四省市探路地方債

財(cái)政部批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府“自行發(fā)債”試點(diǎn)。自行發(fā)債是指試點(diǎn)?。ㄊ校┰趪鴦?wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機(jī)制。

上海市政府發(fā)行的71億地方政府債券在11月15日完成招標(biāo)后，于11月16日開始發(fā)行并計(jì)息。繼上海之后，廣東省和浙江省將跟進(jìn)，分別于11月18日和21日招標(biāo)發(fā)行總額69億元和67億元地方政府債券。

此次上海發(fā)債利率基本接近國債水平，顯示上海市政府信用資質(zhì)獲得認(rèn)可。長三角、珠三角地區(qū)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)預(yù)計(jì)都將獲得不錯(cuò)的結(jié)果。這兩只期限分別為3年和5年的債券都得到三倍以上的超額認(rèn)購。

地方債陽光化之路

地方政府債券在中國不是新鮮事物。20世紀(jì)80年代末至90年代初，中國許多地方政府為了籌集資金修路建橋，就曾經(jīng)發(fā)行過地方債券，其中也包括地方企業(yè)債券。但到了1993年，這一行為被國務(wù)院所制止，債券發(fā)行成了中央政府的禁臠，其原因在于中央懷疑地方的債務(wù)兌現(xiàn)能力。也是在同一年，中央政府開始著手推行以擴(kuò)大財(cái)政收入占GDP比重，并向中央集中財(cái)政收入為標(biāo)志的分稅制財(cái)政體制改革。1994年的《預(yù)算法》進(jìn)一步明確規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

到了2009年，中央政府開始代地方政府發(fā)行地方政府債券。該年代發(fā)指標(biāo)為2000億元。鑒于其背景為全球金融危機(jī)，中國政府決定投入四萬億元人民幣的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激措施。地方政府此前已經(jīng)債臺(tái)高筑，中央仍然不放心地方政府的償債能力，但是不得不允許地方政府投融資平臺(tái)公司的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)順帶開了個(gè)小口，小試牛刀，允許代發(fā)。雖然代發(fā)不涉及真正由地方政府來發(fā)行地方政府債券，畢竟還算是朝著這個(gè)方向發(fā)展邁開一步。

試點(diǎn)辦法規(guī)定，2011年試點(diǎn)?。ㄊ校┱畟韶?cái)政部代辦還本付息。試點(diǎn)?。ㄊ校┌l(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率。

由于地方債務(wù)在今、明兩年存在大規(guī)模還本付息的壓力，財(cái)政部選擇此時(shí)在財(cái)政狀況較好的省市進(jìn)行地方債券發(fā)行的試點(diǎn)，可謂意義深遠(yuǎn)。

按照審計(jì)署的預(yù)計(jì)，目前中國地方政府的債務(wù)總規(guī)模超過10萬億元人民幣，筆者的測算顯示，如果多數(shù)債務(wù)從2009年起借，存續(xù)期為5年，那么今年和明年的本息償還的總金額均在3萬億元左右，這對(duì)于每年財(cái)政收入大約在8萬億～10萬億元左右的地方政府來說，仍然是一筆不小的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于土地拍賣收入出現(xiàn)明顯的下降，地方政府的償債壓力將更加明顯。

因此，審計(jì)署在其報(bào)告中，曾建議允許地方政府進(jìn)行債券發(fā)行的試點(diǎn)。允許地方政府發(fā)債，不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務(wù)的償還期限，并逐步建立地方政府的信用體系，加深中國債務(wù)市場的廣度和深度，同時(shí)有效連接市場的流動(dòng)性和地方政府的資金需求。

事實(shí)上，一旦地方政府出現(xiàn)債務(wù)漏洞，與其讓其通過“拆東墻補(bǔ)西墻”或者通過與銀行協(xié)商的方式隱性拖延債務(wù)，不如通過陽光化其債務(wù)的方式允許其進(jìn)入債券市場，并通過有效的市場機(jī)制來約束其借貸行為。從某種程度上來說，這是一種對(duì)現(xiàn)狀的“折中”，但對(duì)比中國政府過去的做法來說，這已經(jīng)是一種明顯的進(jìn)步。

厘清債務(wù)責(zé)任 完善評(píng)級(jí)機(jī)制

財(cái)政部稱，試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，2011年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券，期限分為3年和5年，兩者的發(fā)行額分別占總規(guī)模的50%。四省市今年自行發(fā)債總額不超過229億元。這一試點(diǎn)為地方債的發(fā)行提供了財(cái)政部代發(fā)之外的另一種方式。

直接進(jìn)入債券市場融資，對(duì)于地方政府來說，將是實(shí)實(shí)在在的一種“優(yōu)惠”，債券市場機(jī)構(gòu)參與者眾多，因此有利于地方政府降低其利率成本。但229億元的地方債務(wù)發(fā)行總額，相對(duì)于目前的地方債務(wù)規(guī)模來說，實(shí)在是杯水車薪，這可能意味著，一旦地方政府發(fā)債試點(diǎn)較為順利，來年將會(huì)出現(xiàn)更大規(guī)模的地方政府債券發(fā)行。這也引發(fā)了另外一種憂慮，即地方政府是否會(huì)出現(xiàn)過度借貸，同時(shí)，繼續(xù)增大其投資規(guī)模，使其債務(wù)問題更加難以控制。

對(duì)于地方政府的債券發(fā)行來說，首先需要做的，是摸清地方政府的家底。此前，審計(jì)署已經(jīng)對(duì)地方政府債務(wù)問題進(jìn)行了一定程度的梳理。筆者認(rèn)為，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的介入有利于更加清楚地了解地方政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況。這是因?yàn)?，出于評(píng)級(jí)需要，地方政府將不得不向市場和公眾披露其財(cái)政狀況，這將減少中央和地方政府之間、地方政府和地方納稅人之間的信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)，提高地方政府的財(cái)政透明度，強(qiáng)化為納稅人服務(wù)的意識(shí)。

需要指出的是，從目前中國大多數(shù)省區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和負(fù)債情況來看，其獲得“可投資評(píng)級(jí)”的難度并不大。而一些相對(duì)落后省區(qū)的評(píng)級(jí)，則需要中央政府的擔(dān)保來提高其信用等級(jí)。

摸清家底之外，也需要界定政府的行為，明確政府責(zé)任范圍，理順地方政府在“應(yīng)做什么”這類基本問題之后，才能確定地方政府“怎么做”、如何融資和管理等事項(xiàng)。

具體說來，中國需要在以下方面明確和規(guī)范政府的責(zé)任：首先需要明確政府間的財(cái)政關(guān)系。應(yīng)對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制格局下的財(cái)政收入向上集中，而財(cái)政支出責(zé)任下移的慣例進(jìn)行充分的討論，并保證上下級(jí)政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)的合理劃分，省以下財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)盡快完善。

此外要明確政府的債務(wù)責(zé)任。通常，新一屆地方政府領(lǐng)導(dǎo)人不愿處理歷史遺留債務(wù)，相反，卻希望在本屆任期內(nèi)干幾件“大事”，為此就要千方百計(jì)籌集資金，通過各種名目舉借債務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。因此，在地方政府舉債之前，要從制度上理清本屆政府如何處理上屆政府遺留下來的債務(wù)負(fù)擔(dān)，以及如何處理新出現(xiàn)的債務(wù)等問題。

地方人大的作用在限制政府支出方面，將至關(guān)重要。需要考慮的實(shí)際問題是，逐步讓地方人大真正參與到地方政府的財(cái)政預(yù)決算決策過程中，并通過人大來約束地方政府的財(cái)政平衡、并規(guī)范其財(cái)政紀(jì)律。從某種程度上來說，真正樹立地方人大的“獨(dú)立監(jiān)管”作用，才能讓市場投資者和參與者更加放心。市場也會(huì)對(duì)遵守市場原則、財(cái)政紀(jì)律以及愿意接受監(jiān)管的地方政府債券投出信任票，使其能夠更順暢和更實(shí)惠地獲得市場融資。