從執(zhí)法檢查報(bào)告分析人大保障法律實(shí)施的對(duì)策

□ 謝蒲定

人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，是我國(guó)法律正確有效實(shí)施的制度保證。通過(guò)解讀人大常委會(huì)執(zhí)法檢查的有關(guān)報(bào)告和資料，我們認(rèn)識(shí)到人大在法律實(shí)施和執(zhí)法監(jiān)督方面仍有大量的工作要做：影響法律實(shí)施的制度和機(jī)制有待進(jìn)一步改革完善，執(zhí)法檢查的權(quán)威性和實(shí)效性尚需進(jìn)一步增強(qiáng)；此外，還要進(jìn)一步提高法律的質(zhì)量和可實(shí)施性，理順黨政關(guān)系、人大與“一府兩院”的關(guān)系，加大對(duì)法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件的清理及備案審查，運(yùn)用多種手段保證法律的有效實(shí)施。

第一，進(jìn)一步創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，完善執(zhí)法檢查制度

執(zhí)法檢查是地方人大常委會(huì)在實(shí)踐中探索出來(lái)并逐漸規(guī)范起來(lái)、使用得比較得心應(yīng)手、實(shí)踐效果比較理想的法律監(jiān)督形式。地方人大為監(jiān)督和保證法律法規(guī)實(shí)施做過(guò)許多探索，包括執(zhí)法檢查在內(nèi)。一些地方人大曾一度推行過(guò)“執(zhí)法責(zé)任制”和“錯(cuò)案責(zé)任追究制”，推行過(guò)“個(gè)案監(jiān)督”，還通過(guò)各種形式的“評(píng)議”對(duì)“一府兩院”執(zhí)行法律法規(guī)的情況給予監(jiān)督，但這些形式的法律依據(jù)以及權(quán)威性和實(shí)效性不足，大多銷(xiāo)聲匿跡。實(shí)踐顯示出，執(zhí)法檢查是比較適合我國(guó)現(xiàn)階段的人大法律監(jiān)督的手段，各地也都積累了一定的經(jīng)驗(yàn)?！皥?zhí)法檢查已經(jīng)成為人大開(kāi)展監(jiān)督工作的行之有效的基本形式，要在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入持久地開(kāi)展下去?！盵1]2007年1月正式實(shí)施的監(jiān)督法對(duì)執(zhí)法檢查程序的規(guī)定，對(duì)于增強(qiáng)執(zhí)法檢查的權(quán)威和實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法中的問(wèn)題，維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)起到了很好的作用。要進(jìn)一步健全完善程序、增強(qiáng)執(zhí)法檢查監(jiān)督的實(shí)效性和權(quán)威性。最重要有三點(diǎn)：抓住法律實(shí)施和執(zhí)行中的關(guān)鍵性問(wèn)題，牽住牛鼻子；對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要有相應(yīng)的處置措施和剛性手段；堅(jiān)持公開(kāi)透明的原則，讓人大代表和人民群眾參與監(jiān)督。

首先，執(zhí)法檢查要突出重點(diǎn)。現(xiàn)有的法律法規(guī)數(shù)量眾多，人大對(duì)之執(zhí)行情況不可能一一進(jìn)行監(jiān)督檢查。吳邦國(guó)委員長(zhǎng)說(shuō)：“執(zhí)法檢查要注重實(shí)效，體現(xiàn)少而精的精神。全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，現(xiàn)行有效的有200多部，每年組織全國(guó)性的執(zhí)法檢查，只能針對(duì)少數(shù)個(gè)別的法律進(jìn)行。這些年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)每年組織的執(zhí)法檢查大體在四到五次，數(shù)量雖然不多，但起到了舉一反三的效果，不僅推動(dòng)了這幾部法律及其相關(guān)法律的正確實(shí)施，而且在增強(qiáng)全社會(huì)法律意識(shí)和法制觀念方面發(fā)揮了重要作用。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要提高執(zhí)法檢查工作的質(zhì)量，必須突出重點(diǎn)、注重實(shí)效?！薄耙嗅槍?duì)性選擇檢查的法律項(xiàng)目。關(guān)鍵是要抓住關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定和法律實(shí)施中的重大問(wèn)題，抓住與人民群眾切身利益密切相關(guān)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。”[2]總結(jié)以往執(zhí)法檢查的經(jīng)驗(yàn)，人大在制訂執(zhí)法檢查計(jì)劃時(shí)可以考慮直接從突出的問(wèn)題入手，抓住重點(diǎn)，有的放矢。

其次，要找到“一府兩院”執(zhí)法中普遍存在的共性問(wèn)題。人大不能越俎代庖地直接去處理具體問(wèn)題，要通過(guò)具體問(wèn)題進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)或找到“一府兩院”及其部門(mén)在法律法規(guī)實(shí)施、執(zhí)行中存在的漏洞，諸如有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，以及執(zhí)法不作為亂作為，重利益爭(zhēng)權(quán)力、避責(zé)任輕服務(wù)等有共性的問(wèn)題，特別是普遍出現(xiàn)或反復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題、體制機(jī)制方面的問(wèn)題，進(jìn)而監(jiān)督“一府兩院”解決存在的問(wèn)題。不直接處理問(wèn)題，并不意味著人大對(duì)問(wèn)題無(wú)能為力。人大可以就存在的問(wèn)題進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，或者采取進(jìn)一步的監(jiān)督手段，綜合運(yùn)用質(zhì)詢(xún)和詢(xún)問(wèn)、專(zhuān)項(xiàng)工作審議、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職和罷免等監(jiān)督手段，以保證法律得到實(shí)施。

再次，要公開(kāi)透明。人大代表和人民群眾的積極參與是發(fā)揮執(zhí)法檢查效能的必要條件，必須堅(jiān)持公開(kāi)原則。按照監(jiān)督法的規(guī)定，執(zhí)法檢查組的組成人員，除了從本級(jí)人大常委會(huì)組成人員以及本級(jí)人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員中確定，還可以邀請(qǐng)本級(jí)人大代表參加；常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見(jiàn)，“一府兩院”對(duì)其研究處理情況的報(bào)告，向本級(jí)人大代表通報(bào)并向全社會(huì)公布。全國(guó)人大常委會(huì)年度執(zhí)法檢查計(jì)劃（監(jiān)督工作計(jì)劃）以及每次執(zhí)法檢查方案都要談及新聞媒體宣傳報(bào)道的問(wèn)題，比如全國(guó)人大常委會(huì)2003年執(zhí)法檢查計(jì)劃要求“每部法律實(shí)施的檢查都要制訂具體的新聞報(bào)道計(jì)劃，重點(diǎn)抓好法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)的匯報(bào)會(huì)、檢查情況的反饋會(huì)和常委會(huì)會(huì)議審議執(zhí)法檢查報(bào)告情況的報(bào)道。對(duì)于具體情況，組織記者進(jìn)行專(zhuān)題采訪(fǎng)和報(bào)道；發(fā)現(xiàn)的重大典型違法事件及其處理結(jié)果，可以公之于眾?！盵3]要進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法檢查的公開(kāi)性和透明度，創(chuàng)造條件讓人民群眾監(jiān)督“一府兩院”執(zhí)法行為和人大執(zhí)法監(jiān)督行為。

第二，推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新

保證法律法規(guī)的正確有效實(shí)施，人大履行職權(quán)時(shí)必須堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。要實(shí)施好環(huán)境保護(hù)類(lèi)、節(jié)約能源和礦產(chǎn)資源、安全生產(chǎn)類(lèi)、涉農(nóng)類(lèi)等法律，各級(jí)人大必須通過(guò)自己的職能作用，改變傳統(tǒng)的發(fā)展模式和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)觀念。比如通過(guò)對(duì)水污染防治法的執(zhí)法監(jiān)督，使“各級(jí)政府要牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，把保護(hù)水資源和解決水污染問(wèn)題作為關(guān)系到建設(shè)和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程，作為關(guān)系到廣大人民群眾根本利益的民生工程，作為關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略工程，抓實(shí)抓好”[4]。“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)水污染防治在建設(shè)生態(tài)文明中的重要地位”，“要認(rèn)真調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，著力構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)”[5]?！氨仨殘?jiān)持以人為本，堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，必須堅(jiān)持生態(tài)立省的戰(zhàn)略，下大力氣防治水環(huán)境的污染”[6]。除了加大執(zhí)法監(jiān)督的力度和針對(duì)性，還要通過(guò)制定完善法律法規(guī)、決定重大事項(xiàng)、專(zhuān)題質(zhì)詢(xún)和詢(xún)問(wèn)、人事監(jiān)督和任免等，推動(dòng)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)建設(shè)；要有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的意識(shí)，通過(guò)人大的積極作為，排除法律實(shí)施的障礙，規(guī)制、警示、引導(dǎo)政府部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)和全社會(huì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和政績(jī)觀念，以人為本，正確處理加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)與依法保護(hù)環(huán)境的關(guān)系，正確處理加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧發(fā)展的關(guān)系，正確處理加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)約能源和永續(xù)開(kāi)發(fā)的關(guān)系，正確處理加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全生產(chǎn)的關(guān)系，正確處理城市發(fā)展與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、第一產(chǎn)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。人大對(duì)此類(lèi)法律實(shí)施的監(jiān)督，寄希望畢其功于一役是不現(xiàn)實(shí)的，執(zhí)法檢查等監(jiān)督要持之以恒，特別是對(duì)那些大面積的出現(xiàn)、或長(zhǎng)時(shí)間存在的頑固性問(wèn)題，要進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)督。

由于體制機(jī)制對(duì)諸如涉農(nóng)類(lèi)、醫(yī)藥和食品衛(wèi)生類(lèi)、安全生產(chǎn)等法律的實(shí)施影響較大，人大的執(zhí)法監(jiān)督檢查“要透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，查找存在問(wèn)題的深層原因，從體制、機(jī)制方面提出解決問(wèn)題的意見(jiàn)和建議，以期通過(guò)改革，逐步解決阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制、體制、制度問(wèn)題。從而從根本上解決問(wèn)題?！盵7]比如從目前來(lái)看，對(duì)于農(nóng)業(yè)法的實(shí)施，“一是各級(jí)政府要按照農(nóng)業(yè)法的有關(guān)規(guī)定建立正常穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入機(jī)制。二是要研究農(nóng)業(yè)投入的載體、機(jī)制和方向等問(wèn)題，提高農(nóng)業(yè)投入的效益。三是要通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)、項(xiàng)目帶動(dòng)等方式整合各項(xiàng)支農(nóng)投資。四是要加強(qiáng)金融支農(nóng)體系建設(shè)?！盵8]事實(shí)上，對(duì)這類(lèi)法律實(shí)施的成效以及監(jiān)督實(shí)施的成效，都與相應(yīng)制度的改革和體制的創(chuàng)新相關(guān)。

第三，建立完善違憲審查制度，加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的備案審查

法律法規(guī)相沖突的問(wèn)題，是影響法律有效實(shí)施的突出問(wèn)題。保證法律法規(guī)和諧統(tǒng)一是人大的職責(zé)所系。全國(guó)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告多次提到對(duì)法律法規(guī)清理、修改、廢止，以保證其協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題。如勞動(dòng)合同法頒布后，國(guó)務(wù)院即組織有關(guān)部門(mén)抓緊實(shí)施條例草案的起草和論證，并向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)反復(fù)修改，于2008年9月18日正式出臺(tái)了該條例；有關(guān)部門(mén)與地方也分別制定了一批配套辦法，如江蘇省發(fā)布了《靈活就業(yè)人員省內(nèi)跨地區(qū)流動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)實(shí)施辦法》，解決了人員省內(nèi)流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)問(wèn)題，提高了農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的積極性；遼寧等省制定了集體協(xié)商和集體合同的有關(guān)規(guī)定；福建省及有關(guān)地方政府部門(mén)對(duì)與勞動(dòng)合同法相關(guān)的96個(gè)文件進(jìn)行了清理，廢止了24個(gè)與法律規(guī)定不一致的文件，制定了20多個(gè)貫徹實(shí)施勞動(dòng)合同法的配套文件。一些企業(yè)也按法律要求對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行了清理和修改[9]。

法律法規(guī)保持協(xié)調(diào)一致，必須完善對(duì)法規(guī)的備案審查。法規(guī)的備案審查，是保障法律法規(guī)和諧統(tǒng)一和有效實(shí)施的重要制度安排。由于制定法律法規(guī)的速度很快，而對(duì)法律法規(guī)的清理、修改或廢止未及時(shí)跟進(jìn)，而中國(guó)改革開(kāi)放至今經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)狀況和體制機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，制定法律法規(guī)所依據(jù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和所調(diào)整的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系也已發(fā)生巨大變化，這使得一些法律法規(guī)在實(shí)施中會(huì)遇到困難。多層次、多位階的立法體制，增大了法律法規(guī)沖突的可能；部門(mén)利益、地方利益、集團(tuán)利益對(duì)立法的過(guò)度影響，進(jìn)一步放大了這種可能。而事實(shí)上對(duì)法律法規(guī)的備案審查被長(zhǎng)期擱置或流于形式，使法律法規(guī)相沖突的問(wèn)題未得到有效解決，進(jìn)而使實(shí)踐中適用法律時(shí)出現(xiàn)障礙，影響法律的實(shí)施。立法法對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章的備案審查作了程序上的規(guī)定。有立法權(quán)的各級(jí)人大要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)備案審查和清理，細(xì)化完善法律規(guī)定，明確備案審查的程序要求，充實(shí)備案專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)人員，根據(jù)形勢(shì)變化和現(xiàn)實(shí)需要對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行清理、廢止或修改。

對(duì)法律法規(guī)的備案審查事實(shí)上是違憲審查的問(wèn)題。由于體制、機(jī)制、機(jī)構(gòu)、程序等多方面的原因，現(xiàn)階段全國(guó)人大常委會(huì)的違憲審查的職能實(shí)際上被虛置，很難發(fā)揮作用。2004年5月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委設(shè)立的法規(guī)審查備案室，其權(quán)威性和力量不足以擔(dān)負(fù)違憲審查的職能。必須在現(xiàn)有體制和憲法框架內(nèi)，研究、探索建立中國(guó)特色的違憲審查和憲法監(jiān)督制度，以保證社會(huì)主義法制體系的和諧統(tǒng)一，保障憲法法律能得到良好實(shí)施。

第四，進(jìn)一步理順黨政關(guān)系、政策與法律的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查

執(zhí)政黨在我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和法律實(shí)施中有關(guān)鍵性作用，而且涉及法律問(wèn)題和落實(shí)法律規(guī)定的政策，也有許多是由黨政聯(lián)合制定的，比如有關(guān)涉農(nóng)問(wèn)題的許多規(guī)范性文件就是黨政聯(lián)合發(fā)文的。由于執(zhí)政黨的重視、支持和推動(dòng)，許許多多的法律得以有效實(shí)施。但是黨不能代替人大行使職權(quán)，落實(shí)人大的法律地位和權(quán)威，是保證人大執(zhí)法監(jiān)督權(quán)威和效力的前提。黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，充分尊重和維護(hù)人大的法律地位和權(quán)威。黨的各級(jí)組織都要模范帶頭執(zhí)行和實(shí)施法律，支持人大常委會(huì)工作，協(xié)調(diào)人大與“一府兩院”的關(guān)系，保證人大依法行使職能。現(xiàn)實(shí)中人大行使保障憲法法律在本行政區(qū)域?qū)嵤┑穆毮?，也需要作為?zhí)法者的“一府兩院”配合和支持。一方面，“各級(jí)黨委、人大、政府重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、有力推動(dòng)了法律的實(shí)施?！盵10]另一方面，這又在一定程度上削弱了人大執(zhí)法監(jiān)督的效能。人大要發(fā)揮好監(jiān)督“一府兩院”貫徹執(zhí)行法律的職能，必須進(jìn)一步理順人大與“一府兩院”的關(guān)系，要通過(guò)政治體制改革，真正發(fā)揮出權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。

現(xiàn)階段貫徹執(zhí)行法律法規(guī)，的確需要政策支持，需要制定一些在一定行政區(qū)域具有普遍效力的“非立法性”規(guī)范性文件。因此，現(xiàn)階段必須重視政策對(duì)法律的推動(dòng)作用。多年來(lái)黨和政府制定了一系列的政策措施。我國(guó)30多年的實(shí)踐表明，改革開(kāi)放，往往需政策先行，然后是政策的法律化。如“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法把黨的政策上升為法律，是我國(guó)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的一件大事。各級(jí)黨委、政府十分重視這部法律的實(shí)施，把發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社列入政府的重要議事日程”[11]。政策需要法律的認(rèn)可和保障，但法律在很大程度上卻需要政策的推動(dòng)。在現(xiàn)階段，無(wú)疑要重視政策在法律實(shí)施中的作用，特別是對(duì)于號(hào)召性、促進(jìn)性的法律法規(guī)。比如實(shí)施中小企業(yè)促進(jìn)法，就要“完善政策措施，加大幫扶力度，為中小企業(yè)營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。完善政策體系，為中小企業(yè)發(fā)展?fàn)I造公開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境”：一是擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，降低準(zhǔn)入門(mén)檻；二是不斷增加中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金；三是鼓勵(lì)支持創(chuàng)業(yè)；四是加強(qiáng)和改善服務(wù)[12]。實(shí)施就業(yè)促進(jìn)法，就要“實(shí)施積極的就業(yè)政策，努力促進(jìn)和擴(kuò)大就業(yè)”：調(diào)整、充實(shí)和完善促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)、加強(qiáng)農(nóng)民工工作、以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)、大中專(zhuān)畢業(yè)生就業(yè)等方面的扶持政策，落實(shí)降低社保費(fèi)率、減免稅費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策等[13]。

與此同時(shí)，還必須進(jìn)一步理順政策與法律的關(guān)系，保障改革開(kāi)放與法制建設(shè)的統(tǒng)一。政策有時(shí)與法律產(chǎn)生不協(xié)調(diào)，形勢(shì)的變化也會(huì)使有的法律條文難于實(shí)施，法律需要根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展及時(shí)廢改。即便這樣，政策也必須以法律為邊界，制定政策時(shí)要有法治觀念，特別是制定涉法問(wèn)題的政策時(shí)，更不能突破法律，否則其合法性和權(quán)威性要受到影響。政策大都體現(xiàn)為各種形式的規(guī)范性文件。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，許多不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，超越法定權(quán)限限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，增加公民、法人和其他組織義務(wù)，同法律法規(guī)規(guī)定相抵觸?！安贿m當(dāng)”的規(guī)范性文件給法律實(shí)施帶來(lái)很大沖擊。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)（主要是行政機(jī)關(guān)）作出的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件越來(lái)越多?？梢灾贫ㄒ?guī)范性文件的主體幾乎包括了所有的國(guó)家機(jī)關(guān)及其各職能部門(mén)，制定主體廣泛，內(nèi)容繁雜。全國(guó)人大常委會(huì)從2007年起將規(guī)范性文件備案審查工作列入監(jiān)督工作計(jì)劃，重點(diǎn)是“督促有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)對(duì)各自制定的本行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行有效的法規(guī)進(jìn)行梳理，對(duì)不符合監(jiān)督法或與其他現(xiàn)行法律相抵觸的法規(guī)，及時(shí)進(jìn)行修訂或廢止”，“常委會(huì)法制工作委員會(huì)根據(jù)法律的規(guī)定，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查工作，進(jìn)—步完善備案審查工作，為推動(dòng)建設(shè)法制統(tǒng)一的社會(huì)主義法律體系做好基礎(chǔ)性工作”[14]。各級(jí)人大必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，將國(guó)家機(jī)關(guān)及其部門(mén)制定的、在本行政區(qū)域具有普遍約束的等各類(lèi)規(guī)范性文件納入審查范圍，建立健全常委會(huì)承擔(dān)規(guī)范性文件審查的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員力量，完善備案審查的程序和時(shí)限規(guī)定，明確審查原則和標(biāo)準(zhǔn)。

第五，完善民主立法、地方立法制度，增強(qiáng)法律的可實(shí)施性

人大執(zhí)法檢查表明，立法質(zhì)量是影響法律實(shí)施的重要因素。所以，通過(guò)完善民主立法制度和立法技術(shù)提高立法質(zhì)量非常重要。某些法律的可實(shí)施性不強(qiáng)，是因?yàn)榱⒎ㄟ^(guò)程各方利益的參與尤其是普通民眾的參與不足，受部門(mén)利益和集團(tuán)利益過(guò)度影響，權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)配置不當(dāng)，在某些民眾普遍關(guān)注的利益調(diào)整的重大問(wèn)題上，未起到“在矛盾焦點(diǎn)上砍一刀”的作用。立法不能太粗、不能回避矛盾，否則立法中的問(wèn)題就會(huì)在實(shí)施中凸顯出來(lái)，反倒在實(shí)施中受到各種利益的抵制或牽制，從而變成彈性很大的“軟法”，或者不得不變通執(zhí)行，甚至頻繁修法。法律規(guī)定責(zé)任一定要明確清晰，如在水污染防治方面，就需要“明確責(zé)任，齊抓共管。市、縣兩級(jí)環(huán)保部門(mén)要對(duì)本區(qū)域的水污染防治實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，在嚴(yán)格執(zhí)法，推動(dòng)重點(diǎn)流域、區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的水污染防治方面發(fā)揮重要的監(jiān)督管理作用；發(fā)改、經(jīng)委等部門(mén)要根據(jù)各自的職責(zé)，大力促進(jìn)有利于水污染防治的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)改造、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施；水利、國(guó)土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門(mén)要在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理”[15]。

法律條文諸如太過(guò)原則性、執(zhí)法主體不明、執(zhí)法責(zé)任不清，或具體程序、實(shí)施手段缺失等，多與立法準(zhǔn)備不足有關(guān)。為此，一定要重視立法前期準(zhǔn)備，如立法調(diào)研、論證、起草等，從準(zhǔn)備階段就要注意避免部門(mén)利益對(duì)法律法規(guī)起草的過(guò)度影響，避免準(zhǔn)備不足導(dǎo)致法律條文粗陋、法律之間相互沖突，造成實(shí)施中操作困難。要堅(jiān)持和完善民主立法的各項(xiàng)制度，如公開(kāi)立法計(jì)劃、征求立法建議、立法調(diào)研、立法草案委托起草、向全社會(huì)公布法規(guī)草案征求民意、立法座談和立法論證、立法聽(tīng)證、對(duì)有爭(zhēng)議條款的單項(xiàng)表決、公民旁聽(tīng)常委會(huì)法規(guī)案審議、立法評(píng)估等制度和措施。尤其是立法聽(tīng)證制度，對(duì)擴(kuò)大公眾參與、公正表達(dá)各方利益訴求、廣泛吸納民意、平衡各方利益、提高立法質(zhì)量作用顯著。

當(dāng)然，有的法律難以或不便對(duì)每一具體問(wèn)題無(wú)遺漏地作出規(guī)定，有的法律制定后又會(huì)出現(xiàn)新的情況和新的問(wèn)題；而且我國(guó)地域廣大，一些法律的實(shí)施需要結(jié)合各地方的具體情況。所以，通過(guò)制定法律實(shí)施細(xì)則和地方立法，保證法律實(shí)施也是不可缺少的。例如：“未成年人保護(hù)法涉及家庭、學(xué)校、社會(huì)、司法等方方面面，具有法條內(nèi)容寬泛、執(zhí)法主體多元、原則性規(guī)定較多等特點(diǎn)。這就決定了貫徹實(shí)施這部法律需要有一系列法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和有關(guān)政策來(lái)配套?！薄巴瑫r(shí)，要根據(jù)新形勢(shì)、新情況的需要，制定新的規(guī)范性文件，保障法律的貫徹實(shí)施?！盵16]畜牧法公布以后，國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)部制定了一些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，各地也出臺(tái)了一批地方性法規(guī)和政府規(guī)章。但仍需要“盡快制定配套法規(guī)規(guī)章，進(jìn)一步細(xì)化畜禽養(yǎng)殖行為規(guī)范、畜禽污染防治、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全管理、畜禽遺傳資源保護(hù)、政府對(duì)畜牧業(yè)投入等方面的規(guī)定，明確相關(guān)主體責(zé)任，增強(qiáng)可操作性。盡快發(fā)布中國(guó)畜禽遺傳資源目錄，制定種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證審核發(fā)放辦法”。“還要與動(dòng)物防疫法、食品安全法、草原法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、生豬屠宰條例等相關(guān)法律法規(guī)銜接，推進(jìn)綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率”[17]。

為此，除了全國(guó)人大常委會(huì)要適時(shí)做好法律解釋?zhuān)赃M(jìn)一步明確法律規(guī)定的具體含義、明確新的情況下適用法律的依據(jù)；國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委要做好行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的調(diào)研、論證、制定和修改、實(shí)施及評(píng)估等工作，以便正確有效地執(zhí)行法律的規(guī)定；有立法權(quán)的地方人大要完善制度，制定好地方性法規(guī)以便結(jié)合各地方的具體情況執(zhí)行法律和行政法規(guī)。

實(shí)施性地方立法，就是為保證國(guó)家法律在本行政區(qū)域內(nèi)的有效實(shí)施，結(jié)合地方的具體實(shí)施，對(duì)上位法的進(jìn)一步細(xì)化、具體化，使其更具有操作性，是保證法律實(shí)施的行為。實(shí)施性地方立法使許多法律在各地得到切實(shí)實(shí)施。地方立法不論是先行立法、創(chuàng)制性立法，還是實(shí)施性立法，都不能與上位法相沖突，要與上位法和其他法規(guī)協(xié)調(diào)一致；特別是實(shí)施性地方立法要以上位法為依據(jù)。要突出特色性和可操作性，“就是結(jié)合本地實(shí)際情況，以解決實(shí)際問(wèn)題為目標(biāo)，制定地方法規(guī)，有幾條定幾條，不湊數(shù)，要管用，不搞無(wú)的放矢，不為立法而立法，不強(qiáng)調(diào)體系的完備，不搞大而全，注重少而精。”要從本地的實(shí)際出發(fā)，但不能“打著地方特色之名，行地方保護(hù)之實(shí)”，在“地方法規(guī)中充填地方保護(hù)和本位主義、部門(mén)利益等貨色”[18]。

注釋?zhuān)?/p>

[1][2]吳邦國(guó)：《在全國(guó)人大常委會(huì)〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉執(zhí)法檢查組第一次全體會(huì)議上的講話(huà)》(2003年9月19日)。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局編：《十屆全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告匯編》，中國(guó)民主法制出版社2009年2月第1版，第134～135頁(yè)。

[3]《全國(guó)人大常委會(huì)2003年執(zhí)法檢查計(jì)劃》（2003年4月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次委員長(zhǎng)會(huì)議批準(zhǔn)），全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局編：《十屆全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告匯編》，中國(guó)民主法制出版社2009年2月第1版，第18頁(yè)。

[4]許蘇卉：《江西省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)水污染防治法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2009年9月21日在江西省第十一屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上》。

[5]紀(jì)玲芝：《湖北省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查水污染防治法律法規(guī)實(shí)施情況的報(bào)告——2007年11月30日在湖北省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上》。

[6]楊光林：《貴州省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)水污染防治法〉和〈中華人民共和國(guó)水污染防治法〉實(shí)施細(xì)則實(shí)施情況的報(bào)告——2004年11月25日在省十屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上》。

[7]烏云其木格：《在全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)農(nóng)業(yè)法律跟蹤檢查第一次全體會(huì)議上的講話(huà)》（2006年8月28日）。

[8]安徽省人大常委會(huì)《關(guān)于檢查〈農(nóng)業(yè)法〉等法律法規(guī)實(shí)施情況的報(bào)告》（2010年7月）。

[9]華建敏：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2008年12月25日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上》。

[10][11]烏云其木格：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2008年10月27日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上》。

[12]鮑志強(qiáng)：《山東省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法〉和〈山東省中小企業(yè)促進(jìn)條例〉實(shí)施情況的報(bào)告——2009年9月22日在山東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議上》。

[13]林春明：《淄博市人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2009年6月25日在市十三屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上》。

[14]《全國(guó)人大常委會(huì)2007年監(jiān)督工作計(jì)劃》（2006年12月15日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)），全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局編：《十屆全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告匯編》，中國(guó)民主法制出版社2009年2月第1版，第994頁(yè)。

[15]黃創(chuàng)炎：《玉林市人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)水污染防治法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2009年10月27日在玉林市第三屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議上》。

[16]李建國(guó)：《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2008年8月28日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議上》。

[17]王云龍：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)畜牧法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2009年8月25日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上》。

[18]王斐弘：《地方立法特色論》，載《人大研究》2005年第5期。