qiáng)拆，一家三口集體自焚。2010年9月16日，安徽寧國市一男子胡某為阻止強(qiáng)拆澆汽油自焚。2010年10月30日上午9時(shí)，黑龍江省密山市年近七旬的老人崔德喜為阻止強(qiáng)行拆遷，在自家房頂點(diǎn)燃了汽油，導(dǎo)致其面部和雙手大面積燒傷。這些事件的發(fā)生不能說完全是政府權(quán)力的濫用引起的，但是與當(dāng)前拆遷決定的行政程序的缺失有很大關(guān)系。就與拆遷程序不透明、信息不公開以及民意訴求渠道不暢有很大的關(guān)系，這些問題嚴(yán)重地影響著社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）對西方控權(quán)理論的理性選擇

⒈規(guī)則控制和司法控制。上述問題的存在，促使人們思考如何規(guī)范政府行政權(quán)力依法行使、正確行使、認(rèn)真行使，以更好地保護(hù)公民權(quán)利。因此，如何借鑒西方的控權(quán)理論探索中國的控權(quán)模式或方法成為了當(dāng)代行政法的主題。本文的目標(biāo)并不在于立論，而在于吸收西方控權(quán)理論的合理因子，結(jié)合目前中國的行政特點(diǎn)和問題，找出中國行政控權(quán)的有效途徑。從實(shí)踐來看，規(guī)則控制和司法控制收效并不明顯，都不是理想的途徑。

第一，規(guī)則控制。規(guī)則控制要求行政機(jī)關(guān)依法行政。依法行政就是行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照全國人大及其常委會(huì)制定的法律行使權(quán)力，超越法律范圍的行為無效，“無法律既無行政”。從立法體制看，行政機(jī)關(guān)擁有很大的立法權(quán)。行政法規(guī)、行政規(guī)章都是對于法律的執(zhí)行，都是對法律的具體化，這使行政機(jī)關(guān)擁有很大的解釋空間，甚至有時(shí)會(huì)改變法律立法的意圖和初衷。規(guī)則控制在當(dāng)代行政控權(quán)中的蒼白無力已經(jīng)被西方的實(shí)踐所證明，這一點(diǎn)在中國也不例外。規(guī)則控制必不可少，但不是行政控權(quán)的理想方式。

第二，司法控制。司法控制即通過法院審查行政機(jī)關(guān)的行為而使其控制在法律的范圍內(nèi)。通過司法審查控制行政權(quán)力的缺陷在于：一是司法審查作為司法權(quán)力具有事后性。司法審查的對象是一個(gè)業(yè)已成就的行政行為，是對行政權(quán)力的事后監(jiān)督，且遵循不告不理原則，是一種被動(dòng)的、消極的監(jiān)督行為。因此，司法審查不能主動(dòng)發(fā)揮控制行政權(quán)的作用。這也是西方司法審查存在的缺陷。二是司法機(jī)關(guān)只能審查行政行為的合法性問題，對于由于行使自由裁量權(quán)而引起的合理性問題不予審查。而且司法機(jī)關(guān)在確認(rèn)行政行為違法之后卻不能代替行政機(jī)關(guān)行使職能。比如行政機(jī)關(guān)在確認(rèn)學(xué)校不予頒發(fā)學(xué)位證書的行為違法之后卻不能代替學(xué)校向?qū)W生頒發(fā)學(xué)位證書，因此仍然存在執(zhí)行難的問題。三是獨(dú)立的司法權(quán)是保證司法審查發(fā)揮獨(dú)立作用的關(guān)鍵。由獨(dú)立的司法來控制政府的權(quán)力是法治國家的追求，也是目前中國司法體制改革的目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，行政機(jī)關(guān)影響司法機(jī)關(guān)審理案件的情況時(shí)常發(fā)生，原告敗訴的案件居多，司法審查的公正性和權(quán)威性受到質(zhì)疑。四是隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性不斷加強(qiáng)，法官不是專業(yè)的行政人員，很難把握行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使的合理性?？梢?，通過司法審查控制行政權(quán)力的行使并不是一個(gè)明智的選擇。

⒉程序控制。從以上分析可知，規(guī)則控制和司法控制并不能很好地起到控制政府行政權(quán)力的目的。筆者認(rèn)為，程序控制是目前比較理想的控權(quán)方式。

程序控制“從行政行為過程著眼，側(cè)重于行政程序的合理設(shè)計(jì)，行政主體的適用技術(shù)是以正當(dāng)程序下的行政決定為特征的，權(quán)力的正當(dāng)行使是通過行政相對人的介入和行政主體共同行為來達(dá)到的，更強(qiáng)調(diào)了相對人的積極參與”。[14］（p124）程序規(guī)則是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力、作出行政行為的過程中必須遵循的步驟、順序、方式和時(shí)限等。程序控制使行政決定必須按照正當(dāng)程序做出，而且注重當(dāng)事人的積極參與，行政權(quán)力的行使更符合民主的要求。實(shí)際上，程序控制就是將議會(huì)立法的民主程序放到了行政決策的過程之中。如果行政機(jī)關(guān)為所有受行政決定影響之利益提供了論壇，就可能通過協(xié)商達(dá)成可以成為所有人普遍接受的妥協(xié)，因此也就是對立法過程的一種復(fù)制。[15］（p64）

社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，無論立法機(jī)關(guān)多么努力也難以制定出完備詳細(xì)的實(shí)體規(guī)則。程序控制能夠彌補(bǔ)規(guī)則控制的缺陷，權(quán)力行使的時(shí)間、空間以及相對人參與通過正當(dāng)程序來實(shí)現(xiàn)，能夠防止權(quán)力行使的恣意妄為，從而解決權(quán)力的失控問題?！耙?yàn)槿诵允且子阱e(cuò)誤的，及可能因偏見或特別利益等不可捉摸的心理因素而影響判斷，故為求客觀、理性、公正的決定起見，必須有程序法的規(guī)制，按程序法系實(shí)體法所發(fā)展出來的工具，用以創(chuàng)造團(tuán)體意識及尊重人性尊嚴(yán)，使人民預(yù)見、預(yù)測政府行為所受之約束，減少裁量行為之錯(cuò)誤，而精神地實(shí)現(xiàn)實(shí)體法?！盵16］（p6）由于程序規(guī)則是預(yù)先設(shè)定的，任何人都不可能通過自由裁量而減少某一項(xiàng)程序，程序的形式性使得程序控制適應(yīng)不同時(shí)空的事務(wù)和人，更加符合現(xiàn)代行政國家的需要，使得人們能夠監(jiān)督行政權(quán)力的行使過程。行政程序一經(jīng)設(shè)定，行政法律關(guān)系一旦確定，行政機(jī)關(guān)就只能按照行政程序規(guī)定的方式、方法和步驟去做，否則就要承擔(dān)程序方面的責(zé)任。行政程序的意義在于：一是促進(jìn)政府行政權(quán)力行使的公開化和行政方式的民主化；二是限制政府權(quán)力行使的恣意性，防止行政越權(quán)濫用，維護(hù)公民權(quán)益；三是使政府決策更能反映民意，接受人民的監(jiān)督，預(yù)防腐敗問題。

程序控制的方式有聽證、通知、說明理由、回避等。政府行政決策的過程應(yīng)當(dāng)對社會(huì)公開進(jìn)行，接受社會(huì)的監(jiān)督；聽證權(quán)能使公民積極參與政府決策過程，對政府的決策進(jìn)行質(zhì)證，并將自己的意見反饋到政府的決定中，從而能夠有效地保護(hù)自己的合法權(quán)益不受侵害?；乇苤贫?、告知制度都可以從程序上對行政權(quán)進(jìn)行限制，以防止行政權(quán)力的濫用。從我國目前的實(shí)踐來看，回避制度、告知制度的落實(shí)問題并不大，但對于聽證和說明理由制度的實(shí)踐效果并不理想。聽證的范圍比較窄，目前只限于行政處罰和價(jià)格等方面，對于行政法規(guī)、規(guī)章及其他重要的，影響相關(guān)公民權(quán)益的政策都沒有聽證的權(quán)利，這不能不說是一種缺憾。執(zhí)法人員沒有正確的行政理念，往往不管相對人的意見而直接做出行政強(qiáng)制等行政行為，嚴(yán)重侵害相對人的權(quán)益，這些都是目前行政程序存在的問題。由于行政程序不完善或缺失而引起的社會(huì)問題越來越嚴(yán)重，如拆遷問題。姜明安認(rèn)為，在拆遷過程中，如果對程序稍作改動(dòng)就不至于發(fā)生像自焚這樣的悲劇。比如政府作出拆遷決定，公民如果不服可以到法院去告，由法院裁決。在法院裁決之前政府部門不得強(qiáng)拆。馬懷德認(rèn)為，一方面政府官員對單行法有著規(guī)避的天然沖動(dòng)和能力，另一方面，基本的程序法原則沒有統(tǒng)一的程序規(guī)定而被擱置，越來越多的問題表明，《行政程序法》的出臺已經(jīng)迫在眉睫。[17］

筆者認(rèn)為，程序法中應(yīng)該包括行政程序基本原則、行政活動(dòng)程序、行政立法程序和行政裁決程序。因此，要加快建立體現(xiàn)民主公開、公正和權(quán)力制約原則的行政程序制度，如情報(bào)公開制度、告知制度、咨詢制度、回避制度、合議制度、說明理由制度、職能分離制度等，特別是要完善聽證制度。西方法治國家的經(jīng)驗(yàn)表明，聽證程序是行政程序的核心內(nèi)容，在行政決策中引入聽證程序，能夠有效地減少錯(cuò)誤決策和腐敗現(xiàn)象。

在行政程序中應(yīng)該規(guī)范行政決策程序，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，把風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)。嚴(yán)格決策責(zé)任追究，對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則嚴(yán)格追究責(zé)任。推進(jìn)政務(wù)公開，是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、方便群眾監(jiān)督、有效防止腐敗、提供高效便民服務(wù)的有效措施。同時(shí)，應(yīng)通過行政程序促進(jìn)行政人員行使權(quán)力的規(guī)范化，促進(jìn)行政服務(wù)理念變革，防止行政權(quán)力濫用，規(guī)范行政行為，以達(dá)到保護(hù)公民權(quán)利的目的。

行政權(quán)力的擴(kuò)張已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的趨勢，對行政權(quán)力的控制已成為法學(xué)界的共識。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的中國，行政權(quán)力的濫用很容易激化社會(huì)矛盾，近幾年來發(fā)生的重大社會(huì)事件更說明了這一點(diǎn)。如何在行政權(quán)力積極履行職能的同時(shí)確保權(quán)力在法治的軌道上行使不被濫用、不侵犯公民的合法權(quán)益，是一個(gè)值得認(rèn)真探索的問題。作為法治后發(fā)國家，我們應(yīng)積極學(xué)習(xí)并借鑒西方行政法控權(quán)理論的合理因素，結(jié)合本國國情特點(diǎn)，探索一條適合本國的行政控權(quán)途徑，即在規(guī)則控制和司法控制的基礎(chǔ)上引入程序控制，以更好地達(dá)到控制行政權(quán)力、保障公民權(quán)利的目的，這也是本文的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

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[17］《行政程序法》難產(chǎn)25年背后：權(quán)力不愿自縛手腳[EB/OL］．中國新聞網(wǎng)，http： //www．chinanews．com．cn/gn/news，2010－11－09．

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Abstract：The Western traditional theory of the government power controlling is changing and developing with times．From Red light theory to green light theory，the change reflects the Western attitude in dealing with the government power，but the point of controlling government power has not changed．Since the expansion of government executive power in contemporary，the potential threats and violations against civil rights are increasing．The abuse of the government executive power has seriously violated the civil rights and affected the social stability in China．The people should learn from the reasonable contents of the western theory of the government power controlling，combining with China＇s national conditions and exploring ways of China＇s administration controlling，and the process control is an ideal way．

Key words：government power controlling theory；red light theory；green light theory；administrative power

The Rational Choice of Theory on Administrative Power Control in Contemporary China

Ye Fulin

D922．1

A

1007－8207（2011）03－0093－04

2010－12－13

葉富林（1986—），男，廣東廣州人，中山大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。