切實加強政府重點工程監(jiān)管的思考

張志紅

政府重點工程領(lǐng)域存在的突出問題，關(guān)系到工程質(zhì)量、資金安全和干部廉潔，一直都是社會關(guān)注的焦點，也是政府治理難點。這些問題的存在，不僅降低了財政資金的使用效率，也增加了工程質(zhì)量安全隱患，更成為誘發(fā)腐敗的高危地帶，監(jiān)管不力顯然是個重要原因。因此，如何加強對政府投資重點建設項目的監(jiān)管，確保建設項目成為“工程優(yōu)質(zhì)、資金安全、干部廉潔”的“陽光工程”，是一個值得長期探討的課題。近幾年，各級政府加大了工程建設領(lǐng)域的治理力度，在完善制度建設、規(guī)范決策程序、強化監(jiān)管工作等方面出臺了一系列監(jiān)管措施，也取得了一定的成效，如：“三邊”工程逐漸減少，招投標程序逐步規(guī)范，監(jiān)管措施日益完善、管理水平有所提高，但是，監(jiān)管中存在的實質(zhì)性問題沒有得到根本解決，突出表現(xiàn)在：

1.項目管理模式不科學。基建工程管理是一門專業(yè)性很強的業(yè)務，需要專業(yè)人員來管理。但目前，政府工程建設管理職能過于分散，多為政府部門各自建管，每一個項目都確定各自的掛帥領(lǐng)導、牽頭單位、臨時基建班子和項目責任人。這種分散的建設方式，臨時性的基建班子，非專業(yè)化的管理人員的管理方式，不僅造成了政府有限資源的巨大浪費，而且難以保證工程質(zhì)量，也不利于廉政建設。

2.招投標行為不規(guī)范。（1）業(yè)主方面：或違規(guī)操作以邀代招；或化整為零，規(guī)避招標；或部分招標，其他工程則直接發(fā)包；或與投標人、代理機構(gòu)相互串通，制定帶有傾向性的、不合理的評標辦法，明招暗定。（2）招標代理機構(gòu)方面：行為不端，不中立、不公正，拿誰的錢為誰說話。或迎合承建單位，弄虛作假；或與投標單位相互串通，破壞招標的公平性。（3）投標企業(yè)方面：或掛靠資質(zhì)、假借資質(zhì)投標；或相互串通，出現(xiàn)陪標、串標、圍標等現(xiàn)象，使招投標流于形式；或中標后，違法分包、轉(zhuǎn)包；或惡意低價中標，事后故意停止施工，向建設單位追加要求。

3.“三超工程”、“投資無底洞”現(xiàn)象時有發(fā)生。工程大幅突破預算卻不按程序重新審批的現(xiàn)象相當普遍，導致工程發(fā)包一個價，驗收結(jié)算一個價，工程預算一級突破一級，建設成本像一匹脫韁的野馬，無法控制。

4.對工程監(jiān)理的監(jiān)督嚴重缺位。有些監(jiān)理責任心不強，存在不負責任的不作為行為，有的接受施工單位的好處向其傾斜，有的甚至與施工單位勾結(jié)，違背建設單位的利益做假簽證等，使建設單位無法真實、詳細地了解到工程的施工進度及施工質(zhì)量，特別是隱蔽工程量難以核實，給工程質(zhì)量帶來嚴重的安全隱患。

5.項目變更隨意性大。有些工程項目變更設計、增減工程量，未按規(guī)定報有關(guān)部門審批，有的以會議紀要的形式確認，有的僅是分管領(lǐng)導簽字同意。這就為一些利用變更設計，虛增工程量，高估冒算工程款的行為提供了可乘之機。

6.隱蔽工程現(xiàn)場監(jiān)督不到位。一是沒有建立完善的外部監(jiān)督機制，對隱蔽工程的監(jiān)督除監(jiān)理單位外，往往沒有其他單位參與；二是有些工程隱蔽工程施工日志、監(jiān)理日志、階段性驗收資料記錄不詳細、不完整，有的甚至沒有施工員和監(jiān)理人員簽名。

7.涉及工程的各項費用差距很大。不同項目的監(jiān)理費、拆遷管理費、土建工程及裝修設計費、預算審核費、招標代理費等收費標準同城不同價，且差距很大。

8.審計監(jiān)督滯后，工程造價核實困難。目前，施工單位高套定額、虛報材料價格，虛增工程造價的現(xiàn)象普遍。由于審計部門對工程的審計主要根據(jù)建設單位提供的工程預算、合同、造價工程公司出具的工程結(jié)算以及工程驗收報告等資料來進行審計，而對工程量特別是對隱蔽工程量的核實非常困難，這種事后的審計監(jiān)督，難以準確審核工程造價。

9.款項支付把關(guān)不嚴。作為工程資金撥付程序最后一個環(huán)節(jié)，由于審核把關(guān)不嚴，導致以上違規(guī)行為得不到及時糾正。一是資金來源、工程預算、工程合同審核不嚴，導致“三超工程”款項得以支付。二是工程款都未按規(guī)定轉(zhuǎn)入中標企業(yè)所在地基本賬戶，而是撥至項目部或私人賬戶上，這就為掛靠資質(zhì)投標提供了便利。三是沒有控制管理費用比例，導致管理費用突破標準。四是對手續(xù)不齊、支付依據(jù)不足的款項給予支付，給違規(guī)行為開了綠燈。

針對以上監(jiān)管中存在的問題，下面，筆者就如何加強政府重點工程監(jiān)管談一些粗淺看法。

1.改變政府工程的管理模式。

建議吸取珠海成立“市政府投資建設工程管理中心”作法，從紀檢、審計、財政、建設單位抽調(diào)人員，并配備專家，組建能夠代表政府的專業(yè)隊伍，按照“投資、建設、管理、使用”分開和專業(yè)化管理的改革思路，代表政府管理工程。

2.加強工程管理。

一是加強對項目造價的源頭管理，實行風險包干。進行綜合投標報價，中標后簽訂合同，包死造價，對風險范圍內(nèi)的造價，竣工結(jié)算時不再調(diào)整，實行“零簽證”，勒住工程造價這匹狂奔的野馬。

二是實行“陽光操作”，提高政府投資工程效益質(zhì)量。（一）是所有的政府投資工程從方案設計、勘察、監(jiān)理，到預算、施工各個環(huán)節(jié)，一律向全社會公開招標，實行陽光作業(yè)；（二）是推行工程項目聯(lián)審制，所有政府投資工程項目，必須得到發(fā)展委、財政局、建設局和使用單位共同確認完善的手續(xù)，確保工程項目計劃落實、資金落實，工程才得以上馬，防止“三邊工程”；（三）是堅持“概算控制預算，預算控制決算”的原則，嚴格控制工程突破預算，超過一定幅度的變更要按原程序報批，確保計劃的權(quán)威性。

三是規(guī)范收費標準。本著“就低不就高”的原則，對監(jiān)理費、拆遷管理費、設計費、預算審核費、招標代理費等收費標準進行規(guī)范，對難易程度、復雜程度相當?shù)墓こ瘫M量做到同城同價，避免相差懸殊。

四是嚴把工程變更關(guān)。明確工程設計變更范圍、變更權(quán)限、變更程序，從制度上控制建設項目、費用開支等變更的隨意性。

3.強化工程監(jiān)督。

（1）加強招投標的監(jiān)督，規(guī)范招投標行為。目前，盡管很多工程也實行招投標，但被鉆了制度不完善的空子，招投標中被摻進了個人的因素。因此，要從招投標各環(huán)節(jié)入手，實施對工程招投標全過程的監(jiān)督。一是進行標底審查。標底審查是工程投資控制的有效環(huán)節(jié)，通過標底審查，能夠有效地保障標底的準確性。二是審查招標文件。審查招標方式、投標資格、評標方法及招標公告內(nèi)容的合法性、合規(guī)性、合理性和公正性，消除人為因素。三是監(jiān)督開標現(xiàn)場。嚴格審查投標人的投標資格，防止掛靠、假借資質(zhì)投標和圍標串標。

（2）強化工程管理監(jiān)督，堵塞工程管理中的漏洞。一是對基建工程中的設計、施工、監(jiān)理、設備和材料的采購等合同的規(guī)范性、簽訂程序的合法性以及是否依法執(zhí)行合同等進行監(jiān)督。二是對基建工程設計、施工、監(jiān)理等單位以及設備、材料供應商的資質(zhì)與能力進行監(jiān)督。三是對工程量變更的合法性、合理性進行監(jiān)督，堵住工程量變更中的漏洞。四是加強隱蔽工程施工監(jiān)督。隱蔽工程的質(zhì)量，對保證建筑工程的使用功能和內(nèi)在質(zhì)量有著重要作用，因此在隱蔽工程施工階段，除質(zhì)檢部門、監(jiān)理單位外，還應要求審計、財政部門也要到施工現(xiàn)場進行監(jiān)督，并留下工程影像資料，作為隱蔽工程階段性竣工驗收的依據(jù)。五是對是否正確使用相關(guān)定額、取費標準、合理使用建設資金、預算和結(jié)算中高估冒算、專項資金專款專用等進行監(jiān)督。

（3）加強對工程監(jiān)理的監(jiān)督，消除工程安全隱患。在基建工程管理中，監(jiān)理扮演了非常重要的角色，不僅監(jiān)理的簽證是工程款支付的依據(jù)，監(jiān)理公司出具的工程結(jié)算是工程審計的依據(jù)，而且掌握了工程質(zhì)量生命線。而監(jiān)理公司是以盈利為目的的中介機構(gòu)，屬于行業(yè)管理范圍，行業(yè)法規(guī)的管理對其缺少有力的約束。因此，加強對工程監(jiān)理的監(jiān)督是提高工程資金使用效率和確保工程質(zhì)量的關(guān)鍵。

4.嚴格資金支付。

一是資金實行國庫集中支付方式，由財政部門將資金直接支付到收款人或用賬單位，保證資金安全高效運行。

二是嚴格按基建賬務制度、合同約定和工程進度支付工程預付款、工程進度款、工程結(jié)算尾款等。

三是嚴格審核資金支付依據(jù)。首次支付款項時，建設單位應提供立項批復、中標通知書、項目預算評審報告、工程施工合同、工程監(jiān)理合同；支付進度款時，則提供監(jiān)理簽證的工程量認定書，如項目變更，須提供變更依據(jù)；工程完工驗收合格后，須報審計或財政部門進行結(jié)算審計，憑審計或財政部門出具的審核報告方能支付剩余工程款，否則不予支付。

四是款項必須支付到合同簽訂方的基本賬戶，嚴禁將款項轉(zhuǎn)入個人或借用他人的賬戶，讓非法轉(zhuǎn)包、違法分包、資質(zhì)掛靠等行為遏制在萌芽狀態(tài)。

5.加強工程審計。

一是工程造價審計前移，審計部門應從工程立項階段就開始介入，通過對施工圖預算、招投標、合同簽訂、工程量變更、工程決算及項目竣工后的國有資產(chǎn)移交工作進行經(jīng)常的、連續(xù)的審計監(jiān)督，改變以往審計部門側(cè)重于事后監(jiān)督的做法。

二是將工程量計算和定額單價的套用擺到工程造價審計的首位，防止工程量上的高估冒算。

三是重視審計建筑材料的質(zhì)量和價格，合理核實材料價差，降低工程成本，確保整個工程造價符合市場價格。同時，嚴格把好主材檢驗關(guān)口，確保工程質(zhì)量。

四是認真審核工程項目的結(jié)算資料。審計人員對工程決算書、竣工圖紙、工程變更簽證書、合同書、施工日記、現(xiàn)場監(jiān)理簽證、工程量計算表、鋼材下料表、材料價格信息、隱蔽工程驗收資料和有關(guān)文件等必須認真閱讀、核對、摘錄，并在此基礎上出具審計結(jié)果，作為建設部門和施工單位的結(jié)算工程款的依據(jù)。

（作者單位：撫州市財政國庫支付局）