新舊征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較分析

摘要：在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展之際，人地矛盾日益凸顯之時(shí)，產(chǎn)值倍數(shù)法征地補(bǔ)償制度已經(jīng)暴露出了嚴(yán)重的不適應(yīng)性。制訂和公布新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)具有劃時(shí)代意義，對(duì)推動(dòng)征地制度改革具有重大歷史價(jià)值。本文將從新舊標(biāo)準(zhǔn)制訂內(nèi)涵、制訂思路及制訂結(jié)果等方面進(jìn)行綜合比較，深入分析兩者之間的差異。

關(guān)鍵詞：土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制訂比較分析

1.舊行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制訂基本情況

1953年以前，并沒(méi)有土地征收一說(shuō)，也即沒(méi)有真正意義上的補(bǔ)償之說(shuō)，國(guó)家因建設(shè)需要而需使用民地，由國(guó)家和土地所有者按市場(chǎng)價(jià)格通過(guò)洽購(gòu)方式向土地所有者取得土地。1953年，為滿足實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化的要求，出臺(tái)了新中國(guó)第一個(gè)《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，規(guī)定以“最近3年至5年產(chǎn)量的總值”為工業(yè)化取得廉價(jià)土地。

1956年，國(guó)家初步構(gòu)建了社會(huì)主義初級(jí)階段的農(nóng)村集體土地所有制。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地所有制沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)、沒(méi)有收益分配權(quán)、更沒(méi)有處置權(quán)，僅有自己束縛在土地上集體勞動(dòng)的占有權(quán)。這時(shí)的集體土地所有制實(shí)質(zhì)上是比國(guó)有制低一等的土地準(zhǔn)國(guó)有制。

1958年，為了更有利于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化，第一次修改了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，進(jìn)一步降低征地補(bǔ)償費(fèi)，將征地補(bǔ)償費(fèi)從3年至5年產(chǎn)量的總值降至2至4年的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，并鼓勵(lì)集體農(nóng)民無(wú)償“獻(xiàn)地”。

1980-1984年，國(guó)家實(shí)行集體土地使用制度改革，推行集體土地的家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，把集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)還給了農(nóng)民集體。1982年，第二次修改了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)分開(kāi)計(jì)算，并將土地補(bǔ)償費(fèi)提高為前三年耕地平均年產(chǎn)值的3-6倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為每人平均占有耕地前三年平均年產(chǎn)值的2-3倍，但最高不超過(guò)10倍。

1986年6月，中國(guó)第一部土地管理法律《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布實(shí)施，其第二條明確了我國(guó)的土地所有制度：中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。同時(shí)規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。至此，征用征收土地補(bǔ)償步入法制階段。該法對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式等進(jìn)行了全面闡述：征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收耕地的數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍……，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測(cè)算，即被征收“該耕地”的前三年平均年產(chǎn)值乘以法定補(bǔ)償倍數(shù)確定。根據(jù)該法，全國(guó)各第根據(jù)實(shí)際情況，制定并頒布了土地管理法實(shí)施辦法和征用土地管理辦法等，對(duì)征用土地程序及土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、青苗補(bǔ)償和其他地上附著物補(bǔ)償進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，使征地補(bǔ)償在國(guó)家的基礎(chǔ)上初具地方特色。

2.新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制訂基本情況

1999年以來(lái)，中央法制辦、國(guó)土資源部等多個(gè)部門(mén)相繼成立征地制度改革研究課題組，對(duì)各地征地情況進(jìn)行調(diào)研，拉開(kāi)了新一輪征地制度改革帷幕。2001年8月，國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人宣布：我國(guó)已在上海青浦區(qū)、江蘇南京市等5省（市）的9個(gè)城市開(kāi)展征地制度改革試點(diǎn)。此舉標(biāo)志著醞釀了兩年之久的征地制度改革終于邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。2002年11月，國(guó)土資源部在北京組織召開(kāi)“完善征地制度調(diào)研暨改革試點(diǎn)工作座談會(huì)”，總結(jié)了改革試點(diǎn)的成績(jī)，并將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大增加沈陽(yáng)、南寧等10個(gè)城市。

2004年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)），明確提出：縣級(jí)以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時(shí)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。同年11月，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》（國(guó)土資發(fā)［2004］238號(hào)），對(duì)全國(guó)制訂征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及征地程序和農(nóng)民安置途徑提出了具體要求，并且指出：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可分征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)，各地可根據(jù)實(shí)際情況分別制訂。

2005年7月，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2005]144號(hào)），對(duì)全國(guó)各地開(kāi)展征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制訂工作進(jìn)行了全面部署，要求各地在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成本地區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)制訂及公布實(shí)施工作。與此同時(shí)，下發(fā)《統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算指導(dǎo)性意見(jiàn)》和《征地區(qū)片綜合地價(jià)測(cè)算指導(dǎo)性意見(jiàn)》，正式拉開(kāi)了全國(guó)范圍內(nèi)制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)的序幕。

2010年7月，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2010]101號(hào)），對(duì)扎實(shí)推進(jìn)新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施、保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活和居住等合法權(quán)益提出了詳細(xì)的指導(dǎo)建議。應(yīng)該說(shuō)，這是繼國(guó)土資發(fā)［2004］238號(hào)之后，國(guó)土資源部針對(duì)征地管理出臺(tái)的最為全面的一個(gè)文件。到2010年9月，全國(guó)已有28個(gè)省份公布實(shí)施了新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高了30%以上。

3.新舊征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較分析

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展之際，人地矛盾日益凸顯之時(shí)，產(chǎn)值倍數(shù)法的征收補(bǔ)償制度已經(jīng)暴露出了嚴(yán)重的不適應(yīng)性。同舊行即產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)在內(nèi)涵、制訂思路、標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成、制訂結(jié)果等方面具有明顯區(qū)別。

3.1 制訂內(nèi)涵比較

3.1.1 概念不同

征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)是一定區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)用地平均綜合收益水平，是按照均值性區(qū)片確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種區(qū)域以縣（市、區(qū)）級(jí)行政區(qū)域?yàn)橹?，并且還可以根據(jù)實(shí)際和需要再細(xì)分；而舊行征地補(bǔ)償年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是被征收地塊年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，因地塊不同而不同，即單純年產(chǎn)值。

3.1.2 考慮因素不同

征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)在確定年產(chǎn)值水平時(shí)，要考慮被征收農(nóng)用地的類型、質(zhì)量、等級(jí)、農(nóng)民對(duì)該農(nóng)用地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格因素；在確定補(bǔ)償倍數(shù)時(shí)，要考慮農(nóng)用地區(qū)位、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民現(xiàn)有生活水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、原征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等因素，全面體現(xiàn)區(qū)域自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和產(chǎn)值差異；而舊行征地補(bǔ)償年產(chǎn)值只考慮了被征收農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，對(duì)其它影響因素考慮很少甚至沒(méi)有考慮。

3.1.3 產(chǎn)值確定方式不同

在確定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，產(chǎn)量數(shù)據(jù)根據(jù)基準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)前三年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)綜合確定，價(jià)格數(shù)據(jù)遵從適當(dāng)從高原則，選擇前三年農(nóng)產(chǎn)品國(guó)家收購(gòu)價(jià)和市場(chǎng)價(jià)格中較高者確定；而舊行征地補(bǔ)償年產(chǎn)值則沒(méi)有明確規(guī)定具體的依據(jù)，在實(shí)際工作中各地做法不一，有的采用當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值，有的采用實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算得到，部分地方甚至人為確定，較為混亂。

3.1.4 標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成不同

從構(gòu)成上看，產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償法測(cè)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)組成，而征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片綜合地價(jià)主要由土地補(bǔ)償費(fèi)用與人員安置費(fèi)用構(gòu)成，不包含地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的費(fèi)用。

3.2 制訂思路比較

按舊行標(biāo)準(zhǔn)制訂思路，各地根據(jù)相關(guān)辦法，自行確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一般在轄區(qū)范圍內(nèi)按城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)和城市規(guī)劃區(qū)外兩個(gè)區(qū)域分別確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域劃分比較粗略，甚至沒(méi)有劃分區(qū)域，以地塊為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征收補(bǔ)償，如此補(bǔ)償方式難以正確體現(xiàn)區(qū)域及地塊的區(qū)位差異和各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時(shí)，確定技術(shù)路線和技術(shù)方法各異，沒(méi)有經(jīng)過(guò)全省平衡，補(bǔ)償差異不一，同全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平難以協(xié)調(diào)、平衡，沒(méi)有規(guī)律，同時(shí)也造成省域之間、市域之間、縣域之間、相鄰地塊之間征地補(bǔ)償差距懸殊。

征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)作為新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要是借助較為完備的農(nóng)作物產(chǎn)量、價(jià)格等基礎(chǔ)資料，以縣（市、區(qū)）為制訂單元，以水田為測(cè)算基礎(chǔ)，分征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行。在制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域，采用“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的方法進(jìn)行，并根據(jù)需要設(shè)置地類修正系數(shù)；在制訂征地區(qū)片綜合地價(jià)的區(qū)域采用征地案例比較法、年產(chǎn)值倍數(shù)法、農(nóng)用地價(jià)格因素修正法測(cè)算，同地同價(jià)。整個(gè)新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制訂工作遵循維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益、及協(xié)調(diào)平衡原則，全國(guó)統(tǒng)一技術(shù)思路和方法，嚴(yán)格按照國(guó)土資源部制定的技術(shù)規(guī)范《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算指導(dǎo)性意見(jiàn)〈暫行〉》和《征地區(qū)片綜合地價(jià)測(cè)算指導(dǎo)性意見(jiàn)〈暫行〉》進(jìn)行，同時(shí)，制訂結(jié)果必須經(jīng)過(guò)各級(jí)平衡、公開(kāi)聽(tīng)證，使征地補(bǔ)償更加合理化。另外，新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)2-3年更新一次，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的逐步提高。

3.3 制訂結(jié)果比較

3.3.1標(biāo)準(zhǔn)彈性不一

舊行征地補(bǔ)償在確定年產(chǎn)值和補(bǔ)償倍數(shù)時(shí)留有很寬的人為調(diào)整空間，導(dǎo)致不少地方借招商引資的幌子，任意壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，降低用地成本，造成不同地類、不同項(xiàng)目之間征地補(bǔ)償同地不同價(jià)，嚴(yán)重侵害了被征地農(nóng)民的合法利益。另外，整個(gè)舊行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定過(guò)程農(nóng)民都未能參與，征地工作缺少透明度，一些“書(shū)記工程”、“縣長(zhǎng)工程”等一把手工程層出不窮，極易造成被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶心理不平衡，引發(fā)征地糾紛。新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)是一種預(yù)設(shè)性的最低標(biāo)準(zhǔn)，在征地前先行制訂，剛性較大，一經(jīng)公布實(shí)施則具有法律效應(yīng)，人為調(diào)整的空間不大，有利于防止征地補(bǔ)償?shù)碾S意性，規(guī)范政府征地行為。

3.3.2標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果相差較大

首先，舊行標(biāo)準(zhǔn)存在諸如考慮因素單一、產(chǎn)值及補(bǔ)償倍數(shù)偏低等情況，致使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。另一方面，在實(shí)際補(bǔ)償中，大多地方政府對(duì)農(nóng)民所耕作的土地實(shí)行一次性買(mǎi)斷，發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，然后由被征地農(nóng)民自謀職業(yè)，對(duì)失地農(nóng)民的未來(lái)生產(chǎn)生活考慮較少甚至不考慮。然而，由于農(nóng)民自身?xiàng)l件有限，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，很容易陷入失地又失業(yè)的困境，由此而造成被征地農(nóng)民生活無(wú)出路，即使有些地方按照最高標(biāo)準(zhǔn)30倍給予補(bǔ)償，但仍難以維持被征地前的原有生活水平，從而導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地工作的不滿，影響政府公信力。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)突破這些限制，重點(diǎn)考慮農(nóng)用地區(qū)位、投入及現(xiàn)有生活水平和社會(huì)保障水平，在保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則下確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.3標(biāo)準(zhǔn)透明度不同

舊行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要由當(dāng)?shù)卣孕薪M織確定，整個(gè)過(guò)程都由相關(guān)部門(mén)組織，農(nóng)民和社會(huì)都沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)，制訂和執(zhí)行不公開(kāi)、不透明、不聽(tīng)證，缺乏透明度甚至沒(méi)有透明度可言。處于弱勢(shì)的被征地農(nóng)民不知道自己耕作的土地能值多少錢(qián)，更沒(méi)有考慮被征地后的生活生產(chǎn)問(wèn)題，致使因征地補(bǔ)償問(wèn)題而集體上訪等影響社會(huì)穩(wěn)定的事件頻頻發(fā)生。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片綜合地價(jià)一經(jīng)制訂則以省政府文件形式向全省公布執(zhí)行，被征地農(nóng)民可以通過(guò)聽(tīng)證參與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制訂，增加了被征地農(nóng)民對(duì)土地征用補(bǔ)償?shù)闹獣詸?quán)、參與權(quán)。這不僅為新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定提供了合理的依據(jù)，也為保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。

4.結(jié)語(yǔ)

應(yīng)該說(shuō)，從過(guò)去采用“被征收‘該耕地前三年平均年產(chǎn)值乘以法定補(bǔ)償倍數(shù)的方式測(cè)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，即產(chǎn)值倍數(shù)法，到如今的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)；從2004年國(guó)務(wù)院28號(hào)文件，到2005年國(guó)土資源部144號(hào)文件；從2010年國(guó)務(wù)院15號(hào)明電，到2010年國(guó)土資源部101號(hào)文件等，這些都表明了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制訂依據(jù)的重大轉(zhuǎn)變，征地制度改革的重大推進(jìn)。制訂和公布新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)具有劃時(shí)代意義。它是依法合理做好征地補(bǔ)償安置工作，維護(hù)被征地農(nóng)民切身利益，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作。它的公布實(shí)施，將有利于提高征地工作的透明度和征地補(bǔ)償?shù)墓叫?，是解決征地補(bǔ)償工作存在的標(biāo)準(zhǔn)偏低、同地不同價(jià)、隨意性較大等突出問(wèn)題的重要舉措。同時(shí)，新標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)和公布實(shí)施，對(duì)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益和構(gòu)建和諧社勢(shì)必產(chǎn)生重大影響。

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[作者簡(jiǎn)介：張易（1984-），男，江西泰和人，工程師，主要研究方向：土地資源管理。]