農(nóng)村養(yǎng)老保障政策取向
——基于情境認(rèn)知的視角

黃俊輝 李 放

農(nóng)村養(yǎng)老保障政策取向
——基于情境認(rèn)知的視角

黃俊輝 李 放

借用情境認(rèn)知理論審視新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策，可以發(fā)現(xiàn)，情境切換引致政府情境認(rèn)知的變化，最終導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的“格式塔”轉(zhuǎn)換。當(dāng)前，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的情境認(rèn)知表現(xiàn)為“以人為本”的政策價(jià)值和“構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系”政策目標(biāo)，但需要在情境認(rèn)知的牽引下對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策進(jìn)行優(yōu)化，即在擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面和提高待遇水平的同時(shí)，發(fā)揮政府、社會(huì)、市場(chǎng)三方的作用，積極發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。

情境認(rèn)知;農(nóng)村養(yǎng)老保障;農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)

農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的變遷軌跡反映出政府情境認(rèn)知的嬗變，政府情境認(rèn)知的嬗變恰是推動(dòng)政策變遷的重要力量。盡管農(nóng)村養(yǎng)老保障在近年取得了重要的突破，但仍存在種種政策不適應(yīng)現(xiàn)象。進(jìn)一步完善農(nóng)村養(yǎng)老保障政策既是當(dāng)前理論探討的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是政府決策施政的重要議題。本文中運(yùn)用情境認(rèn)知理論對(duì)我國(guó)三個(gè)歷史時(shí)期農(nóng)村養(yǎng)老保障政策進(jìn)行回顧，探究政府情境認(rèn)知與政策變遷的內(nèi)在聯(lián)系，認(rèn)知目前政府制定農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的具體情境，提出當(dāng)前及今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的取向，以增強(qiáng)政策制定的針對(duì)性和前瞻性。

一、情境認(rèn)知與政策制定

(一)情境認(rèn)知理論

情境認(rèn)知理論是繼行為主義學(xué)習(xí)理論和信息加工理論而發(fā)展起來(lái)的一種新興學(xué)習(xí)理論。自從約翰·西利·布朗、阿倫·柯林斯與保爾·杜吉德于1989年聯(lián)合發(fā)表了論文《情境認(rèn)知與學(xué)習(xí)文化》，情境認(rèn)知理論就開(kāi)始受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，情境認(rèn)知理論已成為教育學(xué)、心理學(xué)等領(lǐng)域的一個(gè)研究熱點(diǎn)。

“情境”一詞本身就具有深廣的內(nèi)涵外延。羅格夫認(rèn)為，“情境既是問(wèn)題的物理結(jié)構(gòu)與概念結(jié)構(gòu)，也是活動(dòng)的一項(xiàng)與問(wèn)題嵌入其中的社會(huì)環(huán)境”［1］。在此，筆者引用韋伯斯特詞典的說(shuō)法，將情境定義為“與某一事件相關(guān)的整個(gè)情景、背景或環(huán)境”。盡管目前學(xué)者們對(duì)情境認(rèn)知的具體描述眾說(shuō)紛紜，但對(duì)其實(shí)質(zhì)還是達(dá)成基本共識(shí)，即知識(shí)和認(rèn)知是在智能體—環(huán)境相互作用的情境中互動(dòng)產(chǎn)生的，它們具備情境性，情境不同，所產(chǎn)生的知識(shí)、認(rèn)知也不同。情境認(rèn)知講究把認(rèn)知放在一個(gè)更大的物理和社會(huì)的情境脈絡(luò)當(dāng)中，是基于特定的情境對(duì)知識(shí)主動(dòng)建構(gòu)的過(guò)程。情境不僅涉及某一問(wèn)題所處的外部環(huán)境，而且還是這一問(wèn)題與外部環(huán)境融合而產(chǎn)生的能被人察覺(jué)的意向性。

(二)政策制定中的政府情境認(rèn)知

公共政策是隨著社會(huì)的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的，有什么樣的政策環(huán)境，就應(yīng)該有什么樣的公共政策。 政府在政策制定過(guò)程中搜索、交換、反饋信息的過(guò)程就蘊(yùn)含著學(xué)習(xí)的發(fā)生。彼得·霍爾干脆認(rèn)為政策制定就是一種關(guān)于社會(huì)的學(xué)習(xí)，政策變化就是社會(huì)學(xué)習(xí)的產(chǎn)物。同時(shí)，威廉·鄧恩更深入地指出政策問(wèn)題是思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物，是通過(guò)分析從問(wèn)題情境里抽取出來(lái)的要素建構(gòu)出來(lái)的。［3］這樣看來(lái)，政策制定是一種學(xué)習(xí)行為，離不開(kāi)其所處的環(huán)境、情境，即情境認(rèn)知同樣存在于政策制定過(guò)程中。當(dāng)環(huán)境中影響政府決策的因素(自然的、社會(huì)的)與政策問(wèn)題融合、滲透、互動(dòng)，政策問(wèn)題的情境也就產(chǎn)生了，它對(duì)政府的決策行為、政策制定具有顯著影響。同時(shí)，政府組織必須具備直面社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)的各項(xiàng)挑戰(zhàn)和機(jī)遇而生成的一種認(rèn)識(shí)能力，即情境認(rèn)知能力，才能促使政府管理與行政生態(tài)環(huán)境之間的有效互動(dòng)。［4］綜言之，政策制定是深深地根植于情境當(dāng)中并伴隨政府情境認(rèn)知而展開(kāi)的。

任何政策問(wèn)題都會(huì)在當(dāng)時(shí)的宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下形成一個(gè)特定情境，而且宏觀經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境中帶有普遍意義的要素，諸如主流價(jià)值、慣性思維等能滲透到具體的問(wèn)題情境中來(lái)。政策制定首先表現(xiàn)為政府圍繞某一政策問(wèn)題的情境脈絡(luò)進(jìn)行互動(dòng)，在互動(dòng)中達(dá)成該問(wèn)題的情境認(rèn)知。恰如學(xué)者高文說(shuō)的那樣，“人類活動(dòng)是復(fù)雜的，包括了社會(huì)、物理和認(rèn)知的因素。人們不是根據(jù)內(nèi)心關(guān)于世界的符號(hào)表征行動(dòng)的，而是直接通過(guò)與環(huán)境直接接觸與互動(dòng)來(lái)決定自身的行動(dòng)的?！保?］也就是說(shuō)人們會(huì)基于特定的情境達(dá)成認(rèn)知而采取行動(dòng)，即基于情境的行動(dòng)或者情境行動(dòng)。同樣，政府與情境的互動(dòng)后達(dá)成情境認(rèn)知，情境認(rèn)知意味著政府在這一政策問(wèn)題形成基本價(jià)值取向，并在其牽引下形成制定政策的價(jià)值導(dǎo)向，不同的情境認(rèn)知產(chǎn)生不同的政策價(jià)值，進(jìn)而向目標(biāo)，再向工具發(fā)生情境性傳遞，也就是不同的情境認(rèn)知促成不同的政策價(jià)值，不同政策價(jià)值最終演繹出不同的公共政策。由于歷史條件不同，政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的不平衡，相似甚至相同的政策問(wèn)題可能面臨懸殊的情境，從而產(chǎn)生不同的政府情境認(rèn)知，最終導(dǎo)致不同的政策取向。

簡(jiǎn)言之，公共政策的制定、調(diào)整都是源于政府與情境互動(dòng)中達(dá)成的情境認(rèn)知，源于政府情境認(rèn)知嬗變。政策變遷的實(shí)質(zhì)就是伴隨著政府情境認(rèn)知嬗變，政策不斷調(diào)整、更替，從而凸顯政策制定的情境性，這一情境性又通過(guò)政策價(jià)值、目標(biāo)和工具三個(gè)維度由內(nèi)向外地延伸?？梢哉f(shuō)，公共政策是“政府—情境”互動(dòng)的產(chǎn)物，政府與情境互動(dòng)所達(dá)成的情境認(rèn)知構(gòu)成了公共政策制定與調(diào)整的基礎(chǔ)，而公共政策是政府情境認(rèn)知的具體表現(xiàn)形式(圖1)。

圖1 政策制定中的政府情境認(rèn)知

二、政府情境認(rèn)知下的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策變遷

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策變遷貫穿在“政府—情境”這一互動(dòng)機(jī)制當(dāng)中。伴隨不同情境的切換，政府就農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題達(dá)成不同的情境認(rèn)知，最終演繹成相異的政策取向。經(jīng)過(guò)梳理我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策變遷歷程，可將其劃分為三個(gè)范式階段(即三種情境下形成的三種情境認(rèn)知)，即1949—1978年，1978年—20世紀(jì)末，21世紀(jì)至今。

(一)1949—1978年

新中國(guó)成立初，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，推行以國(guó)家為主導(dǎo)的趕超發(fā)展戰(zhàn)略，利用剪刀差價(jià)格機(jī)制轉(zhuǎn)移農(nóng)村的生產(chǎn)資源，形成“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”以及“農(nóng)業(yè)扶持工業(yè)”的格局。該模式下的制度安排使城市受益不斷增多，農(nóng)村則相對(duì)被忽視。在這種背景下，針對(duì)農(nóng)村福利事業(yè)，政府與這一情境的互動(dòng)中達(dá)成城鄉(xiāng)有別的“權(quán)利平等”的情境認(rèn)知。在這種城鄉(xiāng)有別的“權(quán)利平等”的情境認(rèn)知的牽引下，衍生出一套二元福利體系。即國(guó)家在城市建立了一套“單位福利制度”，明確單位或國(guó)家在城市職工的退休和養(yǎng)老保障中的責(zé)任;而在廣大的農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老、合作醫(yī)療、五保戶供養(yǎng)等福利安排則是建立在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上。相關(guān)政策如表1所示(盡管這一時(shí)期國(guó)家沒(méi)有明確提出農(nóng)村養(yǎng)老保障這一說(shuō)法，但當(dāng)時(shí)農(nóng)村福利事業(yè)政策包含養(yǎng)老保障的相關(guān)內(nèi)容)。

表1 1949—1978年農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要政策

隨著集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)形式，農(nóng)村傳統(tǒng)的農(nóng)民個(gè)體的土地保障和家庭保障就轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的集體保障。這樣，在國(guó)家主導(dǎo)下，這種城鄉(xiāng)有別的社會(huì)主義福利體系基本建成。盡管該政策對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老需要的滿足水平很低，是一種“生存型”的養(yǎng)老保障，但它是當(dāng)時(shí)集體經(jīng)濟(jì)條件下最成體系的社會(huì)化養(yǎng)老政策。

表1有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的相關(guān)政策反映出當(dāng)時(shí)政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的城鄉(xiāng)有別的“權(quán)利平等”的情境認(rèn)知。城鄉(xiāng)有別的“平等權(quán)利”是這一階段農(nóng)村養(yǎng)老保障政策情境性的重要體現(xiàn)。這一情境性具體表現(xiàn)在政策制定的政策價(jià)值、政策目標(biāo)和政策工具三個(gè)維度。在政策價(jià)值上，城鄉(xiāng)居民享受有差別的“平等權(quán)利”。之所以說(shuō)是有差別的“平等權(quán)利”，是因?yàn)槿巳硕寄芟硎艿疆?dāng)時(shí)的福利保障，城市居民享受?chē)?guó)家提供的充分保障，農(nóng)村居民只能享受些微的農(nóng)村集體保障。這是本質(zhì)性的差別。在政策目標(biāo)上，就是圍繞建立社會(huì)主義福利體系而展開(kāi)。在政策工具上，農(nóng)村養(yǎng)老保障是通過(guò)農(nóng)村集體而非國(guó)家提供的，農(nóng)村集體事實(shí)上充當(dāng)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題以及農(nóng)村福利需求的政策工具。

(二)1978年—20世紀(jì)末

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)后，政府視發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心任務(wù)，卻只把發(fā)展的重點(diǎn)放在狹義的經(jīng)濟(jì)維度上，結(jié)果就是追求GDP增長(zhǎng)成為衡量政策成功與否的標(biāo)準(zhǔn)尺度，社會(huì)保障、公共服務(wù)等在政府議程中只能居于邊緣地位，即便是20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始的社會(huì)保障制度改革也只是作為經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)企改革的配套措施而出現(xiàn)。同時(shí)，社會(huì)保障制度改革更多的是涉及城鎮(zhèn)而非農(nóng)村。政府對(duì)農(nóng)村問(wèn)題的認(rèn)知集中在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入上面。在政策制定過(guò)程中，政策跟價(jià)值掛鉤，價(jià)值將演繹為政策。［6］這一時(shí)期GDP至上的觀念成為政策制定的主導(dǎo)價(jià)值，社會(huì)保障等社會(huì)政策從屬于經(jīng)濟(jì)政策，作為經(jīng)濟(jì)政策的附庸而存在，社會(huì)保障更未被視為城鄉(xiāng)居民應(yīng)該平等享有的一項(xiàng)權(quán)利。按照“政府—情境”的分析框架，政府與情境的互動(dòng)達(dá)成某一問(wèn)題的認(rèn)知，因此，這一時(shí)期政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的認(rèn)知也帶有經(jīng)濟(jì)政策思維的慣性。情境的變化需要與之相適應(yīng)的公共政策，政府與這一問(wèn)題情境發(fā)生互動(dòng)而形成的情境認(rèn)知引導(dǎo)著政策的制定和調(diào)整。在這一階段，政府所制定的政策(表2)充分顯現(xiàn)出這一時(shí)期農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的情境性，也是政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的情境認(rèn)知結(jié)果。

表2 1978年—20世紀(jì)末農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要政策

從表2中相關(guān)政策文本可以看出，政府并沒(méi)有明確自己在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的財(cái)政責(zé)任，而是將籌資的主要責(zé)任留給農(nóng)村集體和個(gè)人。受GDP至上觀念的影響，政府有意識(shí)地弱化了自己對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的責(zé)任和功能，有計(jì)劃地退出農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)個(gè)人或市場(chǎng)的作用。如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最后演變?yōu)檗r(nóng)民的個(gè)人儲(chǔ)蓄行為，五保供養(yǎng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于農(nóng)村集體?？墒?，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)日漸被以家庭為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)形式所取代，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力被大大削弱，農(nóng)村集體的“生存型”養(yǎng)老保障舉步維艱。作為這一時(shí)期政府關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的情境認(rèn)知的最終結(jié)果，那就是“土地再一次承載起作為生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，對(duì)老年人來(lái)說(shuō)，土地保障和家庭保障再次成為占絕對(duì)主導(dǎo)地位的保障方式”［7］。

這一階段政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的情境認(rèn)知帶有明顯的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，而且，政府將主要責(zé)任推給農(nóng)村集體和個(gè)人，農(nóng)村集體和個(gè)人成為這一時(shí)期解決農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要政策工具，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面存在責(zé)任缺失，從而導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障的“制度真空”。

(三)21世紀(jì)至今

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)政府開(kāi)始對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式及其帶來(lái)的環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境惡化、收入分配不公等問(wèn)題進(jìn)行深刻反思，這直接推動(dòng)了“科學(xué)發(fā)展觀”和“和諧社會(huì)”兩大嶄新發(fā)展理念的誕生。以人為本、和諧發(fā)展、公平正義等概念隨即成為黨和政府施政的主導(dǎo)理念，也是公共政策追求的價(jià)值目標(biāo)，這些政治元素構(gòu)成了社會(huì)保障制度改革的重大背景。

2000年，我國(guó)60歲以上人口達(dá)1．34億，占總?cè)丝诘?0．2%;65歲以上人口達(dá)8 811萬(wàn)，占總?cè)丝诘?．9%。其中農(nóng)村老年人口達(dá)5 938萬(wàn)，占老齡總?cè)丝诘?7．4%［8］。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)從2000年開(kāi)始步入老齡化社會(huì)，而且人口老齡化將會(huì)在2010年以后呈現(xiàn)加快趨勢(shì)。農(nóng)村的老齡化程度較城鎮(zhèn)更為嚴(yán)重，加之農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工、家庭結(jié)構(gòu)小型化、農(nóng)民收入過(guò)低、土地產(chǎn)出收益下降等因素，導(dǎo)致家庭保障和土地保障與農(nóng)民養(yǎng)老需求的矛盾不斷顯露。政府長(zhǎng)時(shí)間在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的責(zé)任缺失和原有政策設(shè)計(jì)受到社會(huì)各界的責(zé)難。鄧大松、林毓銘、謝圣遠(yuǎn)等指出，改革開(kāi)放20多年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策幾乎沒(méi)有涉及農(nóng)村社會(huì)保障改革問(wèn)題，20世紀(jì)80年代后期和90年代初先后推行的農(nóng)村救災(zāi)合作保險(xiǎn)改革舉措和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，充其量只是一種部門(mén)行為，不僅受到來(lái)自其他部門(mén)的干預(yù)，而且被歸入加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)甚至認(rèn)為是引發(fā)農(nóng)村不穩(wěn)定的因素之一。［9］

政府在與農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題的互動(dòng)中達(dá)成了嶄新的情境認(rèn)知，直接催生了一系列農(nóng)村養(yǎng)老保障的新政策(表3)。

表3 21世紀(jì)至今農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要政策

從表3有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策輸出來(lái)看，政策設(shè)計(jì)已經(jīng)強(qiáng)調(diào)政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的財(cái)政支持，而非像以往的政策扶持。例如《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(新版)將“從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支”修改為“在地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排”，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，而農(nóng)村最低生活保障資金直接從地方政府財(cái)政預(yù)算中列支。政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障的責(zé)任回歸反映出這一時(shí)期政府的情境認(rèn)知，那就是社會(huì)保障不能作為經(jīng)濟(jì)政策附庸而存在，它應(yīng)該是公民平等享有的一項(xiàng)權(quán)利。“以人為本”的情境認(rèn)知轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫ㄞr(nóng)村養(yǎng)老保障政策的主導(dǎo)價(jià)值，從養(yǎng)老救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老福利三方面采用政府、農(nóng)村集體、市場(chǎng)、家庭、個(gè)人的混合性政策工具逐步滿足養(yǎng)老需求，最終實(shí)現(xiàn)“以人為本”的價(jià)值理念。誠(chéng)如岳經(jīng)綸教授所說(shuō)的，“人類需要的滿足和公共福祉的增進(jìn)開(kāi)始成為社會(huì)保障改革的出發(fā)點(diǎn)，我國(guó)的社會(huì)保障制度正在經(jīng)歷從‘社會(huì)身份本位’的社會(huì)保障(social status-based social security)向‘人類需要本位’的社會(huì)保障(human need-based social security)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。”［10］

關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的回溯性描述既可以幫助人們從總體上把握政府關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題情境認(rèn)知的變化軌跡，又能對(duì)三個(gè)階段農(nóng)村養(yǎng)老保障政策加以科學(xué)的理解?？v觀我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的三個(gè)階段，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府圍繞農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題的情境認(rèn)知深受宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，在政府與情境的互動(dòng)下表現(xiàn)出政府在某一階段對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題認(rèn)知的情境性。這一情境性集中體現(xiàn)在政策制定的價(jià)值、目標(biāo)和工具三個(gè)維度，呈現(xiàn)出不同的政策情境性，繼而產(chǎn)生政策的“格式塔”轉(zhuǎn)換(表4)。

表4 新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的三種情境性

三、農(nóng)村養(yǎng)老保障政策優(yōu)化

截至2009年底，我國(guó)60歲以上老年人口有1．67億，其中1．05億是農(nóng)村老年人，農(nóng)村老年人口規(guī)模是城市的1．69倍。城市老年人口比重為7．97%，而農(nóng)村老年人口比重已超過(guò)18．3%，農(nóng)村人口老齡化程度是城市的2．3倍。其中，農(nóng)村80歲以上高齡老年人增加到1 100萬(wàn)，占農(nóng)村老年人總數(shù)的11．3%。此外，還有部分失能老人1 894萬(wàn)。預(yù)計(jì)到2045年，我國(guó)農(nóng)村80歲以上老年人占農(nóng)村老年人的比例將超過(guò)22%?？傮w來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化將在2011—2020年快速發(fā)展，2021—2033年高速攀升，2034—2060年持續(xù)高位運(yùn)行。［11］在這龐大的農(nóng)村老年人口背后的養(yǎng)老保障實(shí)際情況如何?這是政策制定和調(diào)整的重要前提。

據(jù)有關(guān)研究顯示，截至2008年396．02萬(wàn)“三無(wú)”老人得到了基本生活保障，1 324．66萬(wàn)貧困老人得到了最低生活保障，［12］養(yǎng)老救助對(duì)弱勢(shì)老人基本達(dá)到了應(yīng)保盡保。截至2010年3月底，全國(guó)新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)4 685萬(wàn)，領(lǐng)取待遇人數(shù)為1 570萬(wàn)。［13］到2020年，新農(nóng)保將實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村居民的全覆蓋，待遇水平逐步提升?？梢?jiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保障政策成效逐漸凸顯。在農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域，政府將政策重點(diǎn)放在養(yǎng)老救助和養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面和待遇水平上，縮小城鄉(xiāng)差距，這無(wú)疑是必需的。但養(yǎng)老救助和養(yǎng)老保險(xiǎn)只能滿足農(nóng)村老年人的物質(zhì)生活需求，保證其日常生活，而老年人的精神生活、衛(wèi)生護(hù)理、生活照料等需求則難以通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老救助加以滿足;而且養(yǎng)老服務(wù)沒(méi)有被提到重要的議事日程。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老狀況是不盡如人意的，如精神生活極度貧困，日常消遣活動(dòng)和親情呵護(hù)缺少，而且相當(dāng)數(shù)量的老年人缺乏正常的醫(yī)療護(hù)理、生活照顧。如學(xué)者劉發(fā)躍，譚克儉、丁潤(rùn)萍等通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老年人的身體普遍較差，健康狀況令人擔(dān)憂，隨著年齡的增長(zhǎng)生活自理能力逐漸下降［14-15］。賈海龍，湯芝蘭等的研究指出，不少農(nóng)村的大部分老年人特別是高齡老人患有各種輕重不一的慢性疾病，但因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)拮據(jù)和昂貴的醫(yī)療費(fèi)用而看不起病，農(nóng)村老人看病難的問(wèn)題普遍存在［16-17］。黃佳豪研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老人平時(shí)的消遣活動(dòng)很少，精神生活貧困，而且喪偶老人的精神更加空虛，缺乏親情呵護(hù)［18］。伴隨人口老齡化持續(xù)加劇，家庭養(yǎng)老功能弱化，農(nóng)村老年人各方面的養(yǎng)老服務(wù)需求將持續(xù)增長(zhǎng)，政府必須對(duì)當(dāng)前“重經(jīng)濟(jì)福利而輕養(yǎng)老服務(wù)”的現(xiàn)實(shí)作出回應(yīng)。

如前文所述，政府情境認(rèn)知將在很大程度上左右政策制定和調(diào)整，政策的制定是在一個(gè)更大的社會(huì)脈絡(luò)和情境中主動(dòng)建構(gòu)的過(guò)程。當(dāng)前，以人為本的價(jià)值理念已經(jīng)成為黨和政府的主導(dǎo)性政策價(jià)值。政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題的情境認(rèn)知可歸納為以人為本的政策價(jià)值，多元混合的政策工具和構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的政策目標(biāo)。那么，在發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題上，以人為本的政策價(jià)值必定會(huì)滲透到這一問(wèn)題上來(lái)，以人為本是優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，只重視養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老救助等經(jīng)濟(jì)型福利而忽視養(yǎng)老服務(wù)的政策設(shè)計(jì)難以滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求。農(nóng)村養(yǎng)老需求不僅僅是農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)型福利，精神慰藉、生活照料等養(yǎng)老服務(wù)同樣是老年人的迫切需要。從以人為本的政策價(jià)值和構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系的政策目標(biāo)來(lái)看，養(yǎng)老服務(wù)是目前農(nóng)村養(yǎng)老保障政策所忽視的，也是當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的調(diào)整方向和取向，更需要政府基于情境的行動(dòng)，即開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)，優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保障政策。

政府的情境認(rèn)知需要通過(guò)具體的政策工具才能予以實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前政府關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的情境認(rèn)知中，多元混合的政策工具已成為政府制定政策的共識(shí)，而非政府大包大攬、親力親為。同樣，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給也應(yīng)該采用多元混合的政策工具。在繼續(xù)擴(kuò)大新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面和提高待遇水平的基礎(chǔ)上，運(yùn)用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮農(nóng)村集體、民間非營(yíng)利組織、市場(chǎng)等的作用。這是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策優(yōu)化的導(dǎo)向，其中政府主要在政策制定、資金供給和運(yùn)行監(jiān)管三方面承擔(dān)起發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任。

(一)政策制定

政策可以為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供一個(gè)整體發(fā)展規(guī)劃和分步推進(jìn)計(jì)劃，是落實(shí)政府農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任意識(shí)的舉措。政府近年先后出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》雖對(duì)養(yǎng)老服務(wù)做出了相關(guān)說(shuō)明，但并未對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體操作做出規(guī)定。政策扶持是引導(dǎo)社會(huì)資金發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)所必不可少的，同時(shí)如何處理農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中政府與其他各方主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更是政策制定的關(guān)鍵所在。

(二)資金供給

養(yǎng)老服務(wù)帶有公共產(chǎn)品的屬性，政府具有不可推卸的責(zé)任。政府不僅需要制定相關(guān)政策，還需要給予足夠的財(cái)政支持。盡管政府可以不是具體養(yǎng)老服務(wù)的提供者，但政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，另外在各種公益性老人院、福利院等基礎(chǔ)性養(yǎng)老設(shè)施、服務(wù)的建設(shè)、供給方面，政府同樣承擔(dān)資金供給責(zé)任。

(三)運(yùn)行監(jiān)管

贏得社會(huì)公眾的滿意是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目的所在。在實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，政府除了制定政策，規(guī)定各方主體在服務(wù)供給中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并提供資金確?；A(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)之外，還需要監(jiān)管農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者、供給者的行為，了解服務(wù)質(zhì)量和農(nóng)村老年人的滿意度，評(píng)估服務(wù)項(xiàng)目等，確保農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的規(guī)范化、制度化。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村養(yǎng)老保障政策在三個(gè)歷史時(shí)期呈現(xiàn)出不同的情境性，是政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障情境認(rèn)知的產(chǎn)物。這與情境認(rèn)知理論所謂的知識(shí)是在“智能體—情境”機(jī)制互動(dòng)中產(chǎn)生是相契合的。政府情境認(rèn)知嬗變推動(dòng)著政策價(jià)值、目標(biāo)和工具的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而呈現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的“格式塔”轉(zhuǎn)換。當(dāng)前，我國(guó)政府在對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策價(jià)值、政策目標(biāo)認(rèn)知清晰的前提下，必須在進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面和提高待遇水平的同時(shí)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方主體的作用，積極建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，改變當(dāng)前“重經(jīng)濟(jì)保障輕服務(wù)保障”的政策格局，優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保障政策，滿足農(nóng)村老年人物質(zhì)、精神慰藉、生活照料多方面的養(yǎng)老需求，實(shí)現(xiàn)以人為本的價(jià)值理念。這樣，才有助于政策制定更具針對(duì)性、前瞻性、有效性，保證政策供給更好地滿足養(yǎng)老需求。

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［6］ 梁鶴年．政策規(guī)劃與評(píng)估方法．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009:30

［7］ 許亞敏．我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀評(píng)估與政策取向．經(jīng)濟(jì)研究參考，2010(35)

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［9］ 鄧大松，林毓銘，謝圣遠(yuǎn)，等．社會(huì)保障理論與實(shí)踐發(fā)展研究．北京:人民出版社，2007:351

［10］ 岳經(jīng)綸．社會(huì)政策學(xué)視野下的中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)——從社會(huì)身份本位到人類需要本位．公共行政評(píng)論，2008(4):58-83

［11］ “我國(guó)農(nóng)村老齡問(wèn)題研究”課題組．中國(guó)農(nóng)村人口老齡化快速發(fā)展，學(xué)者吁構(gòu)建社保體系．人民日?qǐng)?bào)，2011-04-29

［12］ 沈蘇燕，李放．農(nóng)民養(yǎng)老保障的政策契合與協(xié)同．改革，2010(9):93-97

［13］ 丁建定，郭林．新農(nóng)保的“協(xié)調(diào)”與“配合”——新農(nóng)?？沙掷m(xù)運(yùn)行應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題．中國(guó)社會(huì)保障，2010(7):23-24

［14］ 劉發(fā)躍．我國(guó)農(nóng)村老年人生存狀態(tài)實(shí)證分析．內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(3):5-9

［15］ 譚克儉，丁潤(rùn)萍．農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀及其支撐條件——對(duì)山西農(nóng)村調(diào)查資料的分析．南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(4):5-10

［16］ 賈海龍．對(duì)我國(guó)中西部農(nóng)村老年人生活狀況的調(diào)查及分析．黑河學(xué)刊，2005(9):117-120

［17］ 湯芝蘭．農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障面臨的新形勢(shì)及對(duì)策——昆明地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老情況調(diào)查．思想戰(zhàn)線，2003(5):82-87

［18］ 黃佳豪．革命老區(qū)農(nóng)村老年人養(yǎng)老現(xiàn)狀的調(diào)查與思考．大連干部學(xué)刊，2008(1):12-15

Tendency of Rural Old-Age Security Policy——From the Situational Cognition Perspective

Huang Junhui Li Fang

By using the theory of situation cognition to examine rural old-age security policies since1949，we find that context switching effects government to changed their situational cognition，which eventually caused the gestalt transformation of rural old-age security policy．Currently，the Chinese government’s situational cognition to rural old-age security can be presented as“human-oriented”policy value and“construction of urban and rural integration system of social security”policy goal，but still needs to optimize rural old-age security policy in situational cognition，it means expanding coverage and improving rural endowment insurance treatment level at the same time，play the role of government，society and market，vigorously developing the services for rural old-age．

Situational cognition;Rural old-Age security;Services for rural old-age

2011-05-09

黃俊輝，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生;李 放，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，郵編:210095。

(責(zé)任編輯:連麗霞)