淺析基層稅收執(zhí)法風(fēng)險的防范

彭贛興 袁和平 邱小紅

隨著依法行政、依法治稅觀念日益深入人心，征納雙方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)一步得到明確，納稅人依法保護(hù)自己合法權(quán)益的意識日漸加強(qiáng)，行政執(zhí)法部門的不作為、緩作為及濫作為行為愈來愈受到法紀(jì)監(jiān)督和責(zé)任追究，稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險也在不斷加大。如何防范和控制日益增多的稅收執(zhí)法風(fēng)險是擺在稅務(wù)機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員面前的重要課題。筆者根據(jù)多年的實(shí)際工作經(jīng)歷對稅收執(zhí)法風(fēng)險的表現(xiàn)形式、產(chǎn)生的原因及如何防范稅收執(zhí)法風(fēng)險問題進(jìn)行以下探討。

一、地稅執(zhí)法風(fēng)險在實(shí)際工作中的具體表現(xiàn)

對基層稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，最大的風(fēng)險來自稅收執(zhí)法不當(dāng)。既包括日常征管風(fēng)險、納稅評估風(fēng)險、稅務(wù)稽查風(fēng)險、稅收執(zhí)法力度風(fēng)險，也包括責(zé)任心、敬業(yè)精神存在個體差異導(dǎo)致的風(fēng)險。具體表現(xiàn)如下：

1、稅務(wù)登記環(huán)節(jié)存在漏管戶。管理員對所管轄的區(qū)域（如街道、市場等）沒有管理到位，不注重日常巡查和基礎(chǔ)信息的動態(tài)管理，造成基礎(chǔ)登記信息失真或缺失，企業(yè)工商業(yè)性質(zhì)鑒定錯誤，應(yīng)辦理稅務(wù)登記而未辦理的現(xiàn)象依舊存在，造成稅源監(jiān)控環(huán)境紊亂。

2、稅款征收環(huán)節(jié)不規(guī)范的行為引發(fā)稅收執(zhí)法風(fēng)險。稅收計劃多年來都是按照上年稅收完成數(shù)和計劃年度預(yù)計的經(jīng)濟(jì)增長速度來制定，由上級稅務(wù)局和當(dāng)?shù)卣谀瓿醮_定，層層下達(dá)執(zhí)行。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)堅持“以組織收入為中心”，追求的是完成稅收任務(wù)，向上級和當(dāng)?shù)卣簧弦环轁M意的答卷。在這種管理體制下，剛性的任務(wù)指標(biāo)弱化了剛性的稅收執(zhí)法，實(shí)質(zhì)上形成對法律尊嚴(yán)的自我踐踏。同時，大面積的超常征收掩蓋了稅制的運(yùn)行質(zhì)量和真實(shí)的稅收負(fù)擔(dān)程度，導(dǎo)致國家預(yù)決算失真，組織收入工作的秩序被打亂，在不利于宏觀調(diào)控的同時，稅收執(zhí)法中的不確定性也大量增加。這種不確定性主要表現(xiàn)為各種主客觀因素造成的稅務(wù)執(zhí)法作為與不作為，危及國家稅收利益及納稅人權(quán)利。

3、稅收執(zhí)法人員素質(zhì)不高引發(fā)的稅收執(zhí)法風(fēng)險。在稅收執(zhí)法過程中，依法行政是關(guān)鍵，執(zhí)法人員素質(zhì)不高將直接導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險發(fā)生。而在現(xiàn)階段，稅收執(zhí)法人員的素質(zhì)不容樂觀。由于稅收執(zhí)法機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者兼管理者的強(qiáng)勢地位客觀存在，一些納稅人不愿和稅收執(zhí)法人員“較真”，使執(zhí)法人員沒有切實(shí)感受到稅收執(zhí)法風(fēng)險的壓力，一定程度上還存在“權(quán)治”思想。目前，稅務(wù)人員水平參差不齊，整體素質(zhì)不高，綜合性管理人才和高級專業(yè)人才尤其欠缺。人員自身水平不高，直接制約著業(yè)務(wù)水平的提升。同時，由于稅收執(zhí)法的依據(jù)散見于復(fù)雜的稅收實(shí)體法和程序法中，行政規(guī)范性文件大量存在并不斷修訂更新，稅收執(zhí)法人員難以全面、準(zhǔn)確把握，規(guī)范執(zhí)法難度較大，以致執(zhí)法業(yè)務(wù)水平受到影響。有的工作人員態(tài)度不認(rèn)真，草率行事；有的執(zhí)法人員法治意識淡薄，濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，以權(quán)代法，出現(xiàn)瀆職行為或腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了稅法尊嚴(yán)，無法保證稅收公平、公正、正確，從而埋下風(fēng)險隱患。

二、稅收執(zhí)法風(fēng)險產(chǎn)生的根源

1、政策因素引起的執(zhí)法風(fēng)險。政策性風(fēng)險主要表現(xiàn)在規(guī)范性文件的制定上。各級單位為了更好地落實(shí)好上級文件精神，往往都會結(jié)合本地實(shí)際制定更加詳細(xì)、更加具體的操作辦法和規(guī)定。這些辦法和規(guī)定雖然對提高稅收征管質(zhì)量和稅務(wù)人員的工作積極性起到一定的作用，但卻忽視了對本系統(tǒng)人員的法律保護(hù)，“捆住”了自己的手腳，一旦出了問題，也為司法機(jī)關(guān)追究稅務(wù)人員的責(zé)任提供了依據(jù)。

2、外部環(huán)境導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險。這方面主要是來自地方政府對稅收工作的干涉。在當(dāng)前各地都在努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，部分基層地方政府把依法治稅同發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)對立起來。為了招商引資，搞活地方經(jīng)濟(jì)，私自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，干預(yù)稅收執(zhí)法，然而出現(xiàn)問題以后還要稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。另外，由于納稅人或行政相對人引起。個別納稅人無視稅收法律，加之追逐利益，不能也不愿如實(shí)準(zhǔn)確申報納稅或由于稅源監(jiān)控不到位給少數(shù)偷逃騙稅者以可乘之機(jī)而造成稅款流失的風(fēng)險。還有，隨著法律的逐步普及，公民、法人依法維權(quán)和自我保護(hù)意識不斷增強(qiáng)，使稅收執(zhí)法風(fēng)險的變數(shù)更大。因此，基層稅務(wù)部門在征管理念、執(zhí)法體制、征管方式等方面的標(biāo)準(zhǔn)和要求仍需不斷改進(jìn)和完善。

3、內(nèi)部因素引起的執(zhí)法風(fēng)險。一是稅收執(zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟，違反執(zhí)法程序引起的執(zhí)法風(fēng)險。部分稅務(wù)執(zhí)法人員不思進(jìn)取，得到且過，不深入學(xué)習(xí)和鉆研稅收業(yè)務(wù)，不懂裝懂，憑感覺、憑經(jīng)驗(yàn)、憑關(guān)系執(zhí)法而造成執(zhí)法錯誤。二是稅收執(zhí)法人員對稅法及相關(guān)法律的理解有偏差，執(zhí)法質(zhì)量不高。三是執(zhí)法人員隨意執(zhí)法留下風(fēng)險隱患。如在進(jìn)行納稅檢查或送達(dá)稅務(wù)文書時，因熟人熟臉而不出示稅務(wù)檢查證明或一人前往等。四是因惰性引起的不作為而產(chǎn)生的風(fēng)險。如漏征漏管戶的管理跟不上。

三、防范稅收執(zhí)法風(fēng)險的建議

可見，由于各種原因，稅收執(zhí)法風(fēng)險始終客觀地存在于稅收執(zhí)法過程中。但是，稅收執(zhí)法風(fēng)險雖然不能絕對消除，卻具有可控制的特點(diǎn)，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)可通過一定的方法和措施，有效的控制、防范和化解執(zhí)法風(fēng)險。筆者認(rèn)為，有效防范稅收執(zhí)法風(fēng)險，從理論上來講，就是要盡可能地降低風(fēng)險發(fā)生的概率，具體來講，需要從觀念、制度、執(zhí)法行為、執(zhí)法隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面多管齊下，綜合防控。

（一）從思想上高度重視，提高稅收執(zhí)法風(fēng)險防范意識

基層分局要把防范稅收執(zhí)法風(fēng)險、構(gòu)建和諧地稅切實(shí)作為一項(xiàng)重要工作來抓，努力為執(zhí)法人員創(chuàng)造一個良好的執(zhí)法環(huán)境，確保稅務(wù)人員的執(zhí)法安全性。這就要求我們稅收執(zhí)法人員要摒棄“權(quán)治”思想，克服“人治”意識，強(qiáng)化“法治”觀念，稅務(wù)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化對稅務(wù)人員的“法治”教育和“執(zhí)法風(fēng)險”的警示教育，不斷強(qiáng)化稅收執(zhí)法人員的“法治”觀念，提高依法行政意識，自覺地學(xué)法、遵法、守法，讓“法”深入人心，克服執(zhí)法上的僥幸和麻痹心理。

（二）建立稅源管理聯(lián)動機(jī)制，提高稅收執(zhí)法風(fēng)險防范水平

基層分局要結(jié)合各自的征管現(xiàn)狀和稅源管理特點(diǎn)，積極探索征、管、查之間存在的內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律，通過稅收預(yù)警系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)面上的問題，開展納稅評估找出點(diǎn)上的具體問題和原因，針對風(fēng)險疑點(diǎn)采取約談、實(shí)地檢查等征管措施，對少繳稅款和申報不實(shí)的要依法查補(bǔ)稅款，并督促納稅人正確申報，涉及偷、逃、騙稅的移交稽查處理。通過分析評估和查補(bǔ)處理反饋的有待完善的問題為修訂評估指標(biāo)、調(diào)整稅收政策及改進(jìn)征管措施提供第一手資料，使稅款征收、納稅評估、稅務(wù)檢查、政策的修訂連成一線，形成以預(yù)警分析指導(dǎo)納稅評估、納稅評估用于稅源管理和稅款征收并為稅務(wù)稽查提供案源、稅務(wù)檢查又促進(jìn)分析與評估的良性循環(huán)之長效工作機(jī)制，促進(jìn)防范稅收執(zhí)法風(fēng)險水平的提高。

（三）加強(qiáng)部門溝通，優(yōu)化稅收執(zhí)法外部環(huán)境

各級地方黨政以及相關(guān)部門的支持是稅務(wù)工作順利開展的重要保證。在日常工作中，稅務(wù)機(jī)關(guān)要積極主動向各級政府匯報工作和宣傳稅收政策法規(guī)，應(yīng)自覺接受人大、政協(xié)和社會各界的監(jiān)督，積極爭取地方黨政協(xié)委員部門的理解與支持，以杜絕或減少行政干預(yù)執(zhí)法行為的發(fā)生。當(dāng)?shù)胤近h委、政府的行政命令與稅收法律法規(guī)相沖突時，應(yīng)耐心做好解釋、宣傳和協(xié)調(diào)工作，爭取工作的主動性。加強(qiáng)與各相關(guān)部門的聯(lián)系與溝通，共同維護(hù)稅收秩序，營造良好的稅收執(zhí)法外部環(huán)境，以化解可能出現(xiàn)的執(zhí)法風(fēng)險。

（四）全面推進(jìn)綜合治稅，建立稅收執(zhí)法風(fēng)險長效機(jī)制

社會綜合治稅是通過加強(qiáng)與相關(guān)部門和社會各界的聯(lián)系，建立完善的“護(hù)稅協(xié)稅”組織，實(shí)現(xiàn)零散稅收委托代征，從而達(dá)到控制稅源的目的。稅收執(zhí)法工作應(yīng)積極爭取地方黨政部門和上級主管部門的理解和支持，尤其是要在各級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下建立健全“政府領(lǐng)導(dǎo)、財稅主管、部門配合、社會參與”的綜合治稅新格局。加強(qiáng)稅收宣傳，力求取得社會各界對稅收執(zhí)法工作的理解與支持，減少稅收公正執(zhí)法中的干擾和阻力。完善稅收執(zhí)法部門協(xié)助機(jī)制，協(xié)調(diào)稅務(wù)部門同各級政府的行動。這也是平衡稅收執(zhí)法中多方利益關(guān)系，取得稅收博弈各方共贏的關(guān)鍵。具體來說：與工商部門密切配合，建立定期聯(lián)系制度，防止漏征漏管等發(fā)生；通過與金融機(jī)構(gòu)定期了解和掌握納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營和資金流動狀況，必要時能進(jìn)行合法、合理的稅收保全、稅收強(qiáng)制措施；與財政部門建立互通信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息共享；從而進(jìn)一步推進(jìn)稅收管理的法治化、信息化、科學(xué)化、不斷提高稅收管理的質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高稅務(wù)執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

稅收執(zhí)法風(fēng)險問題歸根到底是稅收執(zhí)法的質(zhì)量問題，而決定稅收執(zhí)法質(zhì)量最直接的因素是稅收執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。當(dāng)前稅務(wù)工作政策性強(qiáng)，業(yè)務(wù)技能要求高，各級稅務(wù)部門要把業(yè)務(wù)培訓(xùn)放在重要位置。提高稅務(wù)執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)應(yīng)抓好以下兩方面：第一，加強(qiáng)稅收執(zhí)法人員的法治教育和職業(yè)道德教育，提高其執(zhí)法道德水平，切實(shí)增強(qiáng)其遵守法律、執(zhí)行法律、維護(hù)法律的自覺性，從根本上杜絕濫用職權(quán)，以權(quán)謀私等行為的發(fā)生，防范稅收執(zhí)法風(fēng)險。第二，加強(qiáng)執(zhí)法業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，采以訓(xùn)代學(xué)、以考促學(xué)等有效方法，鼓勵干部報考注冊稅務(wù)師、注冊會計師，促進(jìn)干部鉆研業(yè)務(wù)，提高工作水平，同時還要加強(qiáng)對行政許可法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政處罰法等與稅收執(zhí)法工作密切相關(guān)的法律法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，切實(shí)提高稅務(wù)執(zhí)法人員的稅收執(zhí)法水平。