社會(huì)管理與政府職能探究

孫進(jìn)

（渤海大學(xué)，遼寧 錦州 121000）

社會(huì)管理與政府職能探究

孫進(jìn)

（渤海大學(xué)，遼寧 錦州 121000）

社會(huì)管理作為黨的執(zhí)政理念、國家發(fā)展戰(zhàn)略和具體的國家政策，必然與政府管理、政府職能產(chǎn)生客觀、內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。社會(huì)管理范疇下的政府管理職能表現(xiàn)出行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、謀求公共利益、承負(fù)公共責(zé)任的特征，并由政治、經(jīng)濟(jì)、價(jià)值尺度予以度量。

社會(huì)管理；政府職能；特征；衡量尺度；以人為本

2004年黨的十六屆四中全會(huì)首次提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，2007年黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步提出要 “建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。這表明在新的歷史條件下、在特定的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)管理開始被納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的更完備的體系性框架之中。2011年中央舉辦的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上，胡錦濤總書記和習(xí)近平、周永康同志則對社會(huì)管理及其創(chuàng)新進(jìn)行了全面系統(tǒng)的闡述，并提出社會(huì)管理、管理創(chuàng)新等新政策概念。這表明社會(huì)管理已經(jīng)由黨的執(zhí)政理念、國家發(fā)展戰(zhàn)略深化至具體的國家政策施行層面。而社會(huì)管理由觀念到政策的演化及社會(huì)管理格局的界定，都要求在理論層面厘清社會(huì)管理與政府管理職能之間的邏輯關(guān)系。

一、社會(huì)管理與政府管理職能關(guān)系梳理

關(guān)于社會(huì)的一般概念，無論東西方都經(jīng)歷了一個(gè)從簡單的人群集合到以人類的生產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ)的各種關(guān)系總和體系的認(rèn)識(shí)和抽象過程。而社會(huì)管理視角下的社會(huì)，則有各種含義的差異：既可以是與自然相對應(yīng)的人類集合體，也可以指包納人與自然關(guān)系在內(nèi)的人類有機(jī)體；既可以是經(jīng)濟(jì)社會(huì)二分法中的社會(huì)，也可以指社會(huì)大系統(tǒng)中與政治、經(jīng)濟(jì)、文化相對應(yīng)的社會(huì)生活領(lǐng)域。胡錦濤總書記所提出的，社會(huì)管理的基本任務(wù)是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定，則從社會(huì)管理基本任務(wù)的角度界定了社會(huì)以及社會(huì)管理的內(nèi)涵和邊界。而一旦在這個(gè)特定的意義上規(guī)定社會(huì)管理，并將社會(huì)管理踐行在國家政策施行層面時(shí)，就必然與政府管理、政府職能產(chǎn)生客觀、內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。

首先，行政管理學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜、古德諾等人依據(jù)社會(huì)發(fā)展的客觀需要和對于19世紀(jì)80年代美國政府體制改革的總結(jié)概括，提出了政治與行政分離的理論，指出政治與政策是國家意志的表達(dá)，行政則是國家意志的執(zhí)行，從而在國家權(quán)力主體的運(yùn)行架構(gòu)中，將政府的行政管理界定為國家意志的執(zhí)行。政治與行政分離的理論固然有其局限性，但其表述的行政管理的執(zhí)行性卻是對于政府管理本質(zhì)的科學(xué)規(guī)定。中國的議行合一的國家政治形式所決定的政府管理的派生性與執(zhí)行性，決定了當(dāng)執(zhí)政理念、國家意志通過法律法規(guī)及國家政策為表現(xiàn)形式時(shí)，社會(huì)管理作為國家政策自然成為政府管理職能的題中應(yīng)有之義，國務(wù)院的關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見所明確的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和主要措施，則是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期踐行黨的執(zhí)政理念、國家意志實(shí)施社會(huì)管理的綱領(lǐng)性文件。

其次，政府職能，一般是指政府作為管理主體依法實(shí)施管理時(shí)所必須承擔(dān)的職責(zé)和必須履行的義務(wù)以及由此產(chǎn)生的效能。按照其作用的社會(huì)領(lǐng)域可具體區(qū)分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)職能。而政府職能的實(shí)施范圍則是一個(gè)由社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)形態(tài)制約的歷史演化過程。前資本主義時(shí)期的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下，政府職能主要局限在御外和安內(nèi)以維護(hù)國家統(tǒng)治和社會(huì)秩序，呈現(xiàn)出強(qiáng)勢的政治統(tǒng)治職能與弱化的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)管理職能；自由資本主義時(shí)期，政府職能擴(kuò)展為御外、安內(nèi)和公共設(shè)施建設(shè)，社會(huì)管理逐漸成為政府職能之一；壟斷資本主義階段，政府職能則主要體現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)社會(huì)分配、維護(hù)市場秩序，實(shí)際上超越了傳統(tǒng)的政府職能領(lǐng)域劃分，呈現(xiàn)為以整個(gè)社會(huì)為對象的各種主要社會(huì)關(guān)系的管理，即“大社會(huì)”管理的職能。而按照胡錦濤總書記對于社會(huì)管理的科學(xué)闡述，作為執(zhí)政理念、發(fā)展戰(zhàn)略和國家政策的社會(huì)管理實(shí)際上就是涵蓋了傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)領(lǐng)域的政府職能，同時(shí)這也與馬克思主義所表述的社會(huì)管理觀念相近，與改革開放以來社會(huì)主義行政管理中的社會(huì)管理職能由溶解于政治與經(jīng)濟(jì)管理職能到涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)領(lǐng)域的“大社會(huì)”管理的歷史演化進(jìn)程相一致。

再次，當(dāng)政府的管理活動(dòng)是以宏觀意義上的社會(huì)為對象時(shí)，這種管理即是與私人管理相對應(yīng)的社會(huì)公共管理。而傳統(tǒng)行政管理學(xué)理論的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，所有的社會(huì)公共事務(wù)、國家事務(wù)都是政府管理的分內(nèi)之事、職能所在。上世紀(jì)80年代興起的新公共管理理論，則應(yīng)和社會(huì)生活豐富、社會(huì)分工細(xì)化和多元化社會(huì)發(fā)展的需要，提出在社會(huì)公共管理領(lǐng)域引入市場機(jī)制。即社會(huì)公共管理，政府不再是唯一主體，必須建立政府和多元社會(huì)主體合作的“治理”模式，政府的管理職能從“劃船”向“掌舵”轉(zhuǎn)變，更多的社會(huì)公共管理職能要從政府轉(zhuǎn)移到其他社會(huì)主體。按照新公共管理理論的要義，現(xiàn)代意義上的社會(huì)管理應(yīng)該表述為以政府為主導(dǎo)的包括其他社會(huì)組織和公眾在內(nèi)的多元主體在法律、法規(guī)、政策的框架內(nèi)，對社會(huì)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各種關(guān)系進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。而從這一視角審視中國提出和建立的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，則充分表明其既體現(xiàn)了中國社會(huì)主義的社會(huì)管理獨(dú)特性質(zhì)，又契合了多元化社會(huì)發(fā)展的需要和新公共管理理論的實(shí)質(zhì)，從而充分體現(xiàn)出全球化背景下中國社會(huì)主義行政管理對于政府管理一般性與特殊性的統(tǒng)一和兼容。

二、社會(huì)管理范疇下的政府管理職能特征

黨和國家近期對于社會(huì)管理問題從觀念、政策到體制格局的提出、建構(gòu)清楚地顯示，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政地位，事關(guān)中國社會(huì)轉(zhuǎn)型成功、事關(guān)改革開放大業(yè)推進(jìn)、事關(guān)國家長治久安，事關(guān)人民安居樂業(yè)。因此社會(huì)管理的履行、加強(qiáng)和創(chuàng)新是當(dāng)下政府管理創(chuàng)新的核心內(nèi)容之一。當(dāng)協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定作為社會(huì)管理的基本任務(wù)，政府的行政管理職能更突出的以社會(huì)管理的形式呈現(xiàn)時(shí)，就必然要求在此范疇下的政府管理職能，無論在理論研究還是實(shí)踐操作層面都要注意把握和體現(xiàn)如下特征：

首先，政府的社會(huì)管理職能要從政府公共管理的本質(zhì)規(guī)定出發(fā)，成為社會(huì)公共權(quán)力行使的載體。社會(huì)公共權(quán)力是由法律規(guī)定、社會(huì)和公眾認(rèn)同的公共威權(quán)，這種公共權(quán)力在當(dāng)代社會(huì)集中表現(xiàn)為由立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)所構(gòu)成的國家權(quán)力。在社會(huì)主義民主政治架構(gòu)中，政府作為國家行政權(quán)力的行使主體，其所履行的社會(huì)管理職能實(shí)質(zhì)上是在行使由國家權(quán)力歸屬主體人民所授予的，代表國家意志、人民意志的公共權(quán)力，而且這種公共權(quán)力的行使是由國家的暴力機(jī)器保障的，因此政府社會(huì)管理職能必然要表現(xiàn)出特有的權(quán)威性、約束性。而各類社會(huì)組織和社會(huì)公眾對于政府的社會(huì)管理職能的服從、認(rèn)同，本質(zhì)上是對于公共權(quán)力、國家意志、亦即公眾意志的服從，并由此體現(xiàn)出政府的社會(huì)管理職能與人民意志與利益的根本一致性。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政府社會(huì)管理職能的權(quán)威性、約束性，不是對于當(dāng)前出現(xiàn)的政府維穩(wěn)過程中存在的過度使用暴力機(jī)器現(xiàn)象的認(rèn)同。因?yàn)檎鐣?huì)管理行使公共權(quán)力，不是要造成政府和社會(huì)、人民之間的對立，其前提和歸宿恰恰應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)三者的統(tǒng)一、和諧。

其次，政府的社會(huì)管理職能應(yīng)該充分體現(xiàn)“有限政府”本質(zhì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)管理主導(dǎo)者的管理效能。由于行使公共權(quán)力、政府管理與非政府管理在管理職能、權(quán)限上都有著本質(zhì)的差異，即社會(huì)組織與公民個(gè)人能夠自理的事務(wù)不是政府社會(huì)管理的范疇，政府只是“有限政府”——管理社會(huì)公共事務(wù)——而非全能政府。違背政府社會(huì)管理職能這一特征，則將造成政府社會(huì)管理的“越位”、“錯(cuò)位”或“缺位”，并導(dǎo)致政府社會(huì)管理效率低下和抑制社會(huì)發(fā)展的活力。新公共管理理論雖然在社會(huì)公共事務(wù)管理領(lǐng)域倡導(dǎo)競爭機(jī)制的引入和管理主體的多元化，認(rèn)同非政府組織乃至私人參與社會(huì)管理，但從未否認(rèn)政府在社會(huì)公共事務(wù)管理領(lǐng)域的主導(dǎo)者地位和作用。因此要充分實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)管理效能，就要依據(jù)社會(huì)發(fā)展內(nèi)在的需求與社會(huì)發(fā)展規(guī)律，對傳統(tǒng)的政府社會(huì)管理模式和方法進(jìn)行變革，創(chuàng)新社會(huì)管理，正確處理政府與其他社會(huì)管理主體之間的關(guān)系，明確各方主體在社會(huì)管理中的定位、職能。確立政府在社會(huì)公共事務(wù)管理體系中的中心位置，注重政社合作的協(xié)同式管理，在新公共管理范式下，建立健全有中國特色的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的現(xiàn)代社會(huì)管理格局。

第三，政府的社會(huì)管理職能應(yīng)該充分體現(xiàn)公共管理的特性，以謀求社會(huì)公共利益作為社會(huì)管理職能的宗旨。所謂公共利益是相對于私人、特殊、局部利益的特定范疇，就政府社會(huì)管理職能的本質(zhì)屬性而言，這一職能的履行與實(shí)現(xiàn)的目的是要代表和謀求社會(huì)大多數(shù)成員的、普遍性的、全局性的利益，而非某些特定社會(huì)群體或私人的利益，更非政府自身某個(gè)機(jī)構(gòu)、部門或工作人員的利益。政府作為國家公器，不具有自身的特殊利益，更不得以任何形式借用所掌握的社會(huì)公共權(quán)力謀求自身的特殊利益。政府社會(huì)管理中的以權(quán)謀私、權(quán)力腐敗都是對于公共管理特性的悖逆，應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格規(guī)范的政府自身管理和社會(huì)與公眾嚴(yán)厲規(guī)范的依法監(jiān)督予以遏制和消除。從這個(gè)意義上講，政府的社會(huì)管理職能履行與實(shí)現(xiàn)的過程，具有社會(huì)公共利益的謀求與國家公共權(quán)力行使領(lǐng)域腐敗遏制的一致性。強(qiáng)化政府管理對于社會(huì)公共利益的代表和謀求，與社會(huì)轉(zhuǎn)型期的服務(wù)型政府、法治型政府、廉潔型政府、效能型政府、民主型政府的建設(shè)，以及社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建具有一致性。

第四，政府的社會(huì)管理職能的履行應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的要求、與現(xiàn)代責(zé)任政府的建設(shè)同步，承擔(dān)公共責(zé)任。由于政府的社會(huì)管理職能行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、謀求公共利益，相應(yīng)的就必然要承擔(dān)公共責(zé)任，此為政府社會(huì)管理職能的題中應(yīng)有之義，同時(shí)也是政府社會(huì)管理中一個(gè)最容易被忽視、又最不應(yīng)該被忽視的重大原則問題。政府社會(huì)管理承擔(dān)公共責(zé)任的實(shí)質(zhì)是要約束政府的權(quán)力行使，借以保障社會(huì)公眾作為國家權(quán)力所有者的權(quán)利和利益。當(dāng)政府公信力下降，政府信任危機(jī)已經(jīng)開始在社會(huì)公眾中出現(xiàn)時(shí)，政府的社會(huì)管理職能更應(yīng)強(qiáng)化行政問責(zé)。由于政府社會(huì)管理職能的公共性、社會(huì)性，其所承負(fù)的行政責(zé)任構(gòu)成一個(gè)特有的體系。行政責(zé)任體系中主要包括政府對于國家和人民承負(fù)的法律責(zé)任，對于執(zhí)政黨承負(fù)的政治責(zé)任，對于立法機(jī)關(guān)承負(fù)的執(zhí)行責(zé)任，對于中央和上級行政機(jī)關(guān)承負(fù)的行政責(zé)任以及對于社會(huì)和公眾承負(fù)的服務(wù)責(zé)任。

三、政府社會(huì)管理職能的衡量尺度

在社會(huì)公共事務(wù)管理領(lǐng)域多元化的管理主體中，政府的主導(dǎo)地位，決定了政府社會(huì)管理職能在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展中獨(dú)特、重要、無可替代的地位與作用。而要能夠科學(xué)、合理地設(shè)定和履行這一管理職能，就必須使用科學(xué)、合理的衡量尺度，這種衡量尺度主要包括以下幾種：

首先，政治尺度的度量。政府行政管理所具有的政治統(tǒng)治與社會(huì)管理的雙重屬性，決定政府社會(huì)管理職能本身必然具有無可否認(rèn)的政治性及其衡量尺度的政治性。這個(gè)政治尺度具體表現(xiàn)為政府某項(xiàng)特定的社會(huì)管理職能設(shè)定和履行時(shí)管理成本與收益配置的度量，即管理成本由何者承擔(dān)、管理收益由何者享有配置中的社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)問題。而在中國特定的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)已經(jīng)由過去的整體性社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊鐣?huì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)多樣化、社會(huì)生活多樣化、利益格局多樣化、以及社會(huì)成員的思想觀念及利益訴求的多樣化，要求政府社會(huì)管理職能必須兼顧、調(diào)整各方各類利益關(guān)系、著眼社會(huì)公共利益、最大程度的實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，以解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理以保持社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。

其次，經(jīng)濟(jì)尺度的度量。政府行政管理作為由特殊主體、對象在特定環(huán)境中施行的的管理活動(dòng)，同時(shí)具有一般管理活動(dòng)的普遍共性，即管理活動(dòng)的成本投入和管理活動(dòng)的收益產(chǎn)出之間關(guān)系構(gòu)成的管理效率。而經(jīng)濟(jì)尺度的度量即是政府某項(xiàng)特定的社會(huì)管理職能設(shè)定和履行時(shí)，在符合政治尺度的社會(huì)公正度量前提下，對于成本收益關(guān)系所予以的度量。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局中，經(jīng)濟(jì)尺度的度量將有助于從管理效率的角度，科學(xué)界定各類社會(huì)管理主體在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的職責(zé)任務(wù)，以及各自獨(dú)特功能作用的發(fā)揮，由此既防止政府社會(huì)管理的 “越位”、“錯(cuò)位”和 “缺位”，又可望實(shí)現(xiàn)最低成本的社會(huì)管理，并由此實(shí)現(xiàn)廉潔政府、效能政府的建設(shè)目標(biāo)。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)尺度不完全等同于物質(zhì)利益、經(jīng)濟(jì)要素的度量，作為社會(huì)管理成本和效用比率即其管理效率的度量標(biāo)準(zhǔn)，這一尺度同時(shí)兼有政治、文化與社會(huì)收益的含義。

再次，價(jià)值尺度的度量。政府行政管理的實(shí)施，由于其所具有的公共性、社會(huì)性、權(quán)威性、強(qiáng)制性，必然是在社會(huì)成員讓渡個(gè)體一定的權(quán)利、訴求以認(rèn)同和服從政府的前提下完成的過程。因此，政府某項(xiàng)特定的社會(huì)管理職能設(shè)定和履行時(shí)，就必然要產(chǎn)生社會(huì)成員在面對并處理與政府社會(huì)管理的關(guān)系，判斷、評價(jià)這種管理與自身權(quán)益、訴求滿足需要的關(guān)系的價(jià)值衡量，即價(jià)值尺度的度量。這一尺度度量的核心，是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與的社會(huì)管理格局中，政府壟斷社會(huì)主要權(quán)力和資源，主導(dǎo)社會(huì)運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)組織的培育和發(fā)展的境況下，社會(huì)成員的權(quán)益是否被確立和保障，社會(huì)的公正、公平、正義、合理是否被確立和保障。在黨和國家所規(guī)定的社會(huì)管理的協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定的基本任務(wù)之中，社會(huì)公正是最為基本的價(jià)值準(zhǔn)則，因而立足公平正義、維護(hù)人民群眾的權(quán)益必然成為政府社會(huì)管理職能設(shè)定和履行的價(jià)值尺度。如果缺失政府社會(huì)管理的公平正義以及對于社會(huì)成員合法權(quán)益的維護(hù)與保障，政府社會(huì)管理的職能就難以履行和實(shí)現(xiàn)。因此，政府社會(huì)管理職能價(jià)值尺度度量的第一要義和首要前提是立足公平正義、維護(hù)社會(huì)成員的合法權(quán)益。

無論政治尺度、經(jīng)濟(jì)尺度還是價(jià)值尺度的度量，政府社會(huì)管理職能衡量尺度的核心標(biāo)準(zhǔn)是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)以人為本。社會(huì)是由社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)生活、社會(huì)關(guān)系構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，它包含人、財(cái)、物、事等各類要素，但社會(huì)管理歸根結(jié)底是對社會(huì)主體人的管理。要通過社會(huì)管理在中國特色社會(huì)主義發(fā)展中，確立和保障最廣大人民群眾作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)主體，先進(jìn)生產(chǎn)力、先進(jìn)文化的創(chuàng)造者，社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展推動(dòng)者的主體地位；要將實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大的人民群眾的根本利益作為社會(huì)管理的起點(diǎn)和歸宿；推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面自由發(fā)展。

［1］張國慶.行政管理學(xué)概論（2）［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2000.

［2］李世英.行政管理學(xué)新編［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2005.

責(zé)任編輯 侯 琦

D60

A

1672－2426（2011）12－0049－03

孫進(jìn)（1959－ ），男，遼寧錦州人，渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院副教授，主要從事政治學(xué)與行政學(xué)研究。