地方人大及其常委會組織特定問題調(diào)查考量與反思

□曹眾

地方人大及其常委會組織特定問題調(diào)查考量與反思

□曹眾

制度的認知與完善，不會來得那么輕易與迅即。如何讓人大及其常委會的監(jiān)督工作真正到位，與時俱進中有效地動用好特定問題調(diào)查權(quán)這把“尚方寶劍”，考驗著國家權(quán)力機關(guān)的智慧與勇氣。

地方人大設立常委會30多年來，監(jiān)督工作穩(wěn)步于漸進、漸深的發(fā)展過程，寓支持于監(jiān)督當中，并真正體現(xiàn)憲法法律的精髓，各方實踐與探索從未止步。

特定問題調(diào)查，就是這樣一把法定的、重要的、高端的監(jiān)督“利器”。它是由人大或其常委會組織，為查證某個重大問題而依照法定程序展開的調(diào)查。這項權(quán)力的運用，是對法律尊嚴的維護，是對人民利益的維護，也是對黨的領(lǐng)導的維護。

“十二五”征程在即，這項制度設計如何在監(jiān)督工作中謹慎而有效地動用，正逐步引起國家各級權(quán)力機關(guān)的重視。由此，需要我們本著對歷史、對人民負責的態(tài)度，對這項工作進行客觀考量與科學反思。

回顧：謹慎與顯耀

組織特定問題調(diào)查委員會，在1954年9月20日的全國人大一屆一次會議上，就已經(jīng)確立。那一天，通過的我國第一部憲法的第五十四條、全國人民代表大會組織法的第三十條，皆對全國人大及其常委會的這項權(quán)力作了原則規(guī)定。

黨的十一屆三中全會后，憲法和有關(guān)法律在繼續(xù)賦予全國人大及其常委會特定問題調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)上，在1986年修改地方組織法時，增加了一款條文：“縣級以上的地方各級人民代表大會及其常務委員會可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。”

至此，不僅全國人大及其常委會擁有特定問題調(diào)查權(quán)，縣級以上人大及其常委會也享有這項權(quán)力。

從1954年至今，全國人大及其常委會未曾輕易動用過這項制度設計。有專家分析，全國人大及其常委會設立特定問題調(diào)查權(quán)的原始初衷，和罷免權(quán)密切相連，政治性較強，因而未用。

追溯地方人大及其常委會行使特定問題調(diào)查權(quán)的歷史，發(fā)現(xiàn)它們動用得也不多：

1991年，遼寧省鐵嶺市人大常委會針對反映強烈、久拖未決的銀州區(qū)第四和第九小學校舍問題，組織特定問題調(diào)查委員會。

1997年1月，湖北省荊州市人大常委會通過了特定問題調(diào)查委員會《關(guān)于雜交水稻種子經(jīng)營問題的調(diào)查報告》。報告中強調(diào)要追究有關(guān)單位和人員的法紀責任，并予以及時、嚴肅查處。

1998年，西藏自治區(qū)人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會，促進一起拖延3年、涉及西藏和甘肅兩地的經(jīng)濟案件得以公正了結(jié)。

2000年5月，安徽省合肥市人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會，對“汪倫才案件”實施監(jiān)督，查清了該案的真相。

2002年4月，安徽省來安縣人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會，查清了縣法院占有當事人近40萬元執(zhí)行標的款問題。

2003年3月，四川省成都市錦江區(qū)人大常委會成立特定問題調(diào)查委員會。6個月后，錦江區(qū)人大常委會通過了該委員會的調(diào)查報告，推動了行政機關(guān)對重大、疑難問題的解決。

2003年7月，遼寧省興城市人大常委會針對一起糧庫執(zhí)行案件組織特定問題調(diào)查委員會。9月，常委會根據(jù)該委員會的調(diào)查報告作出決議。

2005年6月，湖南省益陽市人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會，經(jīng)過兩個月時間，該委員會對城市規(guī)劃區(qū)70平方公里范圍內(nèi)歷年形成的閑置土地進行逐宗調(diào)查核實，并向常委會提交了調(diào)查報告。

2005年7月，湖南省宜章縣人大常委會作出《關(guān)于對縣城環(huán)城西路建設及管理中存在的問題組織特定調(diào)查的決定》。9月，常委會聽取并審議了調(diào)查報告，并作出了相應決定。

2007年4月，福建省龍巖市新羅區(qū)人大常委會針對治理出生人口性別比例失調(diào)、打擊“兩非”等方面工作，組織特定問題調(diào)查委員會。半年后，該委員會的調(diào)查報告在常委會會議上予以通過，決議中建議對相關(guān)涉嫌違法、違規(guī)行為進行嚴肅處理。

2008年3月，安徽省和縣人大常委會審議了《關(guān)于組織和城團塘路北側(cè)一宗房地產(chǎn)開發(fā)用地特定問題調(diào)查委員會的議案》，會議決定針對此問題組織特定問題調(diào)查委員會。

2008年10月，湖南省永州市人大常委會作出《關(guān)于組織特定問題調(diào)查委員會對瀟湘平湖“得月舫”游輪有關(guān)問題進行調(diào)查的決定》。2009年2月，常委會審議了該委員會的調(diào)查報告，要求市政府依法采取果斷措施處置“得月舫”游輪，并啟動問責機制……

地方上的這些實踐，讓我們見證了特定問題調(diào)查權(quán)不尋常的監(jiān)督效果和法律尊嚴。恰如“正義不僅要實現(xiàn)，還要以看得見的方式實現(xiàn)”這句話表述的那樣，特定問題調(diào)查的功效是實實在在、有口皆碑的。20余年的歷史就是這樣悄然走過，這項權(quán)力盡管在地方應用不多，但是很謹慎、很顯耀。

現(xiàn)情：誤讀與缺位

從國家根本政治制度設立特定問題調(diào)查權(quán)的宗旨來看，體現(xiàn)了人民意志的至高無上本質(zhì)，體現(xiàn)了權(quán)力機關(guān)監(jiān)督工作的“剛性”需求。然而，現(xiàn)實也在訴說，這項權(quán)力的應用還有待進一步深入與透徹。

有資料顯示，全國人大常委會辦公廳新聞局1994年對30個省級和69個縣級人大常委會進行調(diào)查統(tǒng)計，1991年至1994年上半年，省級人大常委會沒有使用過這項權(quán)力，縣級人大及其常委會使用特定問題調(diào)查67次。這表示出，那段時期在縣、市、省三級人大中的這項權(quán)力動用是呈逐級遞減的。近幾年的統(tǒng)計無從得知，但是通過互聯(lián)網(wǎng)百度搜索“特定問題調(diào)查”字樣，查出的信息，包括重復的，也不過兩百條，一些省市根本就沒有動用過這項法定權(quán)力。這表明，特定問題調(diào)查在所有監(jiān)督手段中是應用頻率最小的一種。

作為制度設計，運用得不充分，從主觀上說原因還在于擁有者自身。猶如對質(zhì)詢的看法一樣，一些人把特定問題調(diào)查看得過于嚴厲，擔心組織特定問題調(diào)查會影響人大同“一府兩院”的關(guān)系；也有人看到全國人大及其常委會沒有組織過特定問題調(diào)查，便認為地方上也應該謹慎從事。

此種誤讀，也有客觀認識上的缺位。特定問題調(diào)查作為監(jiān)督某些復雜、焦點、難點事項的重要手段，往往始于特定問題的發(fā)生，針對這一事件中某些不當人、不當行為展開調(diào)查。事實上，它同詢問、質(zhì)詢、撤職、罷免等監(jiān)督方式相比，靈活性更大，適應性更廣，針對性更強，是轉(zhuǎn)變監(jiān)督工作弱化局面、強化監(jiān)督職能所必要與急需的。不充分行使，乃至避開或者放棄這項制度設計，失職之嫌難免。

監(jiān)督法規(guī)定，各級人大常委會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。雖然，監(jiān)督法沒有明確細化“特定問題”的范疇，但這不能說是立法上的缺陷，而是出于人大監(jiān)督工作的全面性、復雜性的實際情況考慮。如何界定“特定問題”，猶如監(jiān)督法表述的那樣，就看是否屬于“職權(quán)范圍內(nèi)的事項”。只要是職權(quán)范圍內(nèi)的，大都可以依法正大光明、嚴肅認真行使。

例如，在開展專項工作評議中，在評議結(jié)果為“不滿意”時，常委會組成人員就可以建議啟動特定問題調(diào)查，對其履行職務情況，或某一重大問題、重大司法案件進行調(diào)查，再向常委會提出調(diào)查報告。常委會可以在聽取特定問題調(diào)查報告后，決定是否啟動撤職案、質(zhì)詢等。這種多種監(jiān)督方式綜合運用的做法，也是對監(jiān)督法的嚴格把握與靈活運用。如監(jiān)督法第四十五條規(guī)定，地方各級人大常委會審議撤職案，可以由主任會議提議，經(jīng)全體會議決定，組織調(diào)查委員會，由以后的常委會會議根據(jù)調(diào)查委員會的報告審議決定。

人大及其常委會的特定問題調(diào)查，同黨的意志是完全一致的。人大及其常委會要調(diào)查的特定問題，往往是那些沒有很好地貫徹黨的方針路線政策，沒有認真執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)，人民群眾反響強烈的問題。人大及其常委會在黨委的領(lǐng)導下，依法對這些特定問題進行特定調(diào)查，作出決議、決定，是貫徹落實科學發(fā)展觀的體現(xiàn)，更是加強與改善黨的領(lǐng)導的體現(xiàn)。因此，把人大及其常委會組織特定問題調(diào)查，看成是沒有同黨委很好地保持一致，恰恰就是沒有實現(xiàn)好、維護好黨的領(lǐng)導。

湖南省人大常委會原委員傅學儉的話一語中的：“我經(jīng)歷了兩起罷免案、質(zhì)詢案，感觸很深。我覺得人大制度只有在不斷行使這些職權(quán)中才會走向完善。憲法和地方組織法規(guī)定了特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、撤職、罷免等監(jiān)督形式，這是黨領(lǐng)導人民制定的法律，運用這些監(jiān)督形式絲毫不損害黨的領(lǐng)導?！?/p>

“工欲善其事，必先利其器”，良好的制度設計需要依法“活躍”起來，推動國家民主政治生活更為和諧的進步。

組織：設立與實施

對于組織特定問題調(diào)查委員會，監(jiān)督法、地方組織法、代表法、預算法等法律都有較為原則的規(guī)定，程序性、要件性十分嚴謹，在提出設立特定問題調(diào)查委員會與開始實施調(diào)查兩個重要階段，必須予以準確把握，嚴格操作。

在提出組織特定問題調(diào)查階段，要嚴格符合以下條件：提議的主體法定人必須是人大主席團或十分之一以上代表書面聯(lián)名，或是人大常委會主任會議或五分之一以上的常委會組成人員書面聯(lián)名；提議的內(nèi)容必須是屬于本行政區(qū)域內(nèi)的“一府兩院”工作中的嚴重違憲違法事件、重大申訴案件、經(jīng)濟和社會生活中的重大問題，及人大常委會認為應當調(diào)查的其他重大問題；必須向本級人大會議或本級人大常委會提議；對提議做出的決議或決定，必須是本級人大會議或本級人大常委會會議。

進入特定問題調(diào)查實施階段，必須符合以下條件：必須由人大會議主席團在代表中或由主任會議在常委會組成人員中和其他人大代表中提出特定問題調(diào)查委員會組成人員建議名單；特定問題調(diào)查委員會成員必須由人大及其常委會會議審議通過；調(diào)查委員會必須由主任委員、副主任委員和委員組成；可以聘請有關(guān)專家或?qū)I(yè)人員參加調(diào)查工作；特定問題調(diào)查委員會必須在調(diào)查結(jié)束后向人大或其常委會提出書面調(diào)查報告；人大或其常委會必須根據(jù)調(diào)查委員會的調(diào)查報告，依法作出相應的決議或決定。

特定問題調(diào)查委員會在設立、機構(gòu)、程序、效力等方面具有以下幾個特點：

設立的必要性。特定問題調(diào)查是國家權(quán)力機關(guān)依法行使監(jiān)督權(quán)的一種重要手段，只要人大專門委員會或常委會工作機構(gòu)經(jīng)過努力能夠解決的問題，一般不宜啟動此項權(quán)力，除非確有必要。

機構(gòu)的臨時性。特定問題調(diào)查委員會非常設機構(gòu)，只是針對某一特定事件進行監(jiān)督而依法設立的臨時性組織。調(diào)查任務完成后,機構(gòu)即終止。

程序的嚴謹性。一是提出設立特定問題調(diào)查委員會的主體法定。提議的主體分別為主席團、一定數(shù)量的代表團、一定數(shù)量的代表聯(lián)名、主任會議、一定數(shù)量的常委會組成人員等五種形式。二是決定設立的主體法定。有權(quán)決定是否設立特定問題調(diào)查委員會的主體只能是人大或常委會。三是特定問題調(diào)查委員會的組成人員具有法定性。特委會組成人員必須是本級人大代表或常委會組成人員,也可以聘請有關(guān)專家。四是特定問題調(diào)查委員會組成人員的提名法定。提名分別為主席團、主任會議。特定問題調(diào)查委員會主任委員、副主任委員、委員都必須經(jīng)代表大會或常委會會議審議通過方能履職。

效力的法定性。由人大決定設立的特定問題調(diào)查委員會向人代會負責并報告調(diào)查結(jié)果，由常委會決定設立的特定問題調(diào)查委員會向常委會負責，并報告調(diào)查結(jié)果，人民代表大會可以授權(quán)它的常務委員會聽取調(diào)查委員會的調(diào)查報告。人大及其常委會依據(jù)特定問題調(diào)查委員會報告作出的決議、決定，具有相應級別的法律效力。

權(quán)力的保障性。根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，特定問題調(diào)查委員會有兩項重要權(quán)力：一是材料獲取權(quán)。有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務向其提供必要的材料。二是保密權(quán)。為了保障公民的合法權(quán)益，如果公民要求對材料來源保密的，調(diào)查委員會應當采取必要措施予以保密。調(diào)查委員會在調(diào)查過程中，可以不公布調(diào)查情況和材料。

調(diào)查的回避性。監(jiān)督法規(guī)定：與調(diào)查問題有利害關(guān)系的常委會組成人員和其他人員不得參加調(diào)查委員會。調(diào)查委員會工作人員是否應當實行回避，法律沒有明確規(guī)定。但是，因為工作人員在調(diào)查工作中也起著重要作用，所以與調(diào)查問題有利害關(guān)系的工作人員，也應當實行回避。

行權(quán)的集體性。特定問題調(diào)查委員會應當集體討論問題，并及時向人大常委會提出調(diào)查報告。調(diào)查報告的內(nèi)容應當包括調(diào)查過程、調(diào)查結(jié)論及其依據(jù)和處理建議等。調(diào)查委員會成員對調(diào)查結(jié)論和處理建議有不同意見的，可以在調(diào)查報告中寫明。調(diào)查委員會成員應當在調(diào)查報告上署名。

反思：細化與規(guī)范

2007年監(jiān)督法實施，為監(jiān)督工作深入開展迎來新的契機，一些省市圍繞該法陸續(xù)制定或修訂了本地方的實施細則或辦法。從這些地方法規(guī)中探尋特定問題調(diào)查方面的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，在相關(guān)問題的“說法”上各地不盡統(tǒng)一，某些方面的細化程度，對于操作的指導性不夠。

“特定問題”的規(guī)范問題。地方性法規(guī)對“特定問題”的規(guī)定不統(tǒng)一。例如，山西省實施監(jiān)督法辦法中，對特定問題調(diào)查方面的內(nèi)容一語帶過：“質(zhì)詢、特定問題的調(diào)查及撤職案的審議和決定的具體程序，按照監(jiān)督法等法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！倍栋不帐「骷壢嗣翊泶髸瘴瘑T會監(jiān)督條例》則規(guī)定：“常務委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會?！?/p>

特定問題調(diào)查委員會履行職責所必需的強制性權(quán)力問題。如，有些地方規(guī)定，調(diào)查委員會可以詢問有關(guān)人員、組織技術(shù)鑒定、調(diào)閱各種證據(jù)材料，但都沒有明確調(diào)查委員會是否具有強制權(quán)。工作中如遇到被調(diào)查者抗拒或者不合作，則無法可施。

特定問題調(diào)查的時限問題。組織特定問題調(diào)查委員會后，對于提出報告的時間應該設置一定的時間限度，不能無原則地調(diào)查下去。明確調(diào)查期限,可使調(diào)查有序進行。2010年9月，海南省出臺的監(jiān)督法實施辦法中規(guī)定：“特定問題調(diào)查一般應當在調(diào)查委員會成立之日起九十日內(nèi)完成，涉及重大復雜問題的，經(jīng)主任會議決定，可以延長六十日。”這樣的規(guī)定比較合乎工作規(guī)范。

對特定問題調(diào)查委員會的監(jiān)督問題。對特定問題調(diào)查委員會工作的監(jiān)督，在法律上還缺乏嚴格的評價標準和處理措施，沒有明確調(diào)查委員會組成人員濫用職權(quán)應承擔的責任。

完善調(diào)查結(jié)果公布的程序問題。人大或常委會根據(jù)調(diào)查委員會的報告作出相應決定或決議后，受監(jiān)督機關(guān)應依法將處理結(jié)果向調(diào)查委員會或人大及其常委會報告。調(diào)查結(jié)果一般應該公開，以便于全社會的監(jiān)督。

制定機構(gòu)保障和法律責任條款。在行使特別調(diào)查權(quán)期間，除非確有必要，調(diào)查委員會組成人員不得提出辭職，人員不得輕易替換，其代表資格不得中止或者罷免等，以切實維護該委員會的穩(wěn)定性、嚴肅性。

此外，在規(guī)范特定問題調(diào)查的程序，建立調(diào)查聽證制度等方面，也有待深入。

（作者單位：黑龍江省人大常委會《法治》雜志社）