城市軌道交通的發(fā)展和實(shí)踐反思

蔣田田

摘 要：城市軌道交通是我國(guó)特大城市發(fā)展的必然選擇，在以交通擁擠、環(huán)境污染為代表的大城市病日益凸顯的今天，城市軌道交通是目前唯一能夠解決上述問題公共交通方式。在深圳、香港等大都市城市軌道交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行反思，總結(jié)出我國(guó)在城市軌道交通建設(shè)中必須處理好的幾個(gè)問題，并提出建議。

1.現(xiàn)狀大城市對(duì)高效快速的交通方式的迫切需求

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市人口規(guī)模越來越大，城市問題日益增多，特別是日益增長(zhǎng)的小汽車數(shù)量，對(duì)城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施的壓力日益增大，對(duì)城市環(huán)境破壞也已經(jīng)危害到城市居民的生活。為了不重蹈歐美各國(guó)的覆轍，我國(guó)的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略必須以發(fā)展公共交通為主，尤其要把發(fā)展城市軌道交通作為重中之重。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立以城市軌道交通為主，常規(guī)公共交通為輔助的城市公共交通體系，是將來一個(gè)時(shí)期內(nèi)解決城市交通問題唯一可行的方法。

2.我國(guó)城市軌道交通的發(fā)展情況

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

目前，北京、上海等城市的城市軌道交通的建設(shè)已經(jīng)了三十年的實(shí)踐，其他城市的軌道交通建設(shè)也陸續(xù)展開，截至2007年12月31日，中國(guó)已經(jīng)開通運(yùn)行軌道交通的城市12個(gè)（含香港、臺(tái)灣地區(qū)），通車線路總計(jì)達(dá)30條，通車總里程729公里。全國(guó)“十一五”期間計(jì)劃建設(shè)的軌道交通共計(jì)1500公里左右，總投資額在4000-5000億左右[1]。從上面的數(shù)據(jù)可以看出中國(guó)的城市軌道交通已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。

2.2 動(dòng)力分析

2.2.1快速的城市化導(dǎo)致大城市過分擁擠，交通堵塞、環(huán)境污染日益嚴(yán)重。這就要求城市政府大力發(fā)展公共交通，以緩解這一困難局面，而城市軌道交通無論在緩解交通壓力還是在環(huán)境保護(hù)上都具有很好的效果，因而成為多數(shù)大城市的首要選擇。

2.2.2城市是軌道交通的技術(shù)條件已經(jīng)成熟。隨著高速鐵路在中國(guó)的大規(guī)模修建，我國(guó)已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的軌道交通規(guī)劃、建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，特別是高速列車的制造已經(jīng)達(dá)到世界先進(jìn)水平，這將極大的推動(dòng)我國(guó)的城市軌道交通建設(shè)。此外，四十多年的城市軌道交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的積累也為進(jìn)一步發(fā)展城市軌道交通打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2.3國(guó)家大規(guī)模推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策推動(dòng)。在當(dāng)前，我國(guó)正大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面為了滿足當(dāng)前城市發(fā)展的需要，另一方面也是在響應(yīng)國(guó)家關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。

2.3 城市軌道交通建設(shè)中存在的問題

2.3.1發(fā)展資金短缺，融資方式有待于進(jìn)一步創(chuàng)新

城市軌道交通的發(fā)展需要大量的資金，以西安地鐵為例，一公里地鐵的建設(shè)成本平均在6億元人民幣，目前規(guī)劃的線路總長(zhǎng)251.8公里，所需資金1500億元。如此大的資金需求對(duì)于一個(gè)還處于發(fā)展中的國(guó)家的城市確實(shí)是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。此外，我國(guó)城市軌道交通建設(shè)的投資主體是政府，資金來源主要是中央撥款和城市財(cái)政，缺少民間資本的進(jìn)入。一方面增加了城市政府的財(cái)政壓力，另一方面延緩了城市軌道交通的建設(shè)速度，不利于城市的均衡發(fā)展。

2.3.2 城市軌道交通建設(shè)產(chǎn)生的效益分配不合理

城市軌道交通具有高效、快速的特點(diǎn)，對(duì)改善沿線交通條件，優(yōu)化沿線的土地利用，提高土地開發(fā)的強(qiáng)度，促進(jìn)沿線經(jīng)濟(jì)繁榮有著非常重要的作用，主要表現(xiàn)在沿線土地價(jià)格的上升和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的繁榮。以芝加哥的輕軌為例，據(jù)芝加哥運(yùn)輸局的估算，軌道系統(tǒng)產(chǎn)生的商業(yè)銷售額達(dá)46億美元、提供就業(yè)崗位41209個(gè)、每年的稅收收入1.54億美元，一美元的輕軌投資回報(bào)為6美元[2]。而我國(guó)的城市軌道交通投資主體——政府，在投資時(shí)基本上是全資，但在回收方式上卻過于簡(jiǎn)單（主要運(yùn)營(yíng)盈利的方式回收）。

總結(jié)：二者是息息相關(guān)的，投資效益分配不合理就很難吸引民間資本進(jìn)入，沒有民間資本的進(jìn)入就必然影響到軌道交通的建設(shè)和效益的發(fā)揮，也會(huì)影響政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用。

3.城市軌道交通的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

撇開城市軌道交通建設(shè)的工程技術(shù)問題和線路規(guī)劃問題，我們這里重點(diǎn)分析城市軌道交通建設(shè)的融資和沿線土地開發(fā)。城市軌道交通建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是要實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，軌道交通與沿線土地利用相結(jié)合，綜合開發(fā)沿線土地，并通過稅收和房地產(chǎn)開發(fā)等方式來實(shí)現(xiàn)投資效益的返還。

兩個(gè)典型的案例：

3.1 深圳地鐵建設(shè)

在地鐵建設(shè)資金問題上，深圳進(jìn)行了多方探索，在地鐵建設(shè)的過程中采用了不同的融資模式。由表1可以看出，深圳地鐵一期工程的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主要依賴中央政府、深圳市政府及沿線各區(qū)政府的財(cái)政支持。政府作為投資人兼運(yùn)營(yíng)商，這種模式稱為ＢＯ模式。在ＢＯ模式下，地鐵工程的運(yùn)營(yíng)和建設(shè)雖然得以正常有序的進(jìn)行，但卻給政府帶來巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而深圳地鐵二期工程的２、３號(hào)線則由政府出資組建公司負(fù)責(zé)開發(fā)，而政府只負(fù)責(zé)土建工程建設(shè)，建好后有償或無償?shù)慕唤o公司，其他部分則交給公司負(fù)責(zé)，并給予公司一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種方式稱之為ＢＯＳＴ模式。這種模式將城市軌道交通建設(shè)的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)權(quán)分開，既發(fā)揮了政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)作用，又導(dǎo)入了市場(chǎng)化、商業(yè)化的運(yùn)作模式。而深圳地鐵４號(hào)線工程則由港鐵負(fù)責(zé)全部投資和后期運(yùn)營(yíng)，并附以沿線土地的開發(fā)權(quán)，政府只在初期給予一定的財(cái)政補(bǔ)助，這種投融資方式稱之為ＢＤＯＴ模式[3]?。

表1 深圳城市軌道交通投資額

項(xiàng)目 一號(hào)線 二號(hào)線 三號(hào)線 四號(hào)線在建

投資總額 115.53 182.87 255.10 58.78

資本金比例 35.0 45.0 49.7

政府出資百分比 69.7 45.0 49.7

銀行借貸百分比 30.3

55.0

50..3

地鐵公司投資額 0 0 0 58.78

地鐵公司全資建設(shè)不僅可以獲得更大自主性還可以實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，擴(kuò)大建設(shè)資金的來源。政府則負(fù)責(zé)關(guān)系協(xié)調(diào)、規(guī)劃編制，并履行監(jiān)督檢查職責(zé)。相比前兩種方式，BDOT模式即明確了政府、公司各自的責(zé)任，還實(shí)現(xiàn)了完全市場(chǎng)化。這不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的需要，也是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的需要。因此BDOT模式是未來軌道交通發(fā)展的一種趨勢(shì)。

3.2香港地鐵建設(shè)

香港政府通過獨(dú)資建立的地鐵公司，并根據(jù)審慎的商業(yè)原則興建及經(jīng)營(yíng)一個(gè)集體運(yùn)輸鐵路系統(tǒng)。為了彌補(bǔ)地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的巨大成本，香港政府從一開始就采取了“地鐵+土地”的開發(fā)策略，在地鐵站的上面及周圍劃出一定面積的土地協(xié)議出讓給地鐵公司，與地鐵站場(chǎng)一并規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施。地鐵公司按照未建地鐵之前的市場(chǎng)估價(jià)向政府繳納地租。地鐵公司則通過公開招標(biāo)的方式確定房地產(chǎn)開發(fā)商，建造費(fèi)用及風(fēng)險(xiǎn)由開發(fā)商承擔(dān)，而地鐵公司則需分享開發(fā)商的開發(fā)利潤(rùn)，并負(fù)責(zé)對(duì)地鐵商場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

從效果上看，在建設(shè)的3條地鐵線路上，香港地鐵公司共開發(fā)了18處房地產(chǎn)，其中10處由地鐵公司自行管理，包括28000套公寓、3個(gè)購(gòu)物中心以及128500平方米的寫字樓。18處房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的收益為40億港元，約占建設(shè)成本的16%。不僅如此，港鐵公司所轄的物業(yè)也產(chǎn)生了很好的經(jīng)濟(jì)效益，港島線的建設(shè)費(fèi)用的60%就是來自物業(yè)發(fā)展利潤(rùn)。以下（表2）是香港地鐵公司經(jīng)營(yíng)的10年統(tǒng)計(jì)數(shù)字[2]。

表2 香港地鐵公司經(jīng)營(yíng)的10年統(tǒng)計(jì)數(shù)字（百萬港元）

年份 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992

總收入 10840 10949 9282 8400 6850 6173 5664 5128 4527 3998

營(yíng)業(yè)額 7592 7573 7252 6981 6574 6171 5665 5122 4528 3994

車費(fèi)收入 5728 5715 5639 544 5192 5078 4715 4315 3824 3391

租務(wù)及管業(yè) 890 867 790 679 616 527 519 454 414 351

其它收入 969 991 823 843 767 566 431 353 290 252

物業(yè)發(fā)展利潤(rùn) 3248 3376 2030 1419 276 2 -1 6 -1 4

利潤(rùn) 4284 4055 2116 2819 2783 1535 1196 1038 735 403

從表2可以看出，香港地鐵的物業(yè)發(fā)展利潤(rùn)還是相當(dāng)大的，也很好的扭轉(zhuǎn)了地鐵建設(shè)初期的虧損局面，并實(shí)現(xiàn)了自身的發(fā)展壯大，目前，香港地鐵公司已經(jīng)成功上市，并成為香港最大的不動(dòng)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)之一，并將業(yè)務(wù)進(jìn)一步向其他地區(qū)伸展，前面提到的深圳地鐵4號(hào)線就是由香港地鐵公司建設(shè)的。

4.實(shí)踐反思與建議

反思：

因?yàn)樵谠缙冢袊?guó)的城市軌道交通建設(shè)主要集中在少數(shù)的幾個(gè)特大城市，中央政府的支持力度很大，同時(shí)因?yàn)檫@幾個(gè)城市的人口眾多，交通壓力也很大，因而在后期運(yùn)營(yíng)過程中也不會(huì)出現(xiàn)虧損的問題，但是隨著需要建設(shè)城市軌道交通的城市日益增多，中央財(cái)政的支持力度將逐漸減少，地方政府的財(cái)政壓力將逐漸凸顯，實(shí)施“政府+公司”的模式在未來是一種趨勢(shì)，這就要求政府在轉(zhuǎn)變職能方面做出跟多的努力。此外，由于軌道交通的設(shè)備的一次性投資也是相當(dāng)巨大的，因而，公司在定位方面還應(yīng)做好權(quán)衡，是定位于城市軌道交通的施工單位還是城市物業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，要看公司未來的發(fā)展方向。

另外，公司的組建也不一定由政府出資，也可以采取公司聯(lián)盟的方式，由幾個(gè)大型的公司或者由大量的小企業(yè)共同組建，也是一種很好的方式。這樣既可以借助大公司的實(shí)力，也可以利用小企業(yè)的資金。但是，要處理好短期投資與長(zhǎng)期回報(bào)的關(guān)系，處理好企業(yè)對(duì)利潤(rùn)的追求[4]與公共福利的關(guān)系，處理好政府與公司聯(lián)盟的關(guān)系。在具體操作過程中，要實(shí)行快慢結(jié)合的方式，既要注意吸引長(zhǎng)期投資，也可以在短期內(nèi)利用一些閑散資金，建設(shè)項(xiàng)目也應(yīng)該包括一定數(shù)量的可以在短期回收成本的項(xiàng)目。

此外，在中國(guó)大多數(shù)的房地產(chǎn)開發(fā)商都有不同程度的負(fù)債，他們的資金只能作為短期周轉(zhuǎn)，無法做到長(zhǎng)期利用，民間的閑散資金倒是可以通過發(fā)行股票的方式來加以利用。

建議：

4.1 將原有的城市軌道交通施工單位改組成專門的城市軌道發(fā)展公司

目前，國(guó)內(nèi)的城市軌道交通的施工主要是中鐵集團(tuán)來承擔(dān)，他們并不是專門的城市軌道交通的施工單位，還承擔(dān)大量的工程施工任務(wù)，這就會(huì)出現(xiàn)機(jī)械設(shè)備重復(fù)投資的問題，而且建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不同，很難做到多個(gè)施工單位的同時(shí)施工，也很難協(xié)調(diào)城市軌道交通的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因而建立專門的城市軌道發(fā)展公司，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，并鼓勵(lì)公司走出去，還是十分有必要的。

4.2 加快政府職能的轉(zhuǎn)變

政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)不當(dāng)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)“缺位”并存，影響到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行，事實(shí)證明，把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)歸還給市場(chǎng)主體，同時(shí)提供各類市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)、公平交易的市場(chǎng)環(huán)境，讓市場(chǎng)主體分散決策并獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果和社會(huì)影響，政府專注于市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序維護(hù)的有限理性思維，更有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城市軌道交通的建設(shè)本來就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，完全可以按照正常的商業(yè)原則進(jìn)行，政府完全可以只實(shí)施監(jiān)管職能而不必事必躬親。城市軌道交通發(fā)展公司完全能夠?qū)崿F(xiàn)公共福利與自身盈利的雙贏，而且效果也非常顯著。

4.3 建立完善的地產(chǎn)增值稅收體系

城市軌道交通是因其快速、準(zhǔn)時(shí)、舒適、安全等特性，大大縮短了從住宅到就業(yè)單位的出行時(shí)間，拉近了住宅和城市中心的距離，節(jié)省居民出行的交通成本，從而引起了房地產(chǎn)的增值[5]。而在中國(guó)，這個(gè)增值并沒用為投資主體所獲得，反而以超額利潤(rùn)的方式為房地產(chǎn)開放商和所有者占有，這對(duì)城市軌道交通的投資主體來說是不公平的，因而需要建立一個(gè)完善的地產(chǎn)增值稅收體系，來實(shí)現(xiàn)投資主體的投資回報(bào)需求。

4.4 合理選擇城市軌道交通的類型

不同的城市軌道交通類型所需要的資金不同，在城市軌道交通的幾種主要類型中，地鐵的建設(shè)投資最大，每公里需要4-6億人民幣，而輕軌則只需地鐵投資的1/4—1/2[6]，其他形式的城市軌道交通方式也有不同程度的差異；不同的地區(qū)的發(fā)展條件不同，面臨的問題也不盡相同，因而不存在相同的建設(shè)模式，需要因地制宜，合理選擇城市軌道交通的形式，不僅可以節(jié)省建設(shè)資金，還可以形成地方特色，展現(xiàn)一個(gè)城市的魅力。

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