論人大財政權(quán)的民主監(jiān)督本色與改革進(jìn)路

□ 張雪梅 毛新民

論人大財政權(quán)的民主監(jiān)督本色與改革進(jìn)路

□ 張雪梅 毛新民

要從完善財政收入、財政支出和財政收支平衡三機(jī)制入手，突顯人大財政權(quán)民主監(jiān)督本色，確保公共權(quán)力陽光運行。

在2010年召開的全國“兩會”上，溫家寶總理提出要“讓權(quán)力在陽光下運行”，從而又一次把權(quán)力監(jiān)督問題納入公眾視野?！白寵?quán)力在陽光下運行”不僅僅要求有民意監(jiān)督的陽光，更為本質(zhì)的是要借助民意監(jiān)督之光確保權(quán)力和諧以致公平正義。強(qiáng)化人大財政權(quán)，從國家錢袋掌控入手對治公共權(quán)力，則是確保權(quán)力陽光運行的封喉利劍。

一、人大財政權(quán)——集經(jīng)濟(jì)民主與政治民主于一身的復(fù)合民主力量

權(quán)力監(jiān)督問題是現(xiàn)代國家成長過程中必須解決卻至今沒有解決好的重要問題。自孟德斯鳩開始，我們就一直立足于政治本身，即立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)之間或是政府、議會和社會之間力量的消長起伏、比例配置來解決問題。但隨著世界范圍內(nèi)立法主導(dǎo)權(quán)正逐步讓位于政府行政主導(dǎo)權(quán)這一國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的新變化，單純用政治解決政治問題已不能從根本上奏效。只有調(diào)動政治與經(jīng)濟(jì)雙重力量，才能找到監(jiān)督權(quán)力的有效突破口。這就是人大財政權(quán)。

所謂人大財政權(quán)，就是人大根據(jù)我國憲法規(guī)定而擁有的，通過一整套完整的組織體系和一系列規(guī)范的運作程序，對政府所有財政收入和財政支出進(jìn)行審議、批準(zhǔn)、監(jiān)督和控制的權(quán)力。目的是約束政府在財政資源使用過程中的自主性傾向，實現(xiàn)政府使用公共財政資金的公開化和透明化，從而保證國家錢袋的控制權(quán)始終掌握在人民的手中，為政府的合法性基礎(chǔ)提供物質(zhì)上的重要保障[1]?？梢?，人大財政權(quán)是集經(jīng)濟(jì)民主與政治民主于一身的復(fù)合民主力量，具有極其有利的社會公平實現(xiàn)優(yōu)勢，且能夠有效實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平與政治公平的雙贏。

一是通過權(quán)力汲取財政的合法有效實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平。這里的經(jīng)濟(jì)公平首先指的是各地區(qū)、社會各行業(yè)、各經(jīng)濟(jì)成分、各經(jīng)濟(jì)組織和各種經(jīng)濟(jì)要素均有追求財富、創(chuàng)造財富的平等權(quán)利；其次指的是各類經(jīng)濟(jì)活動要按照統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行公平的競爭，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的競爭規(guī)則，承認(rèn)市場形成的分配格局。它建立在一個流傳幾百年的憲政命題上，這就是稅收法定——非經(jīng)人民代表的討論和批準(zhǔn)，政府不得向人民征稅，這個現(xiàn)代憲政國家的基本理念和原則保證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平起點。二是通過對權(quán)力消費財政的有效監(jiān)督保證政治公平。通過轉(zhuǎn)移支付、社會保障等政府支出行為對國民收入進(jìn)行再分配，從而達(dá)到縮小收入分配差距的目的是財政的基本職能。人大財政權(quán)對這一過程的有效監(jiān)督，保證了社會財富最后分配的相對公平，從而創(chuàng)造社會穩(wěn)定的基本經(jīng)濟(jì)條件，體現(xiàn)社會主義共同富裕的本質(zhì)特征。

有效實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平與政治公平的過程，也就是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主與政治民主的過程。擁有這種復(fù)合民主力量，使得人大財政權(quán)具備了從根本上監(jiān)督權(quán)力，保證公共財政的公共品格的可能。

二、掌控錢袋以實現(xiàn)權(quán)力和諧是西方議會財政權(quán)百年發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)

西方議會財政權(quán)幾百年的歷史發(fā)展經(jīng)驗表明，“國家錢袋”只有掌管在議會機(jī)關(guān)手中，才能真正體現(xiàn)財政民主，才能真正約束和監(jiān)督政府權(quán)力的行使。

早在18世紀(jì)，資產(chǎn)階級啟蒙運動的代表人物孟德斯鳩就從權(quán)力分立與制衡的角度看到了議會財政權(quán)的重要性：“如果行政者有決定國家稅收的權(quán)力，而不只限于表示同意而已的話，自由就不再存在了，因為這樣的行政權(quán)力就在立法最重要的關(guān)鍵問題上成為立法性質(zhì)的權(quán)力了。如果立法權(quán)不是逐年議定國家的稅收，而是一次地作為永久性的決定，立法權(quán)便將有喪失自由的危險，因為如果這樣則行政權(quán)便將不再依賴立法權(quán)了?！盵2]

此后，約翰·斯圖亞特·密爾在其《代議制政府》一書中集中闡述了西方最早的系統(tǒng)化的議會財政權(quán)理論：“代議制政體就是，全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)，這種權(quán)力在每一種政體都必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后的權(quán)力?！盵3]而“被認(rèn)為特別應(yīng)該屬于代表人民的議會的職務(wù)是表決稅收”[4]。為了進(jìn)一步充實和完善議會財政權(quán)，密爾對議會的監(jiān)督和控制權(quán)又進(jìn)行了詳盡闡述：“代議制議會的適當(dāng)職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監(jiān)督和控制政府；把政府的行為公開出來，迫使其對人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人……議會還有一項職能，其重要性不亞于上述職能：既是國民的訴苦委員會，又是他們表達(dá)意見的大會。”[5]密爾的原則性設(shè)想成為后來英國議會財政權(quán)成長所遵循的理論思路。而漢密爾頓等人所撰寫的《聯(lián)邦黨人文集》一書中，也表明了稅收立法權(quán)是國會最重要的立法權(quán)之一這樣的觀點：“聯(lián)邦立法的對象是什么？最重要、而且看來最需要本地知識的對象是貿(mào)易、稅捐和民兵?！盵6]這對于美國國會建立起它對國家財政的掌控，具有極其重要的指導(dǎo)意義。

正是在這些偉大思想家的卓見指導(dǎo)下，西方國家的議會無論政府多么強(qiáng)勢，都始終牢牢抓住財政權(quán)不放，甚至在美國還演出了政府三度關(guān)門的喜劇[7]。當(dāng)然，伴隨著20世紀(jì)30年代世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)和二次世界大戰(zhàn)發(fā)展起來的行政集權(quán)民主制日益壯大的聲勢，一些西方國家的政治權(quán)力也在不斷向行政部門傾斜，議會在財政方面的傳統(tǒng)領(lǐng)地也不斷遭受政府侵占，西方議會財政權(quán)開始走向式微。不過，大部分現(xiàn)代西方國家正在針對自己的實際情況，改革和創(chuàng)新議會財政權(quán)的制度安排，使國家預(yù)算和整個財政體制的運作更加科學(xué)和有效，從而為建立更加完善的議會財政掌控機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

三、發(fā)揮人大財政權(quán)民主監(jiān)督本色的改革路徑

當(dāng)前，我國人大財政權(quán)存在的主要問題有：稅法體系立法層級低且偏重行政主導(dǎo)型立法；人大監(jiān)督權(quán)力時有虛置、缺失、被動情況，在諸如“周正龍”、“鄧玉嬌”、“王帥”、“躲貓貓”等重大公共事件中，往往都是政府部門在自我糾錯（上級糾下級），卻很難看到人大的身影；人大監(jiān)督時間與程序安排合理性不足；人大代表財政監(jiān)督意識不強(qiáng)、能力不夠、水平不高；人大與政府財政信息不對稱等等。這些問題都不同程度影響了人大財政權(quán)的民主監(jiān)督本色。針對這些問題，應(yīng)從以下三個方面予以完善提高。

第一，完善財政收入民主機(jī)制，確保權(quán)力汲取財政的合法有效

首先應(yīng)從憲法高度明確稅收法定原則，增加“國家開征新稅或進(jìn)行稅制改革須經(jīng)全國人民代表大會審議通過；每年全國人大審核國家預(yù)算時，對現(xiàn)行稅法的實施情況一并進(jìn)行審核，經(jīng)審議通過方可繼續(xù)執(zhí)行”等條款。這不僅利于保護(hù)公民私有財產(chǎn)和公平競爭，而且有利于防止偷稅漏稅，增強(qiáng)國家財稅權(quán)威和影響力。這也是世界許多國家憲法的通行做法。早在1295年，英國的憲法性文件就明文規(guī)定了稅收法定主義：“非經(jīng)王國之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承諾，則英國君主或其嗣王，均不得向彼等征課租稅，或攤派捐款?！盵8]美國1787年憲法僅有7個條文，規(guī)定稅收事項的條文竟有5款之多。其次，應(yīng)從改變行政主導(dǎo)型立法體制著手，改變以行政法規(guī)為主、稅收法律為輔的稅收立法體系，提高稅收立法層級，確保稅法的公正性、科學(xué)性和權(quán)威性。據(jù)統(tǒng)計，我國稅收法律規(guī)范中，80%是由國務(wù)院以條例、暫行條例的形式頒布的。針對這一現(xiàn)狀，人大應(yīng)強(qiáng)化自身財政立法權(quán)力，對國務(wù)院及地方政府的行政立法授權(quán)進(jìn)行合理界定和規(guī)范，防止政府征稅的“缺位”和“越位”。第三，人大還應(yīng)加強(qiáng)對已占我國財政收入近一半的非稅收入，特別是制度外收入、地方政府的土地出讓收入和農(nóng)村非稅收入的監(jiān)管。在這三種非稅收入中，又以土地出讓收入的監(jiān)管為重中之重。據(jù)2008年國家審計署對全國11個城市2004～2007年3年度土地出讓金的征收、管理、使用情況的審計調(diào)查，71.18%的土地出讓凈收益未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，由于監(jiān)管缺位，弱勢群體的利益受到了嚴(yán)重不法侵蝕。在上述11個城市中有3個城市未制定被征地農(nóng)民社會保障制度，而在制定此政策并執(zhí)行的4個城市中，也只將土地出讓凈收益的6.68%用于被征地農(nóng)民的社會保障[9]。所以，人大要破除地方保護(hù)主義，盡快出臺有關(guān)政府非稅收入在形成、廢止、征收、管理、使用、監(jiān)督等方面的法律、法規(guī)，用法律規(guī)范非稅收入在各級政府、部門之間的分配方式，用法規(guī)明確非稅收入的征管主體、職責(zé)權(quán)限、收費項目與標(biāo)準(zhǔn)、收費票據(jù)的使用、收費資金的分配以及收費行為的監(jiān)督檢查等，確保非稅收入分配的合法、公正、透明。

第二，完善財政支出監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力消費財政的廉潔公平

從某種程度來看，財政支出民主比財政收入民主更重要。因為它直接關(guān)系到政府權(quán)力的廉潔行使和公共利益，特別是弱勢群體利益的保障。針對近幾年腐敗大案要案主要集中于教育、“三農(nóng)”和社保這些重點資金的支出及中央下發(fā)的財政補(bǔ)助金的特點，人大除了按照監(jiān)督法要求做好常規(guī)監(jiān)督外，應(yīng)重點加強(qiáng)兩方面的監(jiān)督。一是建立重大支出行為審查批準(zhǔn)制度，加強(qiáng)對財政補(bǔ)助資金、超預(yù)算收入、重點專項資金、國債余額、轉(zhuǎn)移支付等重點支出行為進(jìn)行審查?！皩⑦^去預(yù)算只分到大類改為細(xì)化到按部門和單位列出，分項審議通過”[10]。二是建立重大支出行為變更報告?zhèn)浒钢贫?，加?qiáng)支出變更監(jiān)督，特別是加強(qiáng)預(yù)算變更源頭的監(jiān)督，將預(yù)算支出監(jiān)督延伸至政府具體行政行為之中。因為往往是這些行政行為導(dǎo)致了支出預(yù)算變更。如為了支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府對所謂的上規(guī)模企業(yè)、骨干企業(yè)和納稅大戶往往予以財政貼息，或由財政直接獎勵等。人大可以要求政府對這些支出變更行為進(jìn)行報告?zhèn)浒福员闳舜箅S時跟蹤監(jiān)督。

在上述監(jiān)督過程中，人大應(yīng)大膽運用處置制裁機(jī)制，確保監(jiān)督的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和有效性。如對一般問題的處理，可組織特定問題調(diào)查委員會，開具整改通知書、法律監(jiān)督書等。問題更嚴(yán)重的，可以運用撤銷不當(dāng)決定和命令，對相關(guān)人員采取罷免、撤職、免職、接受辭職等措施。

第三，加大財政收支平衡監(jiān)督，確保權(quán)力正義目標(biāo)的實現(xiàn)

歸根結(jié)底，人大財政權(quán)是對財政收支平衡的監(jiān)督，財政民主化改革的根本目的就是保證權(quán)力正義目標(biāo)的有效實現(xiàn)。吸收借鑒英美等發(fā)達(dá)國家的議會財政收支監(jiān)督經(jīng)驗，我國人大要想有效監(jiān)督政府的財政收支狀況，關(guān)鍵是健全和完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。如制定人大提前介入政府預(yù)算機(jī)制，改變政府預(yù)算先執(zhí)行、后審核的現(xiàn)狀。有三條途徑可作選擇：要么全國人大會期不變，修改財政年度的起算點，把財政年度的期間確定為當(dāng)年的4月1日到次年的3月31日；要么在不變更財政年度的條件下，把全國人大的會期提前到每年年底；要么現(xiàn)行的全國人大會期和財政年度均不變，而授權(quán)全國人大常委會在每年年底先審批政府的臨時預(yù)算，而由全國人大審查批準(zhǔn)正式預(yù)算。從降低制度修改成本的角度考慮，似乎第二種方案更為可取。又如完善預(yù)算審核程序法規(guī)，在時間上保證人大代表有足夠?qū)徸h時間，在程序上有人大代表就預(yù)算草案不同意見進(jìn)行辯論的程序安排，在表決上有對預(yù)算草案部分否決的相應(yīng)制度規(guī)定。再如優(yōu)化重組人大代表結(jié)構(gòu)及人大常委會機(jī)構(gòu)，制訂制度化人大代表預(yù)算監(jiān)督能力培訓(xùn)計劃，增設(shè)預(yù)算審計委員會、公民申訴委員會等。

此外，建立健全賬目監(jiān)督系統(tǒng)、設(shè)立完善的人大內(nèi)部信息輔助機(jī)構(gòu)，也是提高人大預(yù)算監(jiān)督能力不可缺少的工作。建立健全賬目監(jiān)督系統(tǒng)，即人大通過監(jiān)督審計部門對政府財務(wù)收支賬目進(jìn)行審計和審查，從而監(jiān)督政府各部門的活動是否按照國民規(guī)劃及預(yù)算規(guī)定的要求進(jìn)行。在我國目前審計機(jī)關(guān)的行政性質(zhì)無法改變的情況下，可在人大財經(jīng)委內(nèi)部設(shè)立一個相對獨立的賬目監(jiān)督審計部門，配備懂行的專業(yè)人士，并制定一些相應(yīng)法規(guī)和政策保證這一部門工作的獨立性和權(quán)威性。設(shè)立完善的人大內(nèi)部信息輔助機(jī)構(gòu)的目的，是解決人大與政府財政信息不對稱的問題，只有準(zhǔn)確掌握充分的財政信息，人大常委會及人大代表才能更為有效地參與財政民主活動，才能有效行使財政民主監(jiān)督權(quán)力。這是信息化時代人大財政權(quán)獲得民主發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

注釋：

[1]參見徐紅對議會財政權(quán)的內(nèi)涵界定。見徐紅：《財政民主》，上海復(fù)旦大學(xué)2003級博士論文，第35頁。

[2]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》（上），商務(wù)印書館1961年版，第164頁。

[3][4][5]【英】約翰·斯圖亞特·密爾：《代議制政府》，商務(wù)印書館1982年版，第68頁。

[6]【美】漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1980年版，第287頁。

[7]1994年美國共和黨控制的國會與民主黨總統(tǒng)在政府預(yù)算法案上難以達(dá)成妥協(xié)，拖到10月1日新的財政年度開始時，預(yù)算仍未通過，聯(lián)邦政府只能一再要求國會通過臨時撥款來維持政府的運轉(zhuǎn)，但雙方依然相持不下，結(jié)果演出了一場政府被迫三度關(guān)門的喜劇。如此局面的出現(xiàn)，固然反映了美國兩大資產(chǎn)階級政黨之間的矛盾和斗爭，但代表民意的議會對政府財政進(jìn)行監(jiān)督和控制的威力也可見一斑。參見張獻(xiàn)勇：《從比較法的角度看我國全國人大財政監(jiān)督制度的完善》，載《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2003年第5期。

[8]張獻(xiàn)勇：《從比較法的角度看我國全國人大財政監(jiān)督制度的完善》，載《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2003年第5期。

[9]數(shù)據(jù)參見常興華：《我國國民收入分配格局的測算結(jié)果與調(diào)整對策》，中國非稅收入網(wǎng)http://www.chinafs.org/Newss.asp?NewsID=652

[10]楊光斌：《中國政府與政治導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第104頁。

分別為：南京政治學(xué)院上海分院馬克思主義理論教研室，江西省人大常委會法工委）