銅官山實驗

楊敏

銅官山“趟水過河”，要破解的改革命題涵蓋行政管理、社區(qū)建設、基層自治等諸多領域，正在為中國城市改革中遇到的共性問題尋找答案，或許正因如此，有人將其稱為城市中的“小崗村”。

9月21日上午，王宏健和幾位居民來到銅陵市銅官山區(qū)金口嶺社區(qū)會議室，他們約好要開個居民議事會，商討一塊公共活動場所該鋪什么樣的地磚。這是一件小事。

同一天，銅官山區(qū)委書記王綱根趕赴北京，他要去民政部對接“全國社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”建設的有關事宜。這是件大事。

不管是事大還是事小，都指向一個主題——社區(qū)綜合體制改革。這是全國第一個“社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”，它要破解的改革命題涵蓋行政管理、社會建設、基層民主等諸多領域。

銅官山“趟水過河”，正在為中國城市改革中遇到的共性問題尋找答案，或許正因如此，有人將其稱為城市中的“小崗村”。

街道辦去留

2011年9月19日，《決策》記者抵達銅官山的時候，媒體集中報道的熱浪剛剛退卻。經(jīng)過這一輪的輿論發(fā)酵，銅官山靜悄悄推進了整整一年的社區(qū)綜合體制改革，開始走到聚光燈下。

話說從頭。

2009年上半年，銅陵市委常委到銅官山進行集體調研，出了一道“命題作文”，作為城市的中心城區(qū)，銅官山如何提升城市管理水平？

這不僅是拋給銅官山的一個命題，也是所有城市正在積極探索的一個命題。

長期以來，街道辦、居委會作為兩級政府（市、區(qū)）、三級管理（市、區(qū)、街道）、四級網(wǎng)絡（市、區(qū)、街道、居委會）城市管理體系的重要環(huán)節(jié)，街居體制處境尷尬。

街道辦的尷尬來自于條塊沖突，街道辦與政府、與職能部門及其駐街派出機構之間、街道辦內部，以及街道辦與轄區(qū)內各類社會組織和居民之間的關系都是剪不斷、理還亂，面臨著權責不清、行政壓力過重等問題。“上面千條線，下面一根針”的街道辦，在實際運行中成了個“二傳手”，不但將許多行政性命令傳達到居委會，而且行政考核也落到居委會。

職責定位不清，導致了街道辦與居委會在角色、功能、任務上的沖突，居委會沒有發(fā)揮好自治組織的作用，街道辦也沒履行好管理的職能。“縱向管不到底，橫向管不到邊”，成為城市管理一個亟需破解的共性難題。

為了找到破題良方，銅官山區(qū)幾套班子和相關部門開始密集調研，在走訪完上海、蘇州、南京、深圳、武漢、呼和浩特、焦作等十多個城市之后，他們發(fā)現(xiàn)無論是北京魯谷模式、貴陽小河模式、南京模式還是青島模式，無不是從改革現(xiàn)有街道辦事處體制著手。

王綱根敏銳地洞察到，街道的社區(qū)化改革，正符合銅陵市—區(qū)管理體制改革的一個基本取向，那就是重心下移，“要推進這種趨勢，完善中心城區(qū)管理，我們分析重點在社區(qū)、難點在社區(qū)、潛力在社區(qū)”。

向已經(jīng)有55年歷史的街道辦事處開刀，需要勇氣更需要共識。在具體方案起草過程中，經(jīng)過多輪討論，起初形成三種方案，一是撤銷一個街道辦探路；二是弱化街道辦職能，把所有服務職能下沉社區(qū)；三是全區(qū)6個街道辦全部撤銷。

三個不同方案代表著改革究竟邁多大步子的問題，如果只撤銷一個街道，新體制還是在老體制主導的環(huán)境中運行，免不了要走回頭路，北京、南京等地都是前車之鑒。

改革共識的取得，需要過程更需要推動，2009年底，區(qū)委擴大會議上，所有區(qū)委委員、街道一把手，都需要在兩件事上明確表態(tài)，一是撤不撤街道辦、二是搞不搞公車改革?！?5%以上參會人員支持撤銷街道辦”，王綱根回憶說，“這說明改革雖然有風險，但是大家看到社會發(fā)展和城市管理有個基本規(guī)律，就是減少環(huán)節(jié)、加強基層。這是個方向性的東西，我們不會錯”。

2010年春天，另一件事讓改革突然提速。銅陵市委書記姚玉舟去北京參加全國“兩會”，在接受媒體采訪時透露，銅官山區(qū)正在醞釀撤銷街道辦。這是釋放“決策氣球”最好的時機，也是推動銅官山義無反顧往前走的一種策略。

改革如離弦之箭，不得不發(fā)。2010年7月24日，銅官山在全區(qū)范圍撤銷6個街道辦，將原有的49個小社區(qū)整合為18個大社區(qū)，當年8月19日，18個新社區(qū)黨工委和公共服務中心正式掛牌運行，2011年1月9日順利實現(xiàn)了社區(qū)居委會改選。

今年的7月9日，銅陵市另一個中心城區(qū)獅子山區(qū)也全部撤銷了街道辦事處。從此，銅陵全市城區(qū)減少了一個管理層級，銅陵模式引發(fā)全國關注。

此后，安徽省社區(qū)綜合體制改革現(xiàn)場會在銅陵召開，就在這次會議上，民政部副部長姜力宣布，將銅官山區(qū)確定為“全國社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”。

在行政機制與

自治機制間尋找接口

改革需要勇氣，需要共識，更需要縝密的路徑設計。

正如銅官山區(qū)區(qū)長昌紅梅所說，“單項改革有它的局限性，銅官山撤銷街道辦、設立新社區(qū)的同時，區(qū)直部門大部制改革同步進行，形成多層次、多部門聯(lián)動，這是一種綜合體制改革”。

撤銷街道的同時，必須理順社區(qū)與區(qū)直部門的職能。銅官山的做法是一手收上來，一手放下去。“我們將原來街道的協(xié)護稅、城管執(zhí)法、司法行政等主體職能收歸區(qū)直相關部門，同時將原街道相關公共管理、服務等職能下放社區(qū)，成立社區(qū)公共服務中心?！辈t梅介紹說。

放下去的不僅僅是服務職能，新社區(qū)領導班子從原街道班子成員中選配了一批、從區(qū)直機關選調了一批，還有18名社區(qū)副主任是從原社區(qū)主要負責人中公開選聘產(chǎn)生，在管理力量上極大地充實了社區(qū)。

《決策》記者在銅官山采訪期間，見到了兩位社區(qū)黨工委書記，一位是江虹，她曾是原橫港街道“一把手”，現(xiàn)在是幸福社區(qū)黨工委書記、社居委主任；而金口嶺社區(qū)黨工委書記余良清，則是從區(qū)政法委副書記的崗位上選調而來。

區(qū)直部門、街道辦事處優(yōu)秀人才充實到基層大社區(qū)，既穩(wěn)定了社區(qū)工作者的人心，又優(yōu)化了社區(qū)工作者的年齡和知識結構。改革前，街道、社區(qū)共有工作人員569名，經(jīng)過調整分流，現(xiàn)在新社區(qū)共有517人。

“現(xiàn)在雖然人數(shù)減少了，但是社區(qū)工作者的人員素質得到了提升，改革前大專以上文化程度為40.9%，改革后提高了12.9個百分點”。銅官山社區(qū)建設辦公室主任畢茂東，用一串數(shù)據(jù)來說明改革后大社區(qū)服務資源的改善，“改革前，每個小社區(qū)只有工作經(jīng)費3萬元左右，改革后在30—65萬元不等；改革前社區(qū)居民文化活動用房面積只有6367平米，改革后達到10052平米，在沒有新投入一分錢的情況下增長了57.9%”。

而作為改革見證者，江虹認為，改革給社區(qū)帶來的最大好處就是均衡化發(fā)展，公共活動場所擴大了、資源配置強化了，最終得到好處的是社區(qū)居民。

但是，行政資源進入社居委這個理論上的自治系統(tǒng)，特別是社居委、公共服務中心合署辦公，也引起了媒體關于社區(qū)改革行政化的熱議。

“議行分設”，一直是社區(qū)改革追求的終極目標，但是在城市實踐中卻鮮有成功的案例。社區(qū)建設能否完全的去行政化？

南京師范大學教授、江蘇省政府參事吳亦明認為，社區(qū)建設的全部資源都來自政府，行政化本身在社區(qū)建設中不可避免。他指出，銅官山區(qū)與其他地方的改革差別在于，在自治的框架下強化了社區(qū)層面的功能，在自治層面消化了政府延伸到基層的管理服務職能。

“這些資源和人員是進入了一個自治系統(tǒng)，而不是把原來的初步形成的自治系統(tǒng)改造成行政系統(tǒng)”，吳亦明強調說，“這次改革不僅是減少了層級，重要的是找到政府行政機制和社會自主機制的對接口”。

《決策》記者在銅官山多個社區(qū)采訪期間，發(fā)現(xiàn)自上而下的行政力量和自下而上的自治力量，在社區(qū)這個開放的公共空間耦合，正在發(fā)生奇妙的“化學反應”。

在江虹服務的幸福社區(qū)，今年初就有兩個菜市場改造，區(qū)市場處做好改造方案之后，社居委就在樓道口張貼民主議事會通知，“兩次都有二三十位居民參加討論，他們說，這樣跟居民有著切身利益關系的改造工程，邀請老百姓參與討論，既新鮮又高興”。

菜市場改造、危舊房拆遷、低保戶資格審查……社區(qū)改革后，所有的民生事項都有了議事規(guī)則；不僅如此，就連招商引資的企業(yè)放在哪，這樣的政府大事也開始給老百姓說話的機會。

昌紅梅向本刊介紹了一個案例，市政府通過招商引資近2個億，準備在螺獅山社區(qū)轄區(qū)內擴建日產(chǎn)500噸的選礦廠，要將部分綠地變更為工業(yè)用地，政府將項目交給社區(qū)居民討論，居民說“不”，市政府就立即叫停了該項目。

為社會組織

發(fā)育灌根培土

8月15日，銅官山關于全國社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)的實驗方案出爐，方案上的一句話引起了《決策》記者的注意，“努力把社區(qū)建設成為管理有序，服務完善、文明祥和的社會共同體”。

對于“社會共同體”這個概念，王綱根的一句話盡管很樸素，卻是對其最好的詮釋，他說“改革的最終想法，就是讓每一個居民在社區(qū)中找到自己的組織”。

撤銷街道以后，銅官山區(qū)把原來小社區(qū)的辦公地方給居民騰出來，倡導居民參加各種文化娛樂活動。“我個人覺得，不管是唱歌還是跳舞還是下棋，一個每天唱歌的人，他的幸福指數(shù)一定要高于一個整天無所事事的人”，王綱根說。

2011年7月，銅官山出臺《關于加快培育和發(fā)展社區(qū)社會組織的指導意見》，提出優(yōu)先發(fā)展和重點培育五類社會組織，即公益服務類、社會事務類、文體健身類、慈善救助類、法律維權類。畢茂東介紹說：“目前，18個社區(qū)文體健身類、公益服務類組織發(fā)展勢頭較好，但是其他三類組織還需要進一步培育和推動”。

記者走訪的幾個社區(qū)，都有特色鮮明的社會組織，黨員信訪接待站、扶貧幫困捐助站、社區(qū)義務巡邏隊、夕陽紅護校隊、衛(wèi)生保健服務隊、個性化調解室都給記者留下了深刻印象。

2010年，金口嶺社區(qū)61名居民組建“護校隊”，承擔金口嶺小學護校保安、義務巡邏的義務。護校隊隊員是清一色的社區(qū)退休老黨員，不論嚴寒酷暑、雨雪風寒，孩子們上學放學，他們總會準時出現(xiàn)在校門口。

今年9月24日，金口嶺社區(qū)、金口嶺小學在重陽節(jié)前聯(lián)合開展“老少聯(lián)誼會，表彰護校隊”活動，孩子們將這61位隊員請進了校園，給他們戴上紅領巾。

現(xiàn)代社區(qū)的“共同體”，既需要鄰里守望、扶貧濟困作為粘合劑去促進和諧；也需要很好的調處機制去化解矛盾，銅官山區(qū)18個個性化調解室在這方面就發(fā)揮了很好的功效。

大到房產(chǎn)糾紛，小到夫妻矛盾、樓上漏水糾紛等，每一起調解案例都詳細記錄在案，并有雙方當事人、調解人和見證人的簽字。

據(jù)了解，自個性化調解室成立以來，每個月調解的案例在15至20起左右，簡單的調解案例占75%，成功率在90%左右；復雜的調解案例占25%，成功率達80%。朝陽社區(qū)居民劉先生說，“我們社區(qū)的調解員就是小區(qū)的110，隨喊隨到，不管白天黑夜，不管嚴寒酷暑，都會幫助我們解決麻煩事?！?/p>

根據(jù)社區(qū)辦提供給記者的一份材料顯示，2011年底，各社區(qū)發(fā)展的五類社會組織登記和備案數(shù)量要達到20個以上?！拔覀兊哪繕耸?，在‘十二五末建立起與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應、門類齊全、結構優(yōu)化、布局合理、覆蓋廣泛的社區(qū)組織體系。”昌紅梅說。

社會與經(jīng)濟，本來就是城市發(fā)展的一體兩面，對銅官山來說，“大社區(qū)時代”的另一面就是“后街道辦時代”，銅官山社區(qū)綜合體制改革已經(jīng)運行一年有余，《決策》記者采訪區(qū)長昌紅梅時，特意向她要了份1-8月份的經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)顯示，1-8月份，銅官山區(qū)完成固定資產(chǎn)投資42.57億，同比增長22.2%；全區(qū)財政收入4.83億，增長35%；招商引資50.2億，增幅60.2%。

這是一組非常具有說服力的數(shù)據(jù)，去年同期，銅官山6個街道辦仍然承擔大量經(jīng)濟工作，特別是招商引資任務；今年1-8月，多項經(jīng)濟數(shù)據(jù)同比大幅增長，讓《決策》記者對銅官山實驗有了一個清晰的預判斷——

體制創(chuàng)新，已經(jīng)開始釋放發(fā)展?jié)撃堋?/p>