論約束人大代表履職的現(xiàn)實(shí)手段

□樊鵬

堅(jiān)持和完善人民代表大會制度一個(gè)重要的方面是要充分發(fā)揮人大代表的作用[1]。但部分代表在當(dāng)選后履職存在不作為和不當(dāng)作為等現(xiàn)象[2]，影響了代表作用的發(fā)揮，這就對約束代表履職提出了現(xiàn)實(shí)性的要求。所謂約束，即“控制，管束”之意[3]。筆者認(rèn)為，約束代表履職，就是控制、管束和防范代表不作為和不當(dāng)作為。在中國政治和法律本土資源中，存在著監(jiān)督約束、自我約束、政治約束和立法約束等四種約束代表履職的手段，它們各自有著不同的內(nèi)涵和運(yùn)作機(jī)制。

一、監(jiān)督約束

在法理上，人大代表具有代理權(quán)能的事實(shí)，產(chǎn)生了對代表的兩種監(jiān)督權(quán)：一是選舉人監(jiān)督權(quán)，二是人民監(jiān)督權(quán)。

（一）選舉人的監(jiān)督約束

1.選舉人監(jiān)督權(quán)的法律設(shè)定

現(xiàn)行代表法第四十五條規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動(dòng)的詢問，接受監(jiān)督。由選民直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況?！钡谒氖邨l規(guī)定：“選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表。被提出罷免的代表有權(quán)出席罷免該代表的會議提出申辯意見，或者書面提出申辯意見?！备鶕?jù)上述法律，選舉人（選民或原選舉單位）對被選舉人（人大代表）實(shí)施監(jiān)督可以產(chǎn)生兩種約束形態(tài)，分別是目的性約束和效果性約束。

2.目的性約束

是指選舉人進(jìn)行明示或默示的意思表示，使代表了解選舉人的意愿或利益所在，促使代表有目的地作為或不作為。基于選舉人目的性約束的行使，代表應(yīng)該積極行使以下事項(xiàng)：一是經(jīng)常性地聯(lián)系原選舉單位或者選民，聽取其要求和意見；二是接受原選舉單位或選民的委托，提出相關(guān)的代表議案、建議；三是在人代會期間充分反映原選舉單位或選民的意見；四是在表決有關(guān)事項(xiàng)時(shí)，按照最符合原選舉單位或選民利益的方式，贊同或否決有關(guān)事項(xiàng)。

3.效果性約束

是指選舉人有權(quán)了解代表的履職過程，對其效果作出評價(jià)，決定是否作出相關(guān)法律懲戒行為，從而對代表下一階段的履職產(chǎn)生約束性影響。實(shí)踐中，效果性約束可以使代表作出以下行為：一是代表向選舉人述職；二是接受選舉人的詢問；三是代表受到選舉人履職評價(jià)的約束性影響，調(diào)整履職行為以達(dá)到選舉人的要求。

（二）人民的監(jiān)督約束

1.客觀存在的人民監(jiān)督權(quán)

我國現(xiàn)行憲法第二十七條規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督?！笨梢?，憲法賦予人民對執(zhí)行國家職權(quán)的人員享有監(jiān)督權(quán)。但這是一種抽象的權(quán)利，“在一個(gè)抽象的憲法權(quán)利里,可以引申出一系列具體的法律權(quán)利,憲法權(quán)利是這一系列具體法律權(quán)利的抽象概括。這些由憲法權(quán)利派生出來的法律權(quán)利一般都規(guī)定在具體的部門法里,它們是具體的,可直接操作的?！盵4]現(xiàn)行代表法第二條第三款規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力?！北M管代表法沒有明確賦予人民對代表的監(jiān)督權(quán)，但從上述法條來看，代表擁有對人民的利益進(jìn)行代言和代理的實(shí)際權(quán)能。結(jié)合憲法監(jiān)督權(quán)的抽象規(guī)定，不難推導(dǎo)出人民對代表履職情況擁有具體的監(jiān)督權(quán)，可稱為人民監(jiān)督權(quán)。

2.人民監(jiān)督約束的兩種形態(tài)

人民對代表的監(jiān)督也可產(chǎn)生目的性約束和效果性約束兩種約束形態(tài)。目的性約束與上文的同類約束內(nèi)容基本一致，但在代表聯(lián)系監(jiān)督主體、了解其意愿方面不同，還有代表參與接訪人民群眾的形式也不同。

人民監(jiān)督的效果性約束與上文的同類約束的行使方式不同?！皬奈覈嗣癖O(jiān)督存在的問題來看，除了人民監(jiān)督的渠道還不夠暢通之外，最主要的還是人民監(jiān)督缺乏必要的約束力。要改變這種狀況，就必須提高人民監(jiān)督的權(quán)威性?！盵5]有鑒于此，選舉人監(jiān)督約束和人民監(jiān)督約束都可以與公共媒體監(jiān)督相結(jié)合，提升監(jiān)督約束的及時(shí)性、便利性和權(quán)威性[6]。近年來，公共媒體對代表“雷人”言論、違法違紀(jì)行為的披露報(bào)道非常多，形成了有力的新聞監(jiān)督[7]。選舉人和人民群眾都可以通過新聞媒介的報(bào)道，參與對代表履職進(jìn)行公共評價(jià)，形成強(qiáng)大的公眾輿論和道德譴責(zé)，引發(fā)有權(quán)主體對代表不作為或不當(dāng)作為進(jìn)行處置。

（三）選舉人監(jiān)督約束和人民監(jiān)督約束存在內(nèi)部沖突

1.代表的角色沖突引發(fā)監(jiān)督約束的沖突

一方面，選舉的事實(shí)決定了代表需要代言選舉人的利益（選區(qū)利益、局部利益），另一方面，集體主義的政治倫理又決定了代表需要代言人民群眾的利益（整體利益、全局利益），代表將面對選區(qū)利益和整體利益產(chǎn)生沖突時(shí)如何行為的困境[8]。同樣，代表在接受兩種監(jiān)督主體的監(jiān)督時(shí)，面對有可能相互沖突的約束意志，也存在行為選擇的困難。

2.有局限性的解決方法

傳統(tǒng)中國政治資源為解決上述沖突和困境提供了兩種方法。第一種是傳統(tǒng)社會主義的整體主義方法，強(qiáng)調(diào)人民利益的一致性與統(tǒng)一性[9]。在操作上，將選舉人利益與整體利益強(qiáng)行納入“人民利益”的抽象范疇，強(qiáng)力忽略其差異性。但這種方法在利益多元化的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代已顯得過于粗陋和不符合實(shí)際。第二種方法是利用“整體的代表”概念對“局部的代表”概念的道德優(yōu)越性。前者要求代表整體利益，后者要求代表代言選區(qū)利益。社會主義集體主義的道德價(jià)值導(dǎo)向，可以使與選舉人利益關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的代表（由現(xiàn)行選舉制度造成的），更加親近和認(rèn)同“整體的代表”，而否定“局部的代表”的價(jià)值。

然而，第二種方法存在很大的問題。原因是“整體的代表”作為個(gè)體的、兼職的代表很難收集整體的全面信息，其“有限理性”也使之難以識別何為整體利益?，F(xiàn)實(shí)中，“整體的代表”只能求助于精英型的政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)，由其判斷和識別整體利益。這也就使人大功能縮小至簡單的認(rèn)同和合法化這些整體利益。“整體的代表”被有些學(xué)者認(rèn)定為是“工具代議士”，認(rèn)為其具有統(tǒng)治階級代言人、社會決定論的機(jī)械思維以及抹殺個(gè)性自由等特征[10]。

3.解決問題的基本思路

實(shí)際上“局部的代表”有其非常重要的功能?！按h制度的實(shí)質(zhì)就在于由各種局部利益的代言人(代議士)通過表達(dá)、妥協(xié)而形成共同一致的根本利益?！盵11]可見，“局部的代表”充分反映地方、局部利益，能夠幫助精英型政治集團(tuán)進(jìn)一步檢驗(yàn)所預(yù)判的整體利益，識別和整合出真正的整體利益。因此，必須糾正用“整體的代表”替代“局部的代表”的傾向，重新審視兩者間互不可替代的功能，科學(xué)地界定兩者之間發(fā)揮作用的場合和范圍。

二、自我約束

自我約束是指代表或代表集體基于自律或意思自治，對自身職權(quán)的行使進(jìn)行自我管束，包括代表個(gè)人的自我約束、代表集體的自我約束、代表集體對個(gè)體的約束等三種形態(tài)。

（一）代表個(gè)人的自我約束

代表個(gè)人的自我約束，是代表內(nèi)在履職素養(yǎng)的外溢表現(xiàn)之一。代表應(yīng)具有的履職素養(yǎng)包括：知政、參政、議政、督政的意識和能力[12]。具備上述素質(zhì)的代表，就能夠?qū)嵤┳晕壹s束。在代表約束自身以實(shí)現(xiàn)“有所為”方面，一般應(yīng)做到：一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，了解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本情況（屬于知政）；參加閉會期間的各種代表活動(dòng)，了解和反映選舉人和人民群眾的愿望和要求（屬于知政和參政）；向人民群眾宣傳和解釋國家的法律政策（屬于參政）；充分行使審議、提案、表決等代表權(quán)利（屬于議政和督政）。在代表約束自身以實(shí)現(xiàn)“有所不為”方面，一般應(yīng)做到：遵循集體行使權(quán)力的原則，不直接處理問題；履職回避，避免使自己和關(guān)系人獲利。

（二）代表集體的自我約束

代表集體的自我約束，本質(zhì)是代表個(gè)人自我管束意志經(jīng)群體性疊加、整合后的統(tǒng)一表達(dá)和實(shí)施。根據(jù)動(dòng)靜態(tài)區(qū)分，可以將代表集體的自我約束劃分為宣示性自我約束和實(shí)施性自我約束兩種形態(tài)。

1.宣示性自我約束

是指代表基于共同意愿，集體制定某種約束自身行為的規(guī)范制度。這些內(nèi)部的規(guī)范制度屬于代表集體的“自設(shè)之法”、“自治之法”，具有內(nèi)生性、自愿性、靈活性等特點(diǎn)，有些規(guī)則還很難由法律統(tǒng)一規(guī)定，因而能夠與法律規(guī)定形成互補(bǔ)，更有效地對代表履職進(jìn)行系統(tǒng)約束[13]。

2.實(shí)施性自我約束

是指代表集體在履職中約束自身履職行為。表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是具體實(shí)施所宣示的約束制度，使約束效果真正得以體現(xiàn)；二是以集體活動(dòng)的形式實(shí)現(xiàn)對代表的約束。以組織化的方式開展代表集體活動(dòng)，是中國代表制度運(yùn)行的一個(gè)重要特征。承擔(dān)這一職能的，是被精心設(shè)計(jì)的代表小組制度。實(shí)踐中，代表小組由代表小組長和普通代表組成。代表小組長多為黨委、人大和政府機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)，他們的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)具有強(qiáng)大的權(quán)威輻射作用，可以將代表小組內(nèi)部的平權(quán)格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕〗M長為核心的權(quán)威格局。代表小組長利用其權(quán)威，可以以集體的名義對集體活動(dòng)進(jìn)行主導(dǎo)和控制。如確定活動(dòng)的主題，以控制代表履職的方向；確定和主導(dǎo)活動(dòng)的進(jìn)程、步驟，以控制代表履職的程度和力度等。

（三）代表集體對代表個(gè)體的約束

“集體理性在合理程序設(shè)計(jì)下優(yōu)于個(gè)體理性”[14]。運(yùn)用上述理念，實(shí)踐中形成了代表集體對代表個(gè)體的約束機(jī)制。如代表小組集體討論代表個(gè)人擬向人代會提交的議案建議，代表根據(jù)集體意見的理性壓力，自愿對相關(guān)議案建議的內(nèi)容進(jìn)行修改或完善。集體理性還可以抑制代表個(gè)體行使其他權(quán)利。如根據(jù)目前的制度，代表書面提出代表建議，承辦單位需要辦理并答復(fù)，如果代表對答復(fù)表示不滿意，承辦單位則必須重新辦理。為約束代表慎重行使上述否定權(quán)，實(shí)踐的做法是：代表小組對代表擬行使否定權(quán)的建議答復(fù)進(jìn)行合議，提出合議意見，供代表自愿采納。合議意見可以對代表產(chǎn)生有效的約束性影響[15]。

三、政治約束

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義民主政治，必然要適時(shí)地對處于變動(dòng)和發(fā)展中的代表履職行為和方式進(jìn)行調(diào)控和約束，這種政治約束可分為部分約束和全部約束兩種形態(tài)。

（一）部分約束

部分約束是指中國共產(chǎn)黨利用組織紀(jì)律對黨員代表的履職進(jìn)行約束。“黨的利益和人民的利益是一致的，黨除了人民的利益外沒有任何自己的特殊利益。作為人大代表中的黨員，無可厚非應(yīng)該接受黨組織約束，宣傳黨的主張并以自己的模范行動(dòng)來保證黨的主張的實(shí)現(xiàn)。”[16]現(xiàn)實(shí)中，黨對黨員代表的約束典型地體現(xiàn)于人民代表大會會議召開期間。如在每次全國人代會召開前，中央都會召開與會黨員負(fù)責(zé)同志參加的會議，提出開好會議的精神和要求。隨后，各代表團(tuán)成立大會期間的臨時(shí)黨支部，召開黨員會議，傳達(dá)中央的精神和要求，強(qiáng)化黨員代表的組織紀(jì)律性。黨員代表將審慎行使權(quán)利，以確保履職符合黨的要求。

（二）普遍約束

普遍約束是指中國共產(chǎn)黨出臺具體政策直接對全體代表的履職進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。黨對代表履職的政策約束，不同于法律約束。法律一般是在較長時(shí)期內(nèi)保持不變的，但黨“大量的具體政策往往隨著形勢的變化而隨時(shí)調(diào)整，否則便不能發(fā)揮及時(shí)的指導(dǎo)作用?！盵17]這也是制定約束政策的現(xiàn)實(shí)依據(jù)之一。2005年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》（簡稱中央9號文件）就是典型的約束性政策文件[18]。該文件明確了代表活動(dòng)以集體活動(dòng)為主、代表小組活動(dòng)為基本形式，在政策導(dǎo)向上提倡代表不應(yīng)過多開展個(gè)體活動(dòng)。

（三）政治約束的法制資源

中國共產(chǎn)黨同樣擁有一定的法律資源對代表履職行為產(chǎn)生約束性影響。一是代表法等法律法規(guī)中有關(guān)約束代表履職的規(guī)定，與黨章中黨員要“模范遵守國家的法律法規(guī)”的要求配合，使黨能夠?qū)⑦@些法律規(guī)定轉(zhuǎn)化為對黨員的組織紀(jì)律要求。二是選舉法賦予了黨對代表候選人的提名權(quán)?？茖W(xué)合理地行使提名權(quán)，既可以保證適格的人成為人大代表，自覺地實(shí)施自我約束，也能夠?qū)Ⅻh組織經(jīng)慎重托付而帶來的政治責(zé)任感施加于代表，促使代表實(shí)施自我約束。當(dāng)前，代表候選人提名制度正得到進(jìn)一步完善。如2004年福建省委的一份文件規(guī)定：“黨對其提名的候選人的履職行為情況要進(jìn)行了解?！秉h委對代表履職進(jìn)行過程監(jiān)測，將有利于提升代表候選人提名工作的質(zhì)量。

四、立法約束

立法約束是指人大及其常委會通過立法的方式對代表履職進(jìn)行規(guī)范和約束。

（一）當(dāng)前立法對代表的約束

現(xiàn)行憲法、地方組織法、代表法等都對代表履職行為進(jìn)行了規(guī)范，但代表法對代表履職的約束性規(guī)范最全面和具體，主要包括以下四個(gè)方面：一是設(shè)定代表義務(wù)。代表法第四條對代表遵守和實(shí)施法律、出席人代會、參加閉會期間活動(dòng)、加強(qiáng)學(xué)習(xí)和調(diào)研、聯(lián)系選舉人和人民群眾、具備社會公德等提出原則性要求。第五條第三款對安排好本職工作和代表履職提出約束性要求。第四十六條對代表對履職不得牟利作出規(guī)定。二是設(shè)定履職過程的具體約束。代表法第七條、第八條第三款、第九條第一款、第十四條第二款、第十五條第四款，第十八條、第二十二條分別對代表的會前準(zhǔn)備、按時(shí)參會、審議、提出議案建議、提出質(zhì)詢案和罷免案、閉會活動(dòng)等提出了具體的約束性要求。三是設(shè)定選舉人監(jiān)督權(quán)。代表法由第六條、第四十五條、第四十七條對選舉人的監(jiān)督約束作出規(guī)定。四是設(shè)定代表資格的約束性規(guī)則。代表法第四十八條、第四十條對暫停代表職務(wù)和終止代表資格作出規(guī)定。

（二）立法約束存在的問題

1.某些約束立法本身存在合法性缺陷

通過立法權(quán)的行使，對代表個(gè)體的履職進(jìn)行約束，實(shí)質(zhì)是對民主政治權(quán)利微觀運(yùn)作的調(diào)控，必須慎重，并注重規(guī)定內(nèi)容的實(shí)質(zhì)合法性。如浙江省代表法實(shí)施辦法第三十一條規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)，可以安排本級人民代表大會代表向原選區(qū)或原選舉單位匯報(bào)執(zhí)行職務(wù)的情況，征詢意見?！痹摋l款授予了人大常委會啟動(dòng)同級人大代表接受原選舉單位監(jiān)督的權(quán)力，但它在實(shí)踐中將引起啟動(dòng)監(jiān)督的權(quán)力易位，變相地剝奪原選區(qū)和選舉單位的監(jiān)督啟動(dòng)權(quán)，是不合法的。

2.非法約束

現(xiàn)實(shí)中，人大常委會主任會議、人大常委會辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)經(jīng)常會制定一些代表工作制度，涉及新增、加重代表義務(wù)的內(nèi)容是缺乏合法性的。如各地人大常委會工作機(jī)構(gòu)制定代表履職登記制度，要求代表必須填寫履職情況，有些地方還將其作為對代表履職進(jìn)行考核的依據(jù)。雖然這些做法能夠?qū)Υ砺穆毿袨楫a(chǎn)生約束效果，但人大常委會工作機(jī)構(gòu)是無權(quán)制定該約束制度的。如何糾正呢？可以運(yùn)用自我約束的方法。人大常委會工作機(jī)構(gòu)可以引導(dǎo)、協(xié)助代表小組定訂本組代表的履職登記制度，啟動(dòng)代表集體對個(gè)體的約束機(jī)制，通過代表向代表小組報(bào)告履職情況，代表小組對代表履職進(jìn)行評議來達(dá)到約束效果。

五、四種約束手段的合理運(yùn)用

在現(xiàn)實(shí)政治和法律框架下存在的四種約束手段在功能上具有高度的互補(bǔ)性，利用好這些本土資源，可以避免另起爐灶進(jìn)行空想性的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對代表不作為和不當(dāng)作為的系統(tǒng)約束。

（一）綜合運(yùn)用四種約束手段的優(yōu)點(diǎn)

1.實(shí)現(xiàn)約束來源的廣泛性

監(jiān)督約束的主體是選舉人及除此之外的人民，權(quán)利來源于代表獲得實(shí)際代理職能后的公平性權(quán)利生成，屬于一種社會權(quán)利[19]。自我約束的主體是代表和代表集體，權(quán)利來源于個(gè)人或集體的意思自治，屬于一種自治權(quán)利。政治約束的主體是中國共產(chǎn)黨，權(quán)力來源于由人民選擇、歷史形成并不斷加強(qiáng)先進(jìn)性建設(shè)的被高度認(rèn)同的政治權(quán)力，屬于一種政黨權(quán)力。立法約束的約束主體是人大及其常委會，權(quán)力來源是立法權(quán)，屬于一種國家權(quán)力。四種約束手段通過廣泛的主體和權(quán)力（利）實(shí)現(xiàn)對代表的約束。

2.實(shí)現(xiàn)約束方式的互補(bǔ)性

從約束的形態(tài)講，既有外部的約束，如監(jiān)督約束、普遍約束和立法約束；也有內(nèi)部的約束，如自我約束和部分約束。從約束的對象講，既有對特定代表的約束，如選舉人監(jiān)督約束、自我約束、部分約束；也有對不特定代表的約束，如人民監(jiān)督約束、立法約束、普遍約束等。從約束的程度上講，既有剛性的約束，如監(jiān)督約束可以引起罷免追究，政治約束可以引起政治責(zé)任追究，立法約束可以引起法律責(zé)任追究；也有柔性的約束，如自我約束依賴個(gè)人自覺和自愿。

3.實(shí)現(xiàn)約束內(nèi)容的互補(bǔ)性

立法約束的內(nèi)容往往比較原則，而自我約束內(nèi)容比較具體和靈活，兩者可以形成互補(bǔ)。立法約束的內(nèi)容較之現(xiàn)實(shí)的發(fā)展容易滯后，而政治約束比較及時(shí)和靈活，可以為立法滯后提供強(qiáng)大的制度補(bǔ)充，并在條件成熟時(shí)轉(zhuǎn)化為立法約束。

(二)四種約束手段的合理化和系統(tǒng)性運(yùn)用

1.立法應(yīng)及時(shí)回應(yīng)和確認(rèn)其余三種約束方式

一是立法應(yīng)全面回應(yīng)實(shí)有的監(jiān)督約束手段。目前，代表法僅僅對選舉人監(jiān)督權(quán)作出了規(guī)定，但沒有明確規(guī)定人民監(jiān)督權(quán)，應(yīng)及時(shí)將憲法規(guī)定的抽象監(jiān)督權(quán)具體化。二是立法應(yīng)及時(shí)回應(yīng)政治約束中的普遍約束，將黨的意志轉(zhuǎn)變成國家意志。如上文提到的中央9號文件下發(fā)5年后，代表法才啟動(dòng)修改程序，間隔時(shí)間顯然過長，立法節(jié)奏把握不合理。三是立法應(yīng)及時(shí)回應(yīng)自我約束。應(yīng)在制度上鼓勵(lì)代表小組建立內(nèi)部的“自治規(guī)章”，實(shí)現(xiàn)一定程度的“自治”。對于“自治規(guī)章”中某些成熟的創(chuàng)造性制度，如上文所提及的代表集體商議制度、代表合議制度等，及時(shí)進(jìn)行立法確認(rèn)，使自我約束所取得的經(jīng)驗(yàn)得到更大范圍的推廣和運(yùn)用。

2.實(shí)施外部約束要特別注重手段的合法性和可操作性

一是在立法約束中，要增強(qiáng)立法約束的配套性規(guī)定，使立法約束的內(nèi)容更容易操作。如代表法應(yīng)設(shè)定行使監(jiān)督權(quán)的具體程序，特別是如何進(jìn)行罷免，對代表不接受監(jiān)督的情況要提供可行的救濟(jì)措施。二是監(jiān)督權(quán)約束要確保條件的成熟。新聞媒體的揭露報(bào)道是實(shí)施監(jiān)督約束的重要條件，但“人們對我國新聞監(jiān)督的批評主要集中于新聞監(jiān)督真實(shí)性的不足上。”[20]因此，要加強(qiáng)對新聞媒體報(bào)道真實(shí)性的監(jiān)管。三是在政治約束中，要慎重運(yùn)用普遍約束的手段，只有在問題具有普遍性，急需應(yīng)對和解決；具有復(fù)雜性，需要時(shí)間觀測和檢驗(yàn)約束效果的情況下方可使用。

3.推動(dòng)外部約束的內(nèi)部化

注重將外部約束的內(nèi)部化，可以降低約束成本。一是要形成有利于內(nèi)部化的主體條件。優(yōu)化選舉制度，完善代表結(jié)構(gòu)，合理實(shí)施代表候選人的推薦制度，將醞釀確定正式代表候選人程序化、透明化，保證愿意和有能力知政、參政、議政和督政的人成為代表[21]。同時(shí)建立代表的退出機(jī)制。目前法律設(shè)定的代表退出機(jī)制成本過高，舉行罷免難度較大，可以通過政治約束手段予以補(bǔ)充。如2010年《中共沈陽市委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人大工作的若干意見》第十六條規(guī)定：“對代表在任期內(nèi)不積極履行職責(zé)，或經(jīng)代表資格審查委員會審查認(rèn)定已不具備代表資格的代表，勸其辭去或依法罷免其代表職務(wù)。”二是要營造有利于代表履職的輿論氛圍，加強(qiáng)代表培訓(xùn)，增強(qiáng)代表實(shí)施自我約束的意識。三是要發(fā)揮集體約束的作用，以自我約束的集體意識感染代表個(gè)體，推動(dòng)代表個(gè)體自覺實(shí)施自我約束。

注釋：

[1]吳邦國委員長在近幾年的人大常委會工作報(bào)告中均反復(fù)強(qiáng)調(diào)和重申了上述觀點(diǎn)；參閱徐曉林、王亞平：《中國共產(chǎn)黨對人民代表大會制度的理論總結(jié)與創(chuàng)新》，載《政治學(xué)研究》2003年第4期。

[2]曾慶輝：《如何加強(qiáng)對人大代表的監(jiān)督》，載《楚天主人》2010年第9期，第29頁；又見樊小周：《完善對人大代表權(quán)力的制約機(jī)制》，載《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第1期。

[3]《辭?！罚虾＾o書出版社1999年出版（縮印本），第1390頁。

[4]馬嶺：《憲法權(quán)利與法律權(quán)利:區(qū)別何在?》，載《環(huán)球法律評論》2008年第1期。

[5]汪向東：《析選舉權(quán)監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)的相互關(guān)系》，載《社會主義研究》1988年第3期。

[6]李志剛：《建立選民監(jiān)督代表制度的思考》，載《人大研究》2004年第12期。

[7]筆者以“代表 雷人”、“代表 違法”等關(guān)鍵詞，在百度上搜索，共查詢到相關(guān)結(jié)果約2670000條和7030000條。

[8]黃玉清:《沖突與選擇——論人大代表的代表性》，2004年中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系《政治文明與中國政治現(xiàn)代化》(國際研討會論文集2)，第398、399、400頁。

[9]潘云華著：《社會主義人民主權(quán)實(shí)現(xiàn)論》，高等教育出版社2011年3月第1版，第14頁。

[10]【英】A.H.Birch著：《代表》，朱堅(jiān)章主譯、王浩博譯，臺北幼獅文化事業(yè)公司1978年7月版，第60、72頁；王世杰、錢端升著：《比較憲法》，中國政法大學(xué)出版社1997年12月第1版，第229、230頁。

[11]周葉中著：《代議制度比較研究》，武漢大學(xué)出版社2005年出版，第93頁。

[12]參閱王廣輝：《當(dāng)前我國人大代表素質(zhì)的幾點(diǎn)思考》，載《法商研究》1995年第6期。

[13]一個(gè)典型的例子是，某一代表小組根據(jù)小組企業(yè)家代表多、代表小組活動(dòng)參與率低的特點(diǎn)，召集所有代表共同討論后規(guī)定，凡是不參加活動(dòng)的代表每次必須繳納1000元用于開展代表活動(dòng)。規(guī)定制定后，該代表小組活動(dòng)的參與率有了較大程度的提高?？梢?，這一根據(jù)實(shí)際情況且經(jīng)代表集體同意而建立的自治性規(guī)則，既能避免合法性爭議，又有實(shí)際效果。

[14][15]參閱拙文：《對“人大代表建議督辦合議制”的思考》，載《人大研究》2008年第4期，人大復(fù)印資料《中國政治》2008年第6期全文轉(zhuǎn)載。

[16]卞愉清、顧全棟：《論人大代表的代表意識》，載《政治與法律》1999年第6期。

[17]張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社1999年10月第1版，第382頁。

[18]中央9號文件制定的社會背景是2003年前后各地出現(xiàn)了“自薦人大代表”、“人大代表工作室”、“代表在線”、“代表自費(fèi)廣告征集議案”等民主新事物；政治背景是，2004年胡錦濤總書記在《在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》中提出，“要進(jìn)一步規(guī)范人民代表大會代表的活動(dòng)方式，引導(dǎo)和發(fā)揮好人民代表大會代表依法履行職責(zé)的積極性，充分發(fā)揮他們的作用?！?/p>

[19]參閱黃俊輝：《論權(quán)利的社會性本質(zhì)》，載《法制建設(shè)》2009年第3期，第188頁。

[20]參閱陳小彪:《在事件與文本之間——新聞監(jiān)督中“真實(shí)性”及其把握》,載《黔南民族師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。

[21]參閱陳晗：《理論界關(guān)于人大代表選舉制度的意見綜述》，載《人大研究》2008年第12期，第24頁。