和諧社會構(gòu)建背景下的政府監(jiān)管體系創(chuàng)新

王潔

（上海師范大學(xué)法政學(xué)院,上海200234）

和諧社會構(gòu)建背景下的政府監(jiān)管體系創(chuàng)新

王潔

（上海師范大學(xué)法政學(xué)院,上海200234）

將政府監(jiān)管置于和諧社會的背景下考量，改革完善政府監(jiān)管體系是構(gòu)建社會主義和諧社會不可或缺的重要推動力，是深化經(jīng)濟體制改革、提高社會自治能力以及保障生態(tài)安全的客觀需要。

和諧社會；政府監(jiān)管體系；和諧監(jiān)管;創(chuàng)新

目前，我國正致力于構(gòu)建社會主義和諧社會。它能否順利全面實現(xiàn)在很大程度上取決于我國公共管理的質(zhì)量、水平、效率。監(jiān)管作為一項重要的政府職能，其對和諧社會的發(fā)展及運作具有重大且明顯的影響。在監(jiān)管領(lǐng)域、監(jiān)管對象和監(jiān)管方式發(fā)生深刻變化的新形勢下，如何創(chuàng)新政府監(jiān)管體系、樹立和諧監(jiān)管的新理念是構(gòu)建社會主義和諧社會的應(yīng)有之義。

一、和諧社會背景下政府監(jiān)管體系創(chuàng)新的理論邏輯

在構(gòu)建和諧社會的背景下創(chuàng)新政府監(jiān)管體系主要是指政府部門按照依法行政、轉(zhuǎn)變職能的要求，在堅持人本思想以及科學(xué)發(fā)展觀的理論基礎(chǔ)上，遵循經(jīng)濟和社會的發(fā)展規(guī)律，從完善監(jiān)管體制、創(chuàng)新監(jiān)管手段、改進監(jiān)管方式、健全監(jiān)管法規(guī)、規(guī)范監(jiān)管制度等層面整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，樹立社會組織公信力，以此全面提升監(jiān)管效能，維護公共利益，營造多方和諧共贏的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。以下分述創(chuàng)新政府監(jiān)管體系的具體原因。

1.創(chuàng)新政府監(jiān)管體系是進一步深化經(jīng)濟體制改革，實現(xiàn)市場化運作的客觀要求。建設(shè)社會主義和諧社會，從根本上說，涉及政府在經(jīng)濟社會發(fā)展的新階段應(yīng)該而且能夠給予國民和社會多少數(shù)量及何種品質(zhì)的公共物品問題。除了國防治安、基礎(chǔ)設(shè)施、高等教育等典型的公共物品外，最重要的恐怕是基于國民共同利益的各種有利于社會和諧以及可持續(xù)發(fā)展的政策或制度安排?，F(xiàn)階段，我國正處于一個非常特殊的發(fā)展轉(zhuǎn)型期，面臨很多關(guān)鍵又亟需解決的問題。對政府而言，主要矛盾不是衣食住行之類的私人產(chǎn)品供給問題，而是由于公共物品的供求矛盾導(dǎo)致的社會失衡和社會不和諧?；趯椭C社會的價值定位，在未來很長一段時期內(nèi)，政府必須“有所作為”。

需強調(diào)的是，監(jiān)管不是強政府的控制，更不是計劃經(jīng)濟管制的復(fù)歸，而是為市場失靈配備恢復(fù)市場機制作用的、與現(xiàn)代民主政府功能相協(xié)調(diào)的制度安排。因此，為了確保市場主體的活力，推動社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，必須充分保障市場主體的自主性。創(chuàng)新政府監(jiān)管體系，對于深化產(chǎn)權(quán)改革、構(gòu)造一個競爭性的市場結(jié)構(gòu)以及多元化產(chǎn)權(quán)主體為基礎(chǔ)的微觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有著積極的推動作用。

2.創(chuàng)新政府監(jiān)管體系是培育社會中介組織，提高社會自治能力的重要手段。構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵在于公共治理的和諧。一方面，現(xiàn)代社會基本上是由公共部門、企業(yè)、第三部門三類組織構(gòu)成。其中第三部門被喻為“影子政府”，是對政府、企業(yè)以及市場功能的重要補充，譬如行業(yè)協(xié)會、消費者保護組織以及企業(yè)內(nèi)部自我監(jiān)管組織等。能否充分發(fā)揮此類非政府監(jiān)管組織在社會事務(wù)中的作用，不僅對于減輕政府負擔(dān)，提高監(jiān)管效率有重要意義，還對和諧社會的構(gòu)建有直接影響。另一方面，公民社會的自主參與，既支持又監(jiān)督、制約政府行使權(quán)力，是推進政府治理的基本動力，也是現(xiàn)代和諧社會的重要特征。

然而，由于歷史的原因，中國私人自治能力差，行業(yè)協(xié)會和消費者保護組織等社會中介組織在很大程度上具有明顯的“官民雙重性”，缺乏獨立性，尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。并且，公民社會意識不完善，其成長仍面臨各方禁錮與壓力。因此，創(chuàng)新政府監(jiān)管體系對培育各種形式的非政府監(jiān)管組織提出了更高要求。

3.創(chuàng)新政府監(jiān)管體系是解決生態(tài)安全問題、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效方式。我國經(jīng)濟發(fā)展的困境在于破壞環(huán)境的力量正是創(chuàng)造經(jīng)濟奇跡的動力，但生態(tài)資源具有不可再生性，以消耗資源、破壞生態(tài)為代價的經(jīng)濟增長必然會遭遇生態(tài)承受力的瓶頸。要解決經(jīng)濟增長與生態(tài)安全之間的矛盾關(guān)系，實現(xiàn)人類賴以生存的自然資源與環(huán)境的和諧，政府需創(chuàng)新監(jiān)管體系強化社會性監(jiān)管。社會性監(jiān)管是一種與傳統(tǒng)經(jīng)濟性監(jiān)管相對的新型監(jiān)管形式。它針對產(chǎn)業(yè)中任何有損社會福利的行為，以保障勞動者和消費者安全、健康、衛(wèi)生以及保護環(huán)境、防止災(zāi)害發(fā)生為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標(biāo)準，并禁止、限制特定行為的監(jiān)管活動。它在一定程度上反映了社會和文明的進步，體現(xiàn)了對消費者和勞動者利益的保護以及對可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)注。

綜上所述，創(chuàng)新政府監(jiān)管體系是加快經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，最大限度實現(xiàn)資源配置高效率以及調(diào)和不同利益主體之間多元偏好的重要步驟，也是調(diào)動公民、法人或其他組織積極性、主動性，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

二、和諧社會進程中我國政府監(jiān)管體系存在的主要問題

監(jiān)管與行政二元分立模式的逐步建立以及政府監(jiān)管體系的初步成型，是我國現(xiàn)階段政府監(jiān)管改革取得的突出成果。但監(jiān)管體制在運行過程中，依然在職能定位、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、監(jiān)管方式手段和運行狀態(tài)等方面存在諸多弊端。

1.主體上，監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)劃分不清，監(jiān)管成本高、效率低，易被俘獲。首先,監(jiān)管機構(gòu)眾多，職責(zé)劃分不清。根據(jù)相關(guān)法律或行業(yè)條例的規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)不僅可以從微觀上對業(yè)內(nèi)業(yè)外行業(yè)的相關(guān)行為實施監(jiān)管，還可以從宏觀上調(diào)控和指導(dǎo)整個行業(yè)的發(fā)展，甚至有時還需主持乃至參與產(chǎn)業(yè)內(nèi)有關(guān)重大計劃的執(zhí)行，并對有關(guān)計劃執(zhí)行和整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的業(yè)績負有事實上的責(zé)任。也即是說，其監(jiān)管職能和政策職能界定不清晰，分工不明確，責(zé)任不明。尤其是在行政效率不高、官僚主義嚴重的情況下，各監(jiān)管機構(gòu)之間互相推諉，不僅降低了合法性，還易產(chǎn)生多重監(jiān)管或監(jiān)管真空，導(dǎo)致功能上的碎片化，無法產(chǎn)生監(jiān)管的合力。其次,監(jiān)管成本過高，收效甚微。一方面，由于條塊分割，往往導(dǎo)致不同監(jiān)管主體在縱向分工與資源配置上缺乏有效的協(xié)調(diào)機制和爭端解決機制。各個機構(gòu)因行政目標(biāo)函數(shù)差異，使協(xié)商、談判、整合成本倍數(shù)上升，極大地增加了協(xié)調(diào)成本；另一方面，針對監(jiān)管機構(gòu)而言，為行之有效地執(zhí)行監(jiān)督任務(wù)，克服或減少企業(yè)與消費者之間的信息不對稱，監(jiān)管機構(gòu)必須在法律法規(guī)的框架下，搜集、分析和加工有關(guān)被監(jiān)管企業(yè)的財務(wù)、項目計劃、需求結(jié)構(gòu)、動向以及技術(shù)等方面的數(shù)據(jù)資料，包含了上述內(nèi)容的監(jiān)管關(guān)聯(lián)費用會擴大。被監(jiān)管企業(yè)則需履行大量的規(guī)則、監(jiān)督要求和報告責(zé)任，伴隨而來的又是刻板且耗時的官僚主義程序。監(jiān)管收益遞減，甚至產(chǎn)生負回報。再次,監(jiān)管機構(gòu)易被俘獲。一方面，當(dāng)監(jiān)管機構(gòu)采取各種措施試圖對市場經(jīng)濟活動主體尤其是利益格局產(chǎn)生一定影響時，總會受到來自壟斷企業(yè)或寡頭公司等被監(jiān)管者的抵制。由于受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，它們會盡最大努力采取各種手段規(guī)避規(guī)則；另一方面，在依法行政意識淡薄的情況下，監(jiān)管機構(gòu)也可能因法制的不健全、政策的不透明而增加主動尋租的機會。尤其是現(xiàn)行的市場準入制度為監(jiān)管者與監(jiān)管對象的尋租、設(shè)租行為創(chuàng)造了客觀條件。

2.內(nèi)容上，“泛經(jīng)濟化”傾向明顯，經(jīng)濟監(jiān)管范圍過度。1994年我國實行了以分稅制為核心的財政體制改革，這項被稱為“行政性分權(quán)”的財政體制改革按照行政隸屬關(guān)系把國有企業(yè)的利潤和企業(yè)所得稅規(guī)定為所屬政府預(yù)算的固定收入，地方政府日益成為具有獨立利益和決策權(quán)力的經(jīng)濟主體。增加政府收入促進經(jīng)濟增長的內(nèi)生壓力迫使各級政府將監(jiān)管的重點放在電信、電力、供水、鐵路、航空等自然壟斷行業(yè)和銀行、證劵、保險等金融行業(yè)的經(jīng)濟性監(jiān)管上，其范圍已遠遠超越了市場的邊界。而對于社會性監(jiān)管的主要領(lǐng)域，包括食品、藥品、產(chǎn)品質(zhì)量、廣告、職業(yè)安全、勞動力市場、執(zhí)業(yè)資格、環(huán)境保護、不可再生資源利用、林權(quán)、水權(quán)、地權(quán)及專利保護制度等，關(guān)注度明顯不夠。重復(fù)建設(shè)、資源浪費、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題日益凸顯，直接反映出當(dāng)前我國政府監(jiān)管體系中社會性監(jiān)管職能的缺位和不足。

3.方法和手段上單一落后，程序上缺乏互動與參與。一方面，監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管職能時，慣性地重視自上而下的行政命令，監(jiān)管行為滯后，技術(shù)含量低?，F(xiàn)代化的監(jiān)管方式較少，尤其是調(diào)節(jié)性激勵性監(jiān)管手段，譬如特許投標(biāo)競爭、區(qū)域間比較競爭、社會契約制度等方法的運用還不夠；另一方面，從監(jiān)管程序上而言，大部分公民、社會團體均無法實際參與重要政策的制定過程。盡管行政程序規(guī)則通常要求在實施政策前進行深入細致的聽證，但對于政策最初制定過程中的對質(zhì)或參與，其所提供的機會要少得多。按照非正式程序制定重要政府決策的做法極其普遍而且令人無法信任。

4.監(jiān)管環(huán)境上，賴以存在的法律基礎(chǔ)不完善。我國在社會性監(jiān)管立法方面尚未形成系統(tǒng)、完善的法律體系，與經(jīng)濟社會的發(fā)展要求不相適應(yīng)，有待進一步細化和補充。譬如1993年頒布的《產(chǎn)品質(zhì)量法》，僅對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管問題做出了原則性規(guī)定，缺少相關(guān)法規(guī)和實施辦法的支撐。此外，我國社會性監(jiān)管多為部門立法，彼此之間缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，不利于提高執(zhí)行效果。法律的基本要義在于權(quán)威的維護及實踐。通常，立法者頒布法規(guī)只是作為公共行動的象征而不是作為解決實際問題的可行方法。在監(jiān)管機構(gòu)不斷推出新的監(jiān)管政策的同時，卻極少刪除那些過時的監(jiān)管事項，有些仍在執(zhí)行的規(guī)則隨著技術(shù)的進步已經(jīng)變得不合時宜，但處理新風(fēng)險的新法規(guī)卻常常姍姍來遲。效率時滯的問題幾乎存在于所有已頒布并實施的關(guān)于監(jiān)管制度的法律法規(guī)和條例中。

在探索中起步的監(jiān)管改革近10年來雖取得了不少成就，但總的來說，監(jiān)管制度的建設(shè)仍滯后于市場改革的進程。監(jiān)管機構(gòu)臃腫，層級過多，職能模糊，不僅嚴重影響監(jiān)管效率的優(yōu)化，還使監(jiān)管過程中的交易成本和代理成本大幅度提高。監(jiān)管機構(gòu)被俘獲、效率時滯等問題應(yīng)引起高度重視。此外，監(jiān)管方式手段還需進一步創(chuàng)新，建立在現(xiàn)代市場經(jīng)濟、法治社會環(huán)境下依法監(jiān)管的理念還有待進一步強化。

三、以和諧監(jiān)管為目標(biāo)創(chuàng)新政府監(jiān)管體系的對策思路

1.理順監(jiān)管體制，增強和諧監(jiān)管效能。逐步建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范的監(jiān)管體制，是構(gòu)建和諧監(jiān)管格局的前提條件。為此，一是要深化行政體制改革，實行政企分開。建立公私合作體制，逐步引進民營經(jīng)濟和外資參與自然壟斷行業(yè)，同時，大力推進該領(lǐng)域國有資產(chǎn)管理體制的改革，實現(xiàn)政府宏觀政策職能與所有者職能的分離，以克服角色沖突導(dǎo)致的監(jiān)管行為扭曲。二是整合監(jiān)管資源，合理劃分監(jiān)管職能。秉著精簡效能的原則，依照統(tǒng)一設(shè)置、相應(yīng)對口、同類合并、因地制宜的要求，改變按監(jiān)管對象設(shè)置監(jiān)管部門的做法，考慮按業(yè)務(wù)流程重組內(nèi)部結(jié)構(gòu)，建立縱橫協(xié)調(diào)的監(jiān)管機制，實現(xiàn)機構(gòu)、人力資源的流程化、專業(yè)化配置，最大限度地發(fā)揮資源效能。具體而言，是指在保證政府監(jiān)管權(quán)力有效實施的前提下，實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力的合理配置。主要體現(xiàn)在中央與地方政府之間、地方各級政府之間的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系，中央或地方政府同一層級各行政機構(gòu)之間以及與獨立監(jiān)管機構(gòu)之間的分權(quán)和協(xié)調(diào)。三是建立獨立性、專業(yè)性、透明性和可問責(zé)性的監(jiān)管機構(gòu)。監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性是監(jiān)管體制的特殊需求。缺乏獨立性的監(jiān)管機構(gòu)很難有權(quán)威對被監(jiān)管企業(yè)進行權(quán)力制衡。專業(yè)性是公用事業(yè)部門監(jiān)管的技術(shù)要求，由于我國監(jiān)管隊伍良莠不齊，理解市場和監(jiān)督市場的能力不高，管理手段落后等，有必要通過行政激勵和專業(yè)培訓(xùn)提高監(jiān)管人員的素質(zhì)以及監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管能力。透明性和可問責(zé)性是行政體制的基本原則，為了防止權(quán)力的濫用及尋租，必須建立健全監(jiān)管機構(gòu)的基本約束機制和權(quán)力制衡機制，保證其的透明性和可問責(zé)性。

2.改進方式方法，提高和諧監(jiān)管實效。創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，是提高政府監(jiān)管質(zhì)量、構(gòu)建和諧監(jiān)管格局的必然要求。首先，處理不同問題時根據(jù)具體情況提出適宜的解決方案。在監(jiān)管體制建立的起步階段，可以以合同監(jiān)管為主。在準入環(huán)節(jié)可將競爭引入合同的談判、簽約過程中；在定價環(huán)節(jié)，可將關(guān)鍵的條件——定價或定價的原則和公式寫入合同條款。在體制成熟后可綜合運用多種監(jiān)管方法，譬如采用更加靈活的激勵協(xié)商方式實施監(jiān)管。其次，運用成本——收益分析法科學(xué)判斷政府的監(jiān)管范圍。運用成本——收益分析法是監(jiān)管影響評估方法中最重要的一種，通過對政府監(jiān)管進行成本——收益分析，能夠權(quán)衡出政府監(jiān)管方法的利弊得失，從而為政府決定對哪些領(lǐng)域?qū)嵭斜O(jiān)管、如何監(jiān)管、選擇何種干預(yù)方法提供理論依據(jù)。具體步驟如下：在考慮政府不同調(diào)控方法收益與成本的基礎(chǔ)上，對不同干預(yù)方法的收益與成本進行詳細的評估。然后，根據(jù)收益與成本的評估結(jié)果，選擇收益最大、成本最低的干預(yù)方法。最后建立監(jiān)管成本和監(jiān)管收益的比較分析制度，并附加《監(jiān)管成本及效益比較報告書》。

3.堅持依法行政，提高和諧監(jiān)管水平。全面推進依法行政，是維護市場公平競爭、構(gòu)建和諧監(jiān)管格局的有效途徑。首先，建立憲政層次的法律基礎(chǔ)。從法律層面上，明確監(jiān)管機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和職能，加快監(jiān)管的立法步伐，是監(jiān)管監(jiān)管者的最基本要求。構(gòu)建體系完善、結(jié)構(gòu)合理、層次清晰的法律監(jiān)管體系，須涵蓋市場準入、非現(xiàn)場監(jiān)管、行政處罰、市場退出等內(nèi)容，以現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)章為經(jīng)，以準入、運營、退出為緯。其次，建立嚴格的立法執(zhí)法程序。聽證制度的法制化，是我國政府監(jiān)管立法實現(xiàn)規(guī)范化的必經(jīng)之路。聽證制度的逐步完善應(yīng)杜絕形式主義。此外，加強執(zhí)法監(jiān)督，建立起依法監(jiān)管的工作規(guī)范，建立有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究的監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公等問題，樹立公開公正公平執(zhí)法文明執(zhí)法的良好形象。再次，營造良好的法制環(huán)境。監(jiān)管部門在確保監(jiān)管活動都依法進行的同時，要加強對市場主體和消費者的普法教育，在全社會營造學(xué)法、懂法、守法、用法的良好氛圍，提高執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本。

4.堅持以人為本，營造和諧監(jiān)管環(huán)境。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，是構(gòu)建社會主義和諧社會的本質(zhì)屬性，也是和諧監(jiān)管的主體內(nèi)容。為此，一是要樹立監(jiān)管為民的理念。監(jiān)管的最終目的是要維護社會公正，增進社會效益，實現(xiàn)社會福利最大化。監(jiān)管機構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管職能時，要進一步明確為誰執(zhí)法、為誰服務(wù)，重視回應(yīng)社會和民眾的基本要求，爭取市場主體和消費者的理解和支持，增強監(jiān)管的親和力。二是正確處理監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系。寓監(jiān)管于服務(wù)之中，改變過去以罰代管、一罰了之的監(jiān)管手段，更加注重示范、建議、勸告、警告等溫和手段的使用，積極推進人性化管理、親情化服務(wù)，體現(xiàn)監(jiān)管的人性化。三是強化公共參與，實現(xiàn)政府、市場經(jīng)濟主體、公民社會的互動共進?，F(xiàn)代監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)的建立，須積極發(fā)揮各種市場中介組織和社會中介組織的協(xié)調(diào)作用。其原因在于監(jiān)管只是政府作為治理主體實現(xiàn)治理功能的一個過程，其他社會主體的共同參與有利于彌補僅依靠行政手段消除危害社會安全的單一性。在很多無需政府監(jiān)管的領(lǐng)域，完全可以引入非政府組織，或通過市場杠桿的手段實現(xiàn)公共利益。例如，在環(huán)境保護方面，許多自發(fā)性綠色環(huán)保組織的活動已對那些過度排放污染物的肇事者們形成了很大的外部壓力。

總之，以和諧監(jiān)管理念創(chuàng)新政府監(jiān)管體系，既是一個重大的理論問題，又是一個實踐性極強的現(xiàn)實問題。我們要按照構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)要求，從建立健全市場經(jīng)濟體制的實際出發(fā)，在公共管理改革與創(chuàng)新的實踐中不斷加以探索和深化。

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[18]吳慶玲.我國市政公用事業(yè)政府監(jiān)管體制改革初探[J].建筑經(jīng)濟，2009,（6）.

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A

1002-7408（2011）02-0029-03

王潔(1986-),女,江蘇連云港人,上海師范大學(xué)法政學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生,研究方向：公共行政學(xué)理論與實踐。

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