如何“不止步于問”——對提高詢問效果的思考

□劉剛

自2010年6月十一屆全國人大第十五次會議首次進(jìn)行專題詢問以來，在全國人大常委會的示范帶動之下，地方人大迅速跟進(jìn)，專題詢問工作在各級地方人大全面鋪開。

從不愿問、不敢問到勇敢發(fā)聲、大膽發(fā)問固然是可貴的一步，但“問”不是最終目的。如果僅僅滿足于轟轟烈烈走過場、一問一答就收工，顯然不能回應(yīng)人民群眾對民主政治的熱切期盼，也必定不能完成詢問作為一種法定監(jiān)督手段的使命。誠如全國人大常委會吳邦國委員長所言：詢問，不但要“有聲有色”，還要“更富實效”。在詢問已經(jīng)遍地開花的新形勢下，如何使詢問“不止步于問”，如何提高詢問的實效，應(yīng)成為各級人大開展詢問工作的著力點。

一、不止步于問，要做足功課，扎實起步

人大詢問的目的是為了了解情況，促進(jìn)工作。人大在發(fā)問之前，就要高起點定位，以問出實效為目標(biāo)，而不能僅僅立足于了解情況，否則就只能“始于問而止于答”。

1.統(tǒng)籌考慮確定選題。詢問作為法律賦予人大的一種監(jiān)督手段，雖然具有簡便性，也應(yīng)當(dāng)常態(tài)化，但是人大在行使這一權(quán)力時還是應(yīng)當(dāng)心存敬畏，不能濫用權(quán)力。如果為問而問，臨時點題，草率發(fā)問，很有可能變成被詢問者夸夸其談長篇大論、詢問者言不由衷地表示滿意，損害人大和法律的權(quán)威。因此一定要增強開展詢問工作的計劃性，明確“問什么”。確定詢問的選題要注意三個方面：一是要準(zhǔn)。人大的監(jiān)督是全方位監(jiān)督，但每年的監(jiān)督重點有所不同。在制訂年度議題計劃時，通過征集各方意見，實際上圍繞黨委政府的工作著力點、“一府兩院”的工作薄弱點、人民群眾反映突出的矛盾集聚點，在議題上已經(jīng)作了考慮安排。確定詢問的選題，就是在全年的議題中，選擇既好問、又能問好的議題來開展詢問?！昂脝枴本褪亲鳛樵儐柕淖h題不能太大，太大則無法問；不能太小，太小則不值一問；不能太冷，太冷則人民群眾不關(guān)心?！皢柡谩本褪窃诼犎『蛯徸h某一議題時，充分運用詢問的手段，有效服務(wù)審議的目的，達(dá)到審議的效果。二是要早。在年初確定監(jiān)督計劃時，就要將詢問作為監(jiān)督工作的一項重要內(nèi)容統(tǒng)籌考慮，結(jié)合全年審議的議題內(nèi)容，盡早確定詢問的議題，早布置，讓“一府兩院”早有數(shù)，早準(zhǔn)備。三是要精。開展詢問要做大量的前期準(zhǔn)備工作，要保證詢問的效果，就不可過多過頻，否則就會貪多嚼不爛，收效甚微。個人認(rèn)為以每年兩到三次為宜。

2.深入調(diào)研提出問題。詢問主要是就“一府兩院”工作不清楚、不理解、不滿意的方面提出問題。從某種意義上來說，發(fā)現(xiàn)問題、提出問題比解決問題更重要，也更難。這也對調(diào)研工作提出了更高的要求。一般來說，人大在審議議題之前都會進(jìn)行調(diào)研，并撰寫調(diào)查報告。如果是初次審議該議題就開展詢問，則可結(jié)合議題調(diào)研，為詢問做好準(zhǔn)備；如果是再次聽取和審議關(guān)于該議題審議意見落實的情況，并開展詢問，就必須專門組織調(diào)研。作為一種監(jiān)督手段，詢問的問題當(dāng)然不能作泛泛之問，淺易之問，有些簡單的、表象的問題，在調(diào)研當(dāng)中就可以問明白。正式詢問的問題，應(yīng)當(dāng)是莊重之問、深度之問，側(cè)重于問情況、問進(jìn)展、問原因、問打算，要力求直擊要害，發(fā)人深省。如果調(diào)研不細(xì)，思考不深，看得不遠(yuǎn)，顯然無法達(dá)到這樣的效果。因此，要開展詢問，必先深入調(diào)研，做到有備而問。此外，考慮到詢問的主體是常委會委員和人大代表，常委會應(yīng)當(dāng)組織委員和代表參與調(diào)研，同時鼓勵代表和委員通過持證視察等形式各自進(jìn)行調(diào)研。

3.詢問不可止于一問。監(jiān)督法僅規(guī)定人大常委會在審議時，相關(guān)“一府兩院”及其部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍卮鹪儐?，并未對詢問幾個問題作具體的限制性規(guī)定。但有的地方人大在開展詢問時，規(guī)定每個發(fā)問者只能問一個問題，不得進(jìn)行追問。這樣人為地畫地為牢，一方面侵害了代表在會議期間發(fā)言自由的權(quán)利，另一方面也自縛手腳，影響了詢問的效果。究其原因，恐怕還是對詢問的定位不清，認(rèn)為詢問是一種“剛性”監(jiān)督，導(dǎo)致行使起來畏首畏尾。其實，詢問并不完全是“剛性”監(jiān)督，說到底，也就是一問一答的事；詢問當(dāng)然也不是純粹的柔和，說到底，詢問就是監(jiān)督。詢問屬于一種“亞剛性”的監(jiān)督手段，它以“溫和”為底色，帶有“剛性”的成分，但是詢問本身并不會直接產(chǎn)生嚴(yán)厲的監(jiān)督后果。地方人大在組織詢問時大可不必瞻前顧后，裹足不前，如果機械規(guī)定只準(zhǔn)一問一答，不準(zhǔn)越雷池半步，只會導(dǎo)致會場冷冷清清，既不好看，也不好聽。雖說“議會就是吵架的地方”有失偏頗，并不符合當(dāng)下中國的政治生態(tài)，但適當(dāng)?shù)呐鲎策€是需要的。對于詢問這樣的監(jiān)督形式來說，有回合才有看頭。地方人大應(yīng)當(dāng)放手讓代表大膽發(fā)問，有幾個問題就問幾個問題，對回答不滿意的，步步追問，這樣的詢問才能“有聲有色”。

二、不止步于問，要借助媒體，擴大影響

運用詢問進(jìn)行監(jiān)督當(dāng)然也必須遵循公開原則。各級人大應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，通過各種渠道，放大詢問的聲音，擴大詢問的影響。

1.把宣傳作為詢問工作的一部分來做。詢問之所以成為一種監(jiān)督手段，很大程度上就因為它是公開之問，而不是“密室”之問。因此，詢問的公開程度，直接影響詢問的有效程度。地方人大要認(rèn)真貫徹監(jiān)督公開，高度重視詢問的宣傳工作，有效運用各種方法和渠道，宣傳人大制度，回應(yīng)社會關(guān)切。一是邀請代表列席和公民旁聽。在開展詢問時，可以邀請相關(guān)專業(yè)代表小組成員、具有相關(guān)專業(yè)背景的代表以及對該詢問內(nèi)容比較關(guān)注的代表列席會議。還可以在媒體上提前公開發(fā)布開展詢問的預(yù)告，接受報名，允許公民旁聽。人大也可以主動邀請部分市民代表、社區(qū)居民、村民等旁聽。二是詢問全程向媒體開放。開展詢問之前，可召開新聞發(fā)布會，向媒體通報情況，邀請廣播、電視、報紙等媒體屆時到場進(jìn)行報道，通過媒體的聲音、畫面和文字，將詢問的場景傳遞到千家萬戶，讓人大詢問的問題，成為街談巷議的話題。有條件的，可以組織網(wǎng)絡(luò)視頻直播，方便網(wǎng)民在線觀看并發(fā)表點評。在開展詢問前，還可以策劃在網(wǎng)上開通“我請代表幫我問”活動，讓網(wǎng)民向代表提出問題，請他們代為發(fā)問，或者由代表在網(wǎng)上公布自己擬提出的問題，請網(wǎng)民投票選出他們最想問的問題，增加公眾的參與互動。

2.讓老百姓知道是詢問的重要效果。要通過公開詢問、大力宣傳，達(dá)到兩個方面的效果：一是讓老百姓知道人大可以詢問“一府兩院”。人大制度雖已建立多年，但普通公眾對人大的監(jiān)督一直不甚了解。而詢問監(jiān)督，更是“養(yǎng)在深閨人不識”。從“只能看不能動”到實際運用，詢問的聲音，實際上也是民主政治鏗鏘前行的足音。如果人大能借開展詢問的契機，大力宣傳詢問工作、宣傳人大監(jiān)督、宣傳人大制度，這樣就增強了公眾對人大工作的感性認(rèn)識，提高了民主意識，那將是開展詢問的重要成效。二是讓老百姓知道詢問的內(nèi)容。知情權(quán)是一項基本的政治權(quán)利，是人民群眾行使參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。讓群眾知道就某一方面的工作“一府兩院”是怎么想的、怎么做的，使群眾知情，這本身就是詢問的一個重要成果。從權(quán)力的本質(zhì)來說，詢問，不是發(fā)問的代表和委員的個人之問，而是職務(wù)行為，是履行職責(zé)之問。發(fā)問者亦應(yīng)站在選民的立場上，問老百姓之所欲問。既然是代為發(fā)問，那“一府兩院”是怎么回答的，人大當(dāng)然不能截留，不能到此為止，而應(yīng)當(dāng)通過各種媒體和渠道廣而告之。

3.借力媒體監(jiān)督可以進(jìn)一步保證詢問的效果。

人大監(jiān)督具有權(quán)威性，但往往曲高和寡，群眾關(guān)注程度不高，也使監(jiān)督效果打了折扣。在開展詢問監(jiān)督當(dāng)中，人大要充分借助媒體的力量，利用媒體受眾多、即時性強、社會關(guān)注程度高等特點，通過直播、錄播、文字實錄等形式，把人大是怎么問的、“一府兩院”是怎么答的原原本本公之于眾，把詢問的全過程置于公眾和全社會監(jiān)督之下，接受群眾的檢驗評判。一方面，代表怎么問，實際上體現(xiàn)了有沒有認(rèn)真履職；另一方面，“一府兩院”怎么答，實際上是表態(tài)和承諾。代表是否盡職盡責(zé)，人人心中都有一桿秤；“一府兩院”是否說到做到，人民群眾都在拭目以待，人人都是監(jiān)督者，他們將成為保證詢問效果的強大后援團(tuán)。

三、不止步于問，要剛?cè)嵯酀?，綜合運用

公開詢問，廣泛宣傳，固然能為詢問增色，但也并不是一公開就靈，它對提高詢問的效果僅僅提供了外部影響，增大了可能性，而非必然結(jié)果。把人大監(jiān)督的效果寄托于媒體監(jiān)督也顯然不靠譜。人大擁有諸多法定監(jiān)督權(quán)力，在必要時，綜合加以運用，打組合拳，才是提高監(jiān)督實效的根本。

1.詢問之后進(jìn)行滿意度測評。這方面，江蘇省揚州市人大常委會進(jìn)行了有益探索，取得了明顯成效。2011年以來，揚州市人大開展了兩次詢問，一次是問司法公正，一次是問建議辦理。兩次詢問的共同之處在于，都有滿意度測評作為后盾。在問司法公正前，揚州市人大開展了法官法、檢察官法、人民警察法執(zhí)法檢查，發(fā)動全市近7000名市、縣、鄉(xiāng)三級人大代表評議，人大常委會審議并提出審議意見6個月后，常委會聽取公、檢、法三機關(guān)關(guān)于審議意見落實整改情況的匯報，在此基礎(chǔ)上開展詢問，三機關(guān)一把手到會接受委員詢問。詢問結(jié)束后，常委會委員結(jié)合落實整改情況和詢問的情況，當(dāng)即進(jìn)行滿意度表決。7月份，在人代會議案、建議交辦已逾半年的時候，組織了詢問建議辦理。市政府市長、副市長到會，11位提出建議的代表問辦理進(jìn)展情況，問長效管理機制。會后，代表結(jié)合詢問的情況，以滿意、基本滿意、不滿意三類評價對辦理工作進(jìn)行了反饋。實踐證明，在詢問之后開展?jié)M意度測評，增強了詢問的“剛性”，加大了“一府兩院”應(yīng)詢的壓力，提高了對人大詢問的重視程度，最終也提高了詢問的效果。

2.打通詢問與其他監(jiān)督手段的渠道。人大的監(jiān)督手段包括聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免、撤職等，詢問只是其中的一項。指望靠一次詢問就能一招制勝，畢其功于一役，太過善良和理想化，也是詢問不能承受之重。但詢問又畢竟是新運用的一項監(jiān)督措施，而且是比較切合當(dāng)前政治生態(tài)、能為各方所接受的一種監(jiān)督方式。因此，以開展詢問為契機，對各種監(jiān)督手段加以整合，綜合運用，使具有“亞剛性”色彩的詢問在整個人大監(jiān)督體系中能起到承上啟下的作用，使之成為柔性監(jiān)督與剛性監(jiān)督的連接點，成為由柔性監(jiān)督為主走向柔性與剛性監(jiān)督并重的突破點，從而使人大的各種監(jiān)督手段能夠貫通，形成鏈條，這或許是開展詢問工作應(yīng)當(dāng)包含的深意，也應(yīng)當(dāng)成為下一步開展詢問必須探索的工作著力點。地方人大在大膽試、勇敢問的同時，應(yīng)當(dāng)加強對詢問的機制研究，認(rèn)真總結(jié)思考，對詢問的提出、開展的步驟、對詢問結(jié)果如何評價等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定;尤其是要對詢問結(jié)果不滿意的如何進(jìn)一步啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查直至罷免和撤職等進(jìn)一步嚴(yán)厲的監(jiān)督措施提出具體辦法，并提交常委會通過，使之具有法律效力，且在執(zhí)行中不斷總結(jié)提高和完善。

四、不止步于問，要跟蹤監(jiān)督，推動落實

做好跟蹤監(jiān)督，實際上考驗的是人大干部抓落實的工夫。問得再精彩、答得再完美，如果得不到落實，那最多也就是一場代表和官員的脫口秀，前期所做的大量工作都付之東流。因此，關(guān)鍵在抓落實。

1.要有忘我的為民之心。人大開展詢問，把“一府兩院”負(fù)責(zé)人問得面紅耳赤、汗流浹背不是最終目的，展現(xiàn)代表的風(fēng)采、樹立人大的權(quán)威也不是最終目的，最終目的在于促進(jìn)依法行政、公正司法，督促國家機關(guān)為人民辦好事、解難事，從而進(jìn)一步提升黨在人民心目中的良好形象，鞏固黨的執(zhí)政地位，鞏固國家政權(quán)。人大干部要牢記執(zhí)政為民的宗旨，以實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為監(jiān)督工作的出發(fā)點和落腳點，不能有詢問結(jié)束就大功告成的思想，不能認(rèn)為落實是“一府兩院”的事，抱著“不落實責(zé)任不在我、辦好了政績不在我”的思想，置身事外。而是要以人民的呼聲為第一信號，以人民的需要為第一任務(wù)，做到聽其言，還要觀其行，必要時還要促其為，把人民關(guān)切的事問到底、督到位，為人民群眾謀得實實在在的利益。

2.要有動真碰硬的態(tài)度。人大常委會工作機構(gòu)要認(rèn)真記錄詢問的全過程，會后加以整理，形成會議紀(jì)要或?qū)徸h意見，送相關(guān)“一府兩院”，必要時送黨委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，使會上的問答有據(jù)可查，既可以提醒發(fā)言的負(fù)責(zé)人說話要算數(shù)，又可以作為人大下一步督查的依據(jù)。人大常委會要督促相關(guān)國家機關(guān)認(rèn)真研究落實，迅速對照整改，并及時反饋情況。人大也要細(xì)化分解督查任務(wù)，明確督查的工作機構(gòu)、時間節(jié)點。督查時，要求真務(wù)實，不能光開會聽匯報看材料，還要沉下身子，深入基層一線，了解與之相關(guān)的基層群眾的切實感受，掌握第一手情況。對回答得漂亮、行動得緩慢，或者說一套、做一套的“一府兩院”負(fù)責(zé)人，必要時應(yīng)采取更加剛性的監(jiān)督手段，保證工作落實。

3.要有鍥而不舍的精神。詢問之花雖然鮮艷奪目，但是如果后期工作不能及時跟進(jìn)，很有可能曇花一現(xiàn)。要想詢問“花開有果”，地方人大還要緊盯不放，持續(xù)關(guān)注，在詢問后3到6個月內(nèi)，要積極采取專題視察等形式及時了解工作進(jìn)展情況；必要時還要再次聽取和審議該工作的專項工作報告，對有關(guān)機關(guān)整改認(rèn)識不到位、措施不得力、成效不明顯的，還可以將其列入來年的審議議題，連續(xù)監(jiān)督，把詢問的問題抓到底，抓出成效。