論PPP模式在菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用與啟示

呂秋紅 王曉東

(廈門大學(xué)南洋研究院 廈門361005)

論PPP模式在菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用與啟示

呂秋紅 王曉東

(廈門大學(xué)南洋研究院 廈門361005)

PPP模式;菲律賓;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

菲律賓新政府采取一系列措施推行PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用，本文概述了PPP模式在菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的進(jìn)展及發(fā)展趨勢，分析了菲律賓政府大力推行該模式的經(jīng)濟(jì)動因及PPP模式的潛在風(fēng)險，并提出相應(yīng)建議及對我國的啟示。

引言

2010年7月27日，菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世發(fā)表首個國情咨文，表示將鼓勵以公私合作 (Public－Private Partnership，以下簡稱PPP)等方式加大對本國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度。9月9日，阿基諾三世簽署第8號總統(tǒng)令，批準(zhǔn)成立公私合作中心(Public-Private Partnership Center)，該中心直接隸屬菲律賓經(jīng)濟(jì)發(fā)展最高指導(dǎo)部門——國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展署 (NEDA)，中心主任由總統(tǒng)親自任命，替代原貿(mào)工部下屬的 BOT中心 (Build-Operate-Transfer Center)。隨后11月份，政府在馬尼拉召開公私合作大會，阿基諾總統(tǒng)發(fā)表主旨演講，稱菲律賓政府將創(chuàng)造公平、公正的競爭平臺，并于會上發(fā)布了擬于2011年啟動招標(biāo)的十大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。短時間內(nèi)針對在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運用PPP模式的一系列舉措，彰顯出菲律賓新一屆政府加快本國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決心，同時也預(yù)示在未來PPP模式將是菲律賓開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式。該模式的成功與否不僅對新一屆政府的影響力和公信力有重大影響，更為重要的是，這也對未來菲律賓經(jīng)濟(jì)發(fā)展起決定性作用。另外，近年來，中國企業(yè)承接了許多菲律賓基礎(chǔ)建設(shè)項目，其中也包括PPP項目，并在該領(lǐng)域占有一席之地。新政府優(yōu)先推行PPP模式，無疑也為中國企業(yè)提供了一個巨大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。同時，我國當(dāng)前也處在PPP模式的發(fā)展探索階段，因此，分析PPP模式在菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用具有重要的現(xiàn)實意義和借鑒意義。

一 PPP的概念及國內(nèi)外關(guān)于PPP模式的研究概述

雖然私人部門參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供已有較長歷史，但PPP作為一個專門的術(shù)語最早是由英國政府于1982年提出。由于PPP本身具有非常廣泛的內(nèi)涵，目前各國和學(xué)術(shù)界尚未就PPP的概念達(dá)成一致的界定，如聯(lián)合國培訓(xùn)研究院、歐盟委員會、加拿大PPP國家委員會和美國PPP國家委員會對PPP所建立的定義和分類標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同［1］，里科特 (Ricote)和艾莉莎 (Eleazar)［2］，霍德格 (Hodge)和格里弗 (Greve)［3］等學(xué)者對PPP的概念進(jìn)行了完善。基于已有文獻(xiàn)，本文對PPP的概念界定如下:由政府部門發(fā)起，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，公共部門與私人部門基于合同建立的一種長期合作伙伴關(guān)系，公私雙方權(quán)責(zé)明確，風(fēng)險共擔(dān)，互惠互利。

PPP模式具有多種表現(xiàn)形式與締約方案，它的應(yīng)用研究涉及到制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、合同經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)及管理學(xué)等多個學(xué)科，是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前國內(nèi)外對它的研究基本上還是從單獨的一個學(xué)科出發(fā)，尚未很好地融合各學(xué)科相關(guān)內(nèi)容。

從國外的研究來看，早期對PPP模式的研究主要集中于對其概念的界定，如科爾佐夫(Kolzow)將PPP定義為公共部門委托私人部門追求由兩方共同決定的公眾利益的一個協(xié)議［4］;斯特芬 (Stephen)從六個方面總結(jié)探討了PPP的含義，認(rèn)為PPP可作為管理改革、問題轉(zhuǎn)變、道德重建、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)改組、權(quán)力分配的一種方法［5］。隨著理論和實踐的深入，近年來對PPP的研究開始轉(zhuǎn)向關(guān)注PPP模式的效率和風(fēng)險等問題。在對效率的研究方面，主要依托制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的不完全契約理論和委托代理的框架展開，如哈特(Hart)基于HSV模型建立了不完全合同的PPP基本分析框架，認(rèn)為如果合同能明確規(guī)定所提供的服務(wù)時，采用PPP模式更有效，反之，能明確規(guī)定建造細(xì)節(jié)時，采用傳統(tǒng)的招標(biāo)模式更有效［6］;伊歐莎 (Iossa)和馬提摩特 (Martimort)證明不論績效的可締約程度如何，階段正外部性都是影響PPP效率最重要的因素［7］。在對PPP模式的風(fēng)險研究方面，主要從需求風(fēng)險在公共部門和私人部門的配置、融資途徑對項目最終結(jié)果的影響，以及政治和制度等因素導(dǎo)致的道德風(fēng)險等方面入手，如恩格爾 (Engel)、蓋勒托維奇 (Galetovic)和費歇爾(Fischer)認(rèn)為當(dāng)需求風(fēng)險很重要時，最優(yōu)合同應(yīng)該以最低收入保證和公司收入上限為特征，且風(fēng)險的配置使得PPP更接近于公共提供［8］;摩斯佐諾(Moszoro)和蓋斯歐諾夫斯基 (Gasiorowski)分析了PPP的最優(yōu)資本結(jié)構(gòu)和不同技術(shù)轉(zhuǎn)移方案對PPP股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，認(rèn)為當(dāng)公共部門具有最低的資本成本和發(fā)展費用時，PPP的資本結(jié)構(gòu)最優(yōu)［9］;埃斯塔切 (Estache)和舍爾布萊斯基 (Serebrisky)認(rèn)為堅實的政治承諾對于PPP改革路徑的可持續(xù)性是重要的，政府政策缺乏連貫性容易導(dǎo)致PPP的再談判或提前終結(jié)［10］。

從國內(nèi)研究來看，目前國內(nèi)對PPP模式的研究還處在定性介紹和在具體基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用的可行性分析階段，如王灝對PPP的定義和分類進(jìn)行了一個較為全面的歸類和介紹［11］;余暉、秦虹對我國建立PPP模式的動因、PPP模式在中國的發(fā)展歷程以及未來的前景和挑戰(zhàn)作了全面的概述，并提出一系列的完善建議，是第一份全面介紹國內(nèi)PPP應(yīng)用現(xiàn)狀、關(guān)注公用事業(yè)PPP模式的研究報告［12］;賴丹馨、費方域?qū)釶PP的效率研究進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)PPP能夠?qū)⑹袌鰴C(jī)制有效地引入公共領(lǐng)域，并使得民營部門的管理及金融資源得到合理利用，但其中適當(dāng)?shù)暮霞s及規(guī)制設(shè)計是PPP實現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵，其重點在于收益和風(fēng)險在公共和民營部門之間的適當(dāng)配置［13］。

二 PPP模式在菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用概況

PPP模式在菲律賓的運用始于馬科斯獨裁后的民主重建時期。1987年，阿基諾政府在新憲法中確認(rèn)了私人部門在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，之后各屆政府在大力推行國企私有化的同時，積極把目光投向公私合營，不斷探索PPP模式在菲律賓基礎(chǔ)建設(shè)中的應(yīng)用，希望借重私人部門在資金、管理、技術(shù)上的優(yōu)勢，達(dá)到合理分配國家資源、促進(jìn)國家發(fā)展的目的。1990年，為應(yīng)對電力危機(jī)，阿基諾政府制訂第6957號國家法令，即《BOT法》，鼓勵私人部門與政府合作開發(fā)能源項目，并取得成功，此法令為菲律賓推行PPP模式奠定了法律框架。1994年，拉莫斯政府在此基礎(chǔ)上制訂了第7718號法令，即《BOT修正法》，進(jìn)一步放寬對PPP項目的限制要求，并完善相關(guān)配套法規(guī)。

在政府的倡導(dǎo)下，PPP模式逐步被菲律賓從中央到地方的各級部門采用，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域嶄露頭角。早期的PPP項目主要集中在能源領(lǐng)域，后來逐漸拓展到交通、環(huán)境、信息技術(shù)等多個領(lǐng)域。截至2009年7月31日，菲律賓共實施了68個PPP項目，其中20個項目已移交政府，43個項目還處于私人部門運營期，5個項目尚在建設(shè)，涉及項目資金共計210.1億美元。其中影響力最大的項目是“MWSS(大馬尼拉地區(qū)供排水系統(tǒng))私營化”項目，項目資金高達(dá)70億美元，特許運營期25年，該項目一定程度上解決了大馬尼拉地區(qū)的供排水及相關(guān)配套設(shè)施的問題，還預(yù)計上繳80億美元的利稅［14］。

2010年6月，阿基諾三世總統(tǒng)就職后，為吸引外資加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將優(yōu)先推動PPP模式作為下一階段的政府工作重點。在《菲律賓政府PPP項目計劃2011—2016》中，新政府規(guī)劃在2011年招標(biāo)甲美地至馬尼拉高速公路等12個項目，其中交通項目10項，預(yù)算為30.1億美金，水利項目2項，共4.4億美金。這些項目大部分已在2010年11月18日于馬尼拉召開的“公私合作大會”上對外宣布。此外2012年至2016年，新政府還擬定了69個PPP項目預(yù)案，絕大部分為鐵路、公路、機(jī)場、港口等交通項目。

表1 1990—2010年菲律賓PPP項目及資金分布表

從目前菲律賓PPP項目的進(jìn)展來看，PPP模式將成為新政府基礎(chǔ)建設(shè)的主要模式。阿基諾三世政府在多個場合表達(dá)了優(yōu)先發(fā)展PPP項目，解決基礎(chǔ)建設(shè)問題的策略，并擬定了未來6年內(nèi)81個新PPP項目，超過以往20年P(guān)PP項目的總和，還有可能在此基礎(chǔ)上繼續(xù)增加。為提升項目吸引力，新政府還出臺了一系列配套政策，如貿(mào)工部將發(fā)行“菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金”債券1億美元，為部分PPP項目融資［15］;預(yù)算管理部將包括PPP項目在內(nèi)的優(yōu)先項目預(yù)算從2011年的128億比索增加到2012年的496億比索［16］;菲央行貨幣委員會將從事PPP項目單一借款人的貸款限額提高到其銀行資產(chǎn)的25%［17］;社會經(jīng)濟(jì)規(guī)劃部將加快PPP項目的審批時間。在2010年11月召開的公私合作大會上，阿基諾三世總統(tǒng)還表示將把PPP模式引入旅游業(yè)和商業(yè)。

從菲律賓PPP項目涉及的領(lǐng)域來看，目前投資重點已經(jīng)由能源類轉(zhuǎn)向交通類。菲律賓PPP項目興起的原因是1980—1990年代菲律賓電力危機(jī)，所以能源類項目成為優(yōu)先項目，在2009年7月前進(jìn)行的68個項目中，能源類項目為38個，占56%，占總資金的41.5%。能源類項目也是最早產(chǎn)生效益的項目，2000年時就有33個能源項目投入運營，發(fā)電機(jī)組總?cè)萘窟_(dá)到5533兆瓦，基本滿足了當(dāng)時菲律賓國內(nèi)電力發(fā)展需求。電力問題得到初步緩解后，交通類項目成為新的重點，阿基諾三世就職后，這一趨勢更加明顯。在新政府提出的2011年12個PPP項目中，交通類占了10項，而2012到2016年的69個項目預(yù)案則大部分為交通項目。由此可見菲律賓PPP項目重點已經(jīng)轉(zhuǎn)向交通類，而鐵路、高速公路、航空港口又是其中的重點項目［18］。

三 菲律賓實施PPP模式的經(jīng)濟(jì)動因

總體來講，菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)選擇市場化和吸引非公有資本政策的主要動因和其他國家類似，出發(fā)點是減輕政府財政壓力、改善資源配置效率和提高企業(yè)生產(chǎn)效率，但由于菲律賓正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速階段及工業(yè)化和城市化的雙重壓力之中，對基礎(chǔ)設(shè)施的配套需求迫切，資本不足的矛盾更加突出，同時又有自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治歷史的特殊性，迫切推進(jìn)PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)動因更加明確。

(一)投資總量不足，供需矛盾突出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的需求

十年多來，菲律賓經(jīng)濟(jì)一直保持快速穩(wěn)步的增長，2000—2009年十年間GDP的平均增長率為4.6%，2007年達(dá)到7.0%，為近33年的最高。受美國金融危機(jī)的影響，2008年和2009年增長率有所下降，但仍保持正增長［19］。隨著全球經(jīng)濟(jì)的逐步復(fù)蘇，外部需求加大，產(chǎn)出增加，尤其是國內(nèi)投資的加速，2010年，菲律賓經(jīng)濟(jì)增長強勁，上半年GDP同比增長7.9%。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的預(yù)測，2010年菲律賓的 GDP增速有望達(dá)到6.2%［20］。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長離不開基礎(chǔ)設(shè)施的配套完善，近年來，菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在存量的擴(kuò)張上取得了一定成效，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量整體上還相對落后。根據(jù)洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院(IMD)2010年國際競爭力指標(biāo)的排名，在選取的世界61個主要國家中，菲律賓的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)排名56，在東盟四國中排名最后 (見表2)。這也成為制約菲律賓經(jīng)濟(jì)快速增長的瓶頸，而投入不足則是菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后的主要原因。世界銀行認(rèn)為每年必須至少投入GDP的3% －5%到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，但自1997亞洲金融危機(jī)之后，菲律賓的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資從1998年 GDP的8.5%開始大幅下降，到2005年僅為2.2%，2010年預(yù)計全年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入大約占GDP的3%。從2000年至今的11年時間，菲律賓的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)平均投入不足GDP的3%，遠(yuǎn)低于世界銀行對菲律賓給出的5%的目標(biāo)［21］。因此，加快增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入成為菲律賓當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。

表2 2006—2010年東亞五國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)排名

另一方面，菲律賓人口每年穩(wěn)步增長，近十年的總?cè)丝谠黾恿?.2倍，平均年增長率為2.02%，2010年菲律賓總?cè)丝跀?shù)約為9401萬，同比增長1.94%。根據(jù)菲律賓國家統(tǒng)計局的預(yù)測，2015年菲律賓總?cè)丝趯⑦_(dá)到1.03億。人口的不斷增長，對交通、衛(wèi)生、醫(yī)療、通信等各項基礎(chǔ)設(shè)施的需要也逐步加大，菲律賓現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施很難應(yīng)對人口不斷增長的需求。同時，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，菲律賓的城市化進(jìn)程加速，城鎮(zhèn)人口的增長率遠(yuǎn)快于總?cè)丝诘脑鲩L率 (見圖1)。2009年，菲律賓城鎮(zhèn)人口增長率為2.97%，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?5.5%，城鎮(zhèn)化率不斷提高 (見圖2)①城鎮(zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口的總數(shù)/總?cè)丝跀?shù)。根據(jù)國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率在30% －70%之間都是基礎(chǔ)設(shè)施加速增長時期。因此，菲律賓當(dāng)前對基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)在需求要求政府必須把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在發(fā)展的首位。

圖1 菲律賓總?cè)丝诤统鞘腥丝谠鲩L率

圖2 菲律賓城市化率

(二)政府財政困難，融資渠道狹窄

巨額財政赤字一直是菲律賓各屆政府面臨的難題。1997年亞洲金融危機(jī)之后，菲律賓政府財政開始入不敷出。2001年阿羅約總統(tǒng)上臺后將平衡政府收支政策作為經(jīng)濟(jì)改革的一個重點，并取得一定的成效，財政赤字由2002年的2127億比索一度降至2007年的124億比索。但2008年下半年國際金融危機(jī)重創(chuàng)菲律賓經(jīng)濟(jì)后，政府為刺激經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大支出，加上2009年菲律賓屢遭熱帶風(fēng)暴襲擊，災(zāi)后重建工程龐大，財政赤字又大幅攀升。2009年財政赤字達(dá)7669億比索，占全年GDP的3.9%［22］。對于需要投入大量資金的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以目前的財政收入，菲律賓政府難以應(yīng)對，這促使政府積極引導(dǎo)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，倡導(dǎo)PPP模式。

菲律賓是較早鼓勵私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家之一，20世紀(jì)90年代，私人部門的投資逐年增加，1997年達(dá)到頂峰，為127億美元［23］。但1997年亞洲金融危機(jī)對菲律賓經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊導(dǎo)致私人部門投資大幅下降。另外，菲律賓政府的效率低下及國內(nèi)的政治環(huán)境不穩(wěn)定降低了私人部門投資公共部門的熱情。但隨著BOT法律的修改和完善以及政府對私人部門投資的鼓勵，從2006年開始，私人部門對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資逐年提升。在菲律賓國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展署2006—2010年綜合集成的基礎(chǔ)設(shè)施方案中，私人部門五年累計投資占總投資的32.9%，其余的67.1%主要由中央政府，國有控股公司和地方政府投入［24］。可以看到，私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資還有較大的空間，也正是政府希望通過與私人部門的合作來拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道。

(三)改善投資環(huán)境，吸引外資

近年來菲律賓投資環(huán)境整體較差，2009年外國直接投資流入僅19.5億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于越南(76億美元)和印尼 (49億美元)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相似的東盟鄰國 (見圖3)。據(jù)世界銀行發(fā)布的經(jīng)商環(huán)境報告，菲律賓的投資環(huán)境在183個經(jīng)濟(jì)體中排名第148位。此外菲律賓社會一直受到治安問題的困擾，綁架、爆炸、槍擊等犯罪活動難以遏止，南部恐怖組織和家族武裝導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐣邮幉话病?010年8月23日發(fā)生的香港游客人質(zhì)事件更是反映出菲律賓政府治安能力低下的問題。這些不利因素使私人部門特別是國外私人部門在投資PPP項目，特別是南部地區(qū)的項目時存有較大顧慮。而PPP項目一直是菲律賓吸引外資的重要途徑，在2009年以前的68個項目中，超過一半以上是由國外企業(yè)單獨或是國內(nèi)外企業(yè)聯(lián)合承接。如北呂宋高速公路 (North Luzon Expressway)項目中，四家合作企業(yè)中有一家來自法國，一家來自澳大利亞，都是該行業(yè)的國際龍頭企業(yè)。這些國外龍頭企業(yè)的進(jìn)入和成功經(jīng)營，一定程度上能夠提高外資信心。菲律賓新一屆政府高調(diào)向全球推廣其PPP項目，目的之一就是借PPP項目吸引更多的外國直接投資。

圖3 東盟五國外國直接投資趨勢

四 PPP模式的潛在風(fēng)險及相應(yīng)建議

(一)PPP模式的潛在風(fēng)險

雖然菲律賓在PPP模式上經(jīng)過多年的探索，已取得了一定的成功，但PPP模式本身的不完善性和菲律賓復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得許多PPP項目出現(xiàn)問題，企業(yè)和民眾都對該模式存有一定程度的疑慮。主要風(fēng)險來自于:

1.PPP法律法規(guī)不健全

菲律賓 PPP相關(guān)法律主要是《BOT法》、《BOT修正法》、《執(zhí)行法規(guī)》(IRR)及眾議院第2102、2829、3717、3763號法令。但這些法規(guī)在PPP項目的義務(wù)責(zé)任、運營管理、資金回收、項目監(jiān)管、風(fēng)險分擔(dān)等方面存在較大的模糊空間，法律約束力較小，主要依賴項目個案的細(xì)節(jié)談判。這導(dǎo)致時間跨度較長PPP項目容易受到行政和司法機(jī)構(gòu)的過度干涉。如馬尼拉機(jī)場航站樓工程中菲律賓政府的違約行為和南呂宋高速公路收費漲價申請遭法院審查的事件，都造成了很大負(fù)面的影響。法規(guī)的不健全也為貪腐留下了空間，社會上甚至有“每一個PPP項目背后都有一個弊案”說法，這也是社會大眾對PPP模式質(zhì)疑的主要原因。

2.不完全合同的性質(zhì)使得PPP模式存在道德風(fēng)險

PPP項目的長期性和和復(fù)雜性使PPP合同的設(shè)計相當(dāng)困難。由于信息不對稱和計算能力的限制，PPP合同絕大部分為不完全合同，其存在的道德風(fēng)險將很大程度上抵消PPP模式的競爭效益。比如，大部分PPP項目在建設(shè)過程中都會進(jìn)行再談判，而這種談判本質(zhì)上是不存在競爭的。另外，道德風(fēng)險還表現(xiàn)在項目的推遲和延期、項目建成后對公眾的價格的調(diào)整以及不合理的額外費用，最明顯的例子就是菲律賓早期BOT的水電項目，當(dāng)前的結(jié)果是菲律賓的水電費在東南亞是最貴的［25］。

(二)更好推進(jìn)PPP模式的建議

根據(jù)菲律賓前期PPP項目存在的問題和國際上其他國家的經(jīng)驗，為了更好地推動PPP項目的建設(shè)，菲律賓政府還需在以下幾個方面加強提高。

1.進(jìn)一步完善BOT法律

針對PPP項目，BOT法律應(yīng)該更加細(xì)化相應(yīng)的規(guī)則流程，使其具有可實施和可操作性，特別是在項目的競標(biāo)階段，法律應(yīng)該保證投標(biāo)的公平、公正和公開，將競爭性招標(biāo)作為政府購買政策的核心目標(biāo)，避免尋租。

2.加強PPP項目的管理

PPP項目的長期性和復(fù)雜性要求政府需要自始至終重視PPP項目的管理，積極與合作方及時溝通，確保工程的質(zhì)量和按時完工;掌握項目的各項信息，避免信息不對稱產(chǎn)生的一系列問題。

3.保證穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境

為了增加私人部門投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信心，政府必須確保宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的健康穩(wěn)定，積極持續(xù)地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和金融改革。

五 菲律賓PPP模式對我國的啟示

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)的步伐日益加快，面對巨額的資金需求，單純依靠政府投入或作為純公共產(chǎn)品來建設(shè)必然會制約其發(fā)展。近年來，我國也逐漸嘗試向私人部門開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，并取得一定成效，如成功采用PPP模式建成運行的北京地鐵四號線及2008年北京奧運場館“鳥巢”。但是，也必須看到，由于我國政府和民營機(jī)構(gòu)普遍缺乏經(jīng)驗，PPP模式在我國的應(yīng)用遇到了諸多實際問題，存在較多失敗案例，如長春匯津污水處理項目、鑫遠(yuǎn)閩江四橋項目等［26］。對照菲律賓PPP的發(fā)展模式及出現(xiàn)的問題，未來我國在推進(jìn)PPP的進(jìn)程中還需在以下方面重點完善和關(guān)注。

法律法規(guī)方面，目前我國沒有專門針對PPP的法律，行政規(guī)章也只有三個，其余多為部委規(guī)章與地方性的管理條例和針對具體項目而訂立的專營管理辦法［27］。PPP項目的復(fù)雜性和長期性不僅需要專門且具有權(quán)威性的配套法律法規(guī)，所訂立的法律法規(guī)也必須具有可執(zhí)行性和可操作性。

政府職能方面，在PPP項目中，政府既是參與者又是監(jiān)管者，如何在兩個不同的角色中發(fā)揮不同的作用，并處理好兩者的關(guān)系，是決定PPP項目成敗的一個關(guān)鍵因素。在我國，項目審批流程復(fù)雜，政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)嚴(yán)重，易導(dǎo)致項目花費時間過長，成本增加。另外，政府在合同履約過程中可能存在的信用風(fēng)險，將是導(dǎo)致項目擱置或終結(jié)的重要原因。另一方面，作為項目的監(jiān)管者，政府在項目建設(shè)階段對工程質(zhì)量及安全標(biāo)準(zhǔn)的有效監(jiān)控和項目完成后運營階段對服務(wù)質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管至關(guān)重要。因此，政府必須要很好地在這兩種角色相互轉(zhuǎn)換，發(fā)揮職能。

項目選擇方面，PPP雖然能夠很好地解決政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足、提高公共產(chǎn)品運行效率等問題，但并不是所有項目都適合這種社會化融資方式。在選擇項目時，要經(jīng)過充分的考察論證，當(dāng)前建議在比較發(fā)達(dá)、成熟的城市和行業(yè)中開展較為合適。

【注 釋】

［1］王灝:《PPP的定義和分類研究》，《都市快軌交通》2004年第5期。

［2］Ricote，Eleazar E.，Public-Private Partnerships as an Economic Strategy in the Third World:Infrastructure Privatization in the Philippine，Unpublished paper prepared for PA 323(Seminar on the Administration of Economic Development)，National College of Public Administration and Governance，University of the Philippines，Diliman，Quezon City，October 2004.

［3］Hodge，G.，Greve，C.，Public-Private Partnerships:An International Performance Review，Public Administration Review，Vol.67，Issue 3.

［4］Kolzow DR.， “Public/private partnership:the economic development organization of the 90s”，Economic Development Review，Vol.12，No.l，1994.

［5］Stephen H.Linder，“Coming to Terms With the Public－ Private Partnership:A Grammar of Multiple Meanings”，A-merican Behavioral Scientist，Vol.43，No.1，September 1999.

［6］Hart，O.，“Incomplete Contracts and Public Ownership:Remarks and an Application to Public-Private Partnership”，Economic Journal，Vol.113，2003.

［7］Elisabetta Iossa，David Martimort，The Simple Micro-E-conomics of Public-Private Partnerships，http://evan.lunarmania.com/～ idei002/doc/by/martimort/micro _ economics.pdf，2008.

［8］Engel，Eduardo M.R.A.，Galetovic，Alexander and Fischer，Ronald D.，The Basic Public Finance of Public-Private Partnerships，NBER Working Paper Series，Vol.w13284，2007.

［9］Marian Moszoro ，Pawe Gasiorowski，Optimal Capital Structure of Public-Private Partnerships，http://www2.vlaanderen.be/pps/documenten/optimal_capital_structure_of_ppp.pdf，2008.

［10］Antonio Estache，Tomás Serebrisky，Where Do We Stand on Transport Infrastructure Deregulation and Public-Private Partnership，http://www －wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2004/07/29/000090341_ 20040729 150752/Rendered/PDF/wps3356.pdf，2004.

［11］同［1］。

［12］余暉、秦虹:《中國城市公用事業(yè)綠皮書NO.1——公私合作制的中國試驗》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》2005年9月19、20、22日第005版。

［13］賴丹馨、費方域:《公私合作制 (PPP)的效率:一個綜述》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2010年第7期。

［14］Philippine PPP Center，Philippine PPP Project Plan 2011－2016 ，p.15，http://www.bot center.gov.ph

［15］Aquino issues EO 8 creating Public-Private Partnership Center，http://www.abs－cbnNEWS.com，Posted at 09/12/2010 3:24 PM.

［16］http://chinca.mofcom.gov.cn/aarticle/xuehuidong tai/201011/20101107259023.html

［17］http://www.cn-asean.cn/zx/dmzx/flb/170084.shtml

［18］Eleazar E.Ricote，The Philippine Build-Operate-Transfer(BOT)Center:Evolving A Public-Private-Partnership(PPP)Agenda For Philippine Infrastructure And Development Sectors，Paper prepared for the UNESCAP's Regional Workshop in Developing Public-Private-Partnership(PPP)Projects for Infrastructure Development，Vadadora and New Delhi，India，23 November to 1 December 2008，p.2.

［19］The World Bank，http://www.worldcompe titiveness.com/OnLine/App/Index.htm

［20］ADB，Asian Development Outlook2010 ，http://www.adb.org/Economics/

［21］Bert Hofman，Multilateral and Bilateral Roles in Infrastructure Development in the Philippines，http://www.worldbank.org. ph/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/EASTASIAPACIFICEXT/PHILIPPINESEXTN/0，，contentMDK:22 768805～pagePK:141137～piPK:141127～theSitePK:332982，00.html，November 2010;20062ndQuarter Economic Report:Infrastructure Spending and Philippine Development;http://www.senate.gov.ph/publications/ER%202006－04%20－%20Q2%20ER%20－%20Infrastructure%20Spending%20and%20Philippine%20Development.pdf

［22］數(shù)據(jù)來源:菲律賓國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展署 (NEDA)。

［23］數(shù)據(jù)來源:The World Bank;http://data.worldbank.org/

［24］NEDA，Comprehensive Integrated Infrastructure Program 2006－2010，http://www.neda.gov.ph/progs_prj/ciip－2006－2010/CIIP%20Critical%20Proj%20for%2022%20May%202007%20Cabinet%20Presentation.pdf，August 2006.

［25］Elsie C.Gutierrez，Manuel P.Aquino，“Revisiting Public-Private Partnership in Infrastructure Development:Improving BOT Governance”，Policy Advisory，No.4，2008.

［26］亓霞、柯永建、王守清:《基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析》，《中國軟科學(xué)》2009年第5期。

［27］葉秀賢、孫慧、范志清:《韓國PPP法律框架及其對我國的啟示》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2011年第2期。

A Study on the Application and Revelation of PPP in Philippine Infrastructure Construction

Lv Qiuhong＆Wang Xiaodong
(Center for Southeast Asian Studies，Xiamen University，Xiamen 361005，China)

PPP;the Philippines;Infrastructure Construction

Philippine government of President AquinoⅢadopts a series of measures to improve the PPP(Public-Private Partnership)in the infrastructure construction recently.This article discusses the development and direction of the PPP in Philippine infrastructure construction，analyzes the economic motives and risks of Philippine government，makes some suggestions，and eventually puts forward some revelations for China.

D334.1

A

1008－6099(2011)04－0024－07

2011－01－04

呂秋紅，廈門大學(xué)南洋研究院經(jīng)濟(jì)學(xué)2009級博士生;王曉東，廈門大學(xué)南洋研究院政治學(xué)2009級博

【責(zé)任編輯:李皖南］