杭州市中低產田改造與成效建議

杭州市農業(yè)局 張建江 楊 明

杭州市中低產田改造與成效建議

杭州市農業(yè)局 張建江 楊 明

杭州歷來是一個人多地少、土地資源尤其是耕地后備資源十分匱乏的地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，1996年末中產田面積占耕地總量的60.2%，低產田面積占18.0%，高穩(wěn)產田僅占耕地面積的21.8%；農田基礎設施嚴重老化，全市有35%的農田缺乏排灌設施、81%使用期超過25年。耕地資源數(shù)量的不足和質量的不高嚴重制約著杭州農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。為了提高耕地質量和農業(yè)的綜合生產能力，杭州市政府從1996年起，開展了以中低產田改造為主要內容的農田基礎設施和地力建設工作。經過15年的努力，據(jù)杭州市土地利用變更調查顯示，杭州市2009年末耕地面積為353.27萬畝，其中高、中、低產田占分別占43.97%、45.40%和10.62%，中低產田改造作為提高農田地力和產出水平的主要措施，成效十分顯著。

一、中低產田改造投入概況

杭州中低產田改造 歷 時15年，市縣兩級共投入財政1.55億元，帶動社會投入2.28億元，累計完成市級示范項目440個，改造面積達37.15萬畝，完成計劃任務的101.75%，直接受益212個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、420村、21858戶。通過分析，可以發(fā)現(xiàn)杭州市中低產田改造投資總額和畝均投入呈正相關趨勢，從1997年起投資總額穩(wěn)步上升，在2008年達 到6354萬元之后，2009年和2010年又持續(xù)回落，隨之畝均補助從期初的200元增加到期末的566.7元，畝均投資從1997年的300元增加到2010年的1321元。隨著投資額和投資強度不斷增長，中低產田改造質量標準也不斷提高。

自1996年以來，市級財政共持續(xù)投入8005.00萬元用于中低產田改造市級示范工程建設，直接帶動縣級財政投入7560.35萬元、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）村自籌16821.52萬元、農戶自籌及投工投勞折資5951.14萬元，充分發(fā)揮了財政補助資金四兩撥千斤的重要作用，使得投資總額不斷上升。隨著市級財政投入規(guī)模的擴大，縣級補助資金、鎮(zhèn)村自籌資金和農戶自籌資金也同向進行擴張，尤其是在2010年，縣級財政補助資金首次超過了市級財政補助資金。中低產田改造成效日益顯著，鎮(zhèn)村和農戶的投入積極性也日漸高漲，投入強度也不斷增加。中低產田改造在市級補助資金的引領下，已經形成四級聯(lián)動的資金配套機制，建設質量也不斷攀升。反之，在2009年市級補助資金驟然下降的情況下，除縣級財政有所增長外，鎮(zhèn)村和農戶自籌資金也同比回落。從而可知，市級補助資金已在中低產田改造投入中起著領航者和風向標的作用，持續(xù)擴大的投入必將帶動更多社會資本加入中低產田改造建設，財政杠桿作用將不斷增強。

2010年度，中低產田改造項目實施過程中雖然遇到了資金撥付延遲、春節(jié)后雨水多和水泥U形渠等原材料緊缺等困難，但各地農業(yè)部門和各項目實施單位以項目工程量計劃制度、項目施工進度通報制度、財政補助資金配套制度等四項制度的貫徹落實為抓手，較好地達到了項目預計目標，且在設計、質量等方面較上年有明顯提升。據(jù)統(tǒng)計，2010年度杭州市共實施中低產田改造項目52個，完成改造面積3.61萬畝，完成計劃任務數(shù)的101.12%。項目實際投資4770.55萬元，其中市級財政補助990萬元、縣級財政補助1145.7萬元。資金投入結構為：排灌溝渠1775.39萬元、占項目總投入的37.22%，田間道路1597.5萬元、占33.49%，即溝、渠、路占70.7%；土壤改良（含綠肥、測土配方施肥）占13.26%；規(guī)劃設計占1.79%；機埠、堰壩、橋涵、水池等其他占14.25%。項目驗收得分在75-96分之間，平均得分84.9分。項目驗收得分在79-96分之間，平均得分88.2分，較2009年的84.9分有所進步。

二、采取的主要措施

1、逐步完善規(guī)范，填補管理缺位

歷時15年的杭州市中低產田改造主要頒布和使用了3個規(guī)范性文件，分別是《2002-2006年杭州市中低產田改造實施意見》（杭政辦〔2002〕15號）、《杭州市市級中低產田改造示范項目實施辦法》（杭造地辦〔2006〕4號）和《杭州市中低產田改造項目和資金管理辦法》（杭造地辦〔2008〕6號）。隨著時間的推移和財政投入的規(guī)范，三個文件對于財政投入的規(guī)定也越來越具體，要求也逐年提高，且更加具體可操作：從規(guī)模上來看，三者對于中低產田改造市級投入資金要求分別是每年不少于400萬元、1500萬元和畝均補助在300-500元之間，投入總量和強度逐年提高；從區(qū)域上來看，前者無區(qū)域差異體現(xiàn)，中者僅在設計施工上對山區(qū)項目有所要求，而后者明確提出補助政策要向西部欠發(fā)達地區(qū)和“聯(lián)鄉(xiāng)結村”的欠發(fā)達地區(qū)傾斜，體現(xiàn)了財政投入的公平性、公益性和補償性原則，有助實現(xiàn)市政府“以東帶西”和“生態(tài)資源補償”的和諧統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略；從主體上來看，前兩者僅對市級補助資金有相關明確規(guī)定，而后者明確要求：“項目資金采取鎮(zhèn)（村）自籌、縣級落實資金、市財政補助，多層次、多渠道投入的方式籌措”，體現(xiàn)了市級帶動、多級聯(lián)動的財政投入方針，有助于發(fā)揮財政補助資金的杠桿作用和乘數(shù)效應；從監(jiān)管上來看，前者無相應要求，后兩者對于財政投入資金的使用和管理有嚴格的規(guī)定，并要求進行審計，以確保資金規(guī)范使用。最近頒布的《管理辦法》明確規(guī)定：“市農業(yè)局、財政局等部門要對資金使用情況進行不定期檢查或審計，對資金使用存在嚴重問題的項目按有關規(guī)定作出處理；對存在項目驗收不合格的地區(qū)，市財政將減少安排下一年度項目資金”， 以此杜絕財政補助資金被截留、擠占、挪用等現(xiàn)象，確保財政畝均投入強度。逐步規(guī)范的管理辦法，使得中低產田改造工作更為明確、順暢、科學和公平。

2、落實五項制度，完善項目管理

針對中低產田改造工作存在的工程量和施工進度計劃性不夠強、財政配套補助不到位、項目質量地區(qū)間有一定差異、竣工驗收文本不規(guī)范、項目民主管理欠缺等問題，積極開展調研，制定并實施了項目工程量計劃制度、項目施工進度通報制度、財政補助資金配套制度、項目民主評議制度、項目考核驗收評分制度等“五項制度”。通過五項制度的落實和實施，項目完成質量大大提高，預決算差距逐步縮小，政府使命感和群眾滿意度也日漸提高：2010年度縣級配套資金首次超過了市級補助資金；臨安市采取分散評議和集中評議相結合的方式，在項目選址、實施和竣工各環(huán)節(jié)，通過發(fā)放和回收農戶評議表、召開村民代表大會等形式，廣泛征求中低產田改造項目地農戶的意見，推廣普及項目民主管理模式；建德市在每個項目區(qū)都豎起了“杭州市中低產田改造項目告示牌”將項目名稱、負責人、實施單位、建設時間、實施面積、工程概算、主要工程量和項目監(jiān)督人都在告示牌中明確，方便村民監(jiān)督和檢查；余杭區(qū)和富陽市已將中低產田改造納入區(qū)（縣、市）政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合目標任務考核，直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效掛鉤；富陽市在項目竣工驗收前，還邀請行風監(jiān)督員對項目進行現(xiàn)場踏勘和評議，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，提高了項目建成質量和水平。

3、組建人才隊伍，提升項目水平

通過15年工作經驗的積累和各種培訓交流的鍛煉，培養(yǎng)了一批懂政策、會業(yè)務的“中低產田改造”技術骨干，逐步建立起一支市級主導政策、縣級督促落實、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實負責和村主要實施的層層技術指導和行政監(jiān)督管理體系，得到了廣大農戶的認可和歡迎。因我市中低產田改造起步早、持續(xù)長、效果好、模式優(yōu)，具有良好的示范性、創(chuàng)新性、領先性和前瞻性，我局在2009年還被國務院評為“全國基本農田保護先進單位”，在全國范圍內進行宣傳和推廣。

4、合理布局篩選，發(fā)揮乘數(shù)效應

15年來我市經歷了都市農業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代農業(yè)轉型升級等關鍵時期，也經歷了東中西互相幫扶、和諧發(fā)展的穩(wěn)定時期，中低產田改造項目審時度勢，精心選擇實施地點，項目區(qū)既向優(yōu)勢特色農業(yè)產業(yè)帶、農業(yè)現(xiàn)代園區(qū)、糧食功能區(qū)和基本農田保護區(qū)等基礎較好、發(fā)展加快、成效明顯的農業(yè)發(fā)展重點區(qū)域傾斜，又向西部山區(qū)、生態(tài)敏感地帶和拋荒地塊等生態(tài)環(huán)境較為重要又退化明顯的區(qū)域傾斜，充分發(fā)揮耕地涵養(yǎng)水源、保持水土、維護生態(tài)平衡的重要作用，同時還注重與新農村建設、高速公路沿線綜合整治、聯(lián)鄉(xiāng)結村幫扶等項目有機結合，實現(xiàn)資金拼盤、效果疊加、互惠互利。

三、中低產田改造取得的成效

持續(xù)15年的杭州市中低產田改造工作取得了良好的社會、經濟和生態(tài)效益。主要表現(xiàn)在三個方面：

1、農田基礎設施明顯改善，農業(yè)生產能力顯著提高

經過15年的中低產田改造，項目區(qū)90%左右的農田實現(xiàn)了“田成方、路成網、溝相連、渠相通”，方便了農業(yè)機械下田作業(yè)，節(jié)約了排水灌溉所需的人力和物力 。 經過改造，農田地下水位從改造前平均0.3米下降到改造后的0.72米以下，抗旱能力從平均35天提高到65天以上，排澇能力從一日暴雨平均4天排除提高到2天排除，較大地提高了農田防災減災能力。截至2010年，通過中低產田改造，項目區(qū)共取得擴種效益1265.92萬元、增收效益6202.21萬元、省工節(jié)本收益1340.32萬元，扣除工程折舊和生物、農藝措施投入，可獲得3707.11萬元的凈收益，畝均增收175.26元。

2、農村生態(tài)環(huán)境得以優(yōu)化，農業(yè)持續(xù)發(fā)展能力提升

中低產田改造項目實施以紫云英、白三葉、黑麥草等為主綠肥的生物改良技術，不僅達到了綠色過冬，同時也實現(xiàn)了植被覆蓋、保持水土、減輕退化、永續(xù)利用的生態(tài)意義，改善了生態(tài)環(huán)境，美化了村容村貌。同時，充分與新興的生態(tài)農業(yè)、新農村建設和高速沿線整治等項目結合起來：利用生態(tài)農業(yè)項目推動農業(yè)廢棄物如秸稈、畜禽糞便無害化處理及使用，有效控制了農業(yè)面源污染；利用新農村建設項目，因地制宜地將機耕路和村道合二為一，既節(jié)約了成本，又便捷了群眾生產和生活；利用高速沿線整治項目將產業(yè)景觀帶建設融入中低產田改造中，美化了村容村貌。

3、技術應用平臺得以利用，社會化服務水平明顯提升

中低產田改造充分利用植樹、種草、秸稈還田等生物培肥措施和優(yōu)良品質推廣、輕型栽培、測土配方施肥、無害化治理和防治等地力培肥技術推廣，改善農田地力水平，提高土地產出率。據(jù)土肥部門調查，中低產田改造項目區(qū)農田地力水平得到了較大提高：速效氮、磷、鉀分別比改造前增長12.9%、25.5%和10.2%，有效磷由缺乏變?yōu)楦挥?，鉀元素的虧缺狀況得到有效的緩解，土壤耕作性、宜種性得到顯著改善，耕地綜合生產能力有效提升，較好地遏制了拋荒現(xiàn)象并擴大了適種范圍 。 為積極調整農業(yè)產業(yè)結構，發(fā)展優(yōu)勢特色產業(yè)帶創(chuàng)造了條件 ， 各地還將中低產田改造項目區(qū)作為農業(yè)“統(tǒng)防統(tǒng)治”、“肥藥雙控”等新技術推廣示范區(qū)，通過生物、農藝等配套措施，項目區(qū)良種覆蓋率達96.9%，測土配方施肥應用率89.7%，土壤地力培育技術應用率92.7%。經過中低產田改造，方便了各類農業(yè)機械作業(yè)，促進了土地流轉和良種良法的推廣，提升了農業(yè)社會化服務水平。

四、政策建議

中低產田改造是土地工作的重要組成部分，是改善農田基礎設施條件、提升地力的重要舉措。近幾年來從中央到地方都高度重視農村土地及其基礎設施建設問題，抓好中低產田改造，加強農業(yè)基礎設施建設是當前的重大任務，這既是經濟問題，也是政治問題。因此，結合本文調研分析結果，對杭州市財政中低產田改造投入提如下政策建議：

1、擴大財政投入規(guī)模，增加財政預算比重

在當前杭州市耕地資源匱乏且質量水平不高的情況下，要進一步加大財政對中低產田改造的投入，提高財政對其外部性的糾正和補償作用。尤其是縣級地方財政預算要充分考慮中低產田改造投入的重要性，探索建立中低產田改造財政投入與耕地開墾費等土地出讓收益掛鉤機制，運用生態(tài)和資源補償機制，爭取加大財政對中低產田改造的投入力度，切實實現(xiàn)農用地占補的生產能力平衡。同時，因其市、縣兩級政府投入的有限性，可申請省級和中央財政資金通過轉移支付等形式的來矯正該項收益較好的農業(yè)基礎設施建設項目的正外部性，或者根據(jù)杭州市實際情況，放低農業(yè)綜合開發(fā)項目的門檻，使1000畝以下中低產田的改造也能得到中央和省級財政的支持。

2、效率優(yōu)先兼顧公平，實現(xiàn)因地制宜管理

在杭州市委市政府要求的“以城帶鄉(xiāng)、以東帶西”的地區(qū)統(tǒng)籌及和諧發(fā)展的戰(zhàn)略指導下，探索通過轉移支付等手段加強財政對西部中低產田改造的投入。同時積極鼓勵有條件的地區(qū)，特別是中部地區(qū)將實行中低產田改造后的耕地通過土地經營權和使用權流轉提高其經營規(guī)模度，促進農業(yè)產業(yè)結構調整，以提高其產出效益，從而提高農戶對中低產田改造的內驅力。對于城市化和市場化程度較高的東部地區(qū)，要將中低產田改造項目布局與土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃相銜接，盡量選址在規(guī)劃紅線之外的禁止進入區(qū)和限制進入區(qū)，確保改造后的中低產田能持續(xù)發(fā)揮作用，提高鎮(zhèn)村和農戶自籌資金投入積極性。西部地區(qū)在中低產田改造時要充分考慮其地塊小、坡度高、排灌不暢的低產因素，加強其工程類措施投入，擴大適種范圍，在項目設計規(guī)劃階段充分開展桑枝、木耳等立體種養(yǎng)模式的種植技術。

3、優(yōu)化財政投入比重，發(fā)揮財政杠桿作用

當前杭州市財政中低產田改造市級財政投入資金較為穩(wěn)定，縣級財政投入比例不足。 地域差異大對產出的影響作用較大，需要加強硬性配套以進一步加大縣級財政投入力度，對于確實無法實現(xiàn)配套的貧困地區(qū)可適當放寬。鎮(zhèn)村和農戶自籌資金目前占中低產田改造投入比重較大，需要加以引導；對于有配套意愿但無配套能力西部貧困地區(qū)要鼓勵村民按“誰改造、誰受益”原則，通過投工投勞的方式參與中低產田改造，并積極探索以低息抵押貸款的形式來鼓勵農戶開展中低產田改造；對于有配套能力無配套意愿的中部地區(qū)要探索提高中低產田產出效益的模式，通過建立合作社等社會團體來提高其規(guī)?；洜I程度，建立健全中低產田改造抵押貸款體系和保險體系，探索運用P P P等國家與社會資本合作進行中低產田改造；對于有配套能力和意愿的東部地區(qū)，可適當減少財政投入力度，通過農用地租金減免和承包期限延長等形式吸引社會資本對中低產田改造投入。

4、調整財政投入結構，探索長效管理機制

當前杭州市中低產田改造投入結構重硬件輕軟件、重當前輕長遠。因此，要調整財政投入結構，在持續(xù)抓好基礎設施建設的同時，逐步在建設內容中增加對生物類和農藝類措施的常年投入，并按固定資產折舊額提取維修和管理基金，探索建立中低產田改造交流論壇，總結一套不同地貌類型及低產因子作用下的改造模式供各項目籌劃人員在選址和規(guī)劃設計階段參考。

5、規(guī)范項目操作程序，量化產出效益數(shù)據(jù)

針對杭州市當前中低產田改造中存在的工程量不平衡、施工進度計劃性不夠強和考核不夠直觀等問題，建議落實項目工程量計劃制度和項目施工進度通報制度，以合同的形式將項目的建設內容及主要工程量確定下來；中低產田改造項目合同簽訂后，實施單位和各級農業(yè)主管部門要逐級按期如實填報項目進度計劃，以便于監(jiān)督和控制項目實施質量和進度；項目竣工后，要按標準嚴格考核，通過對項目的綜合評分來量化項目質量，客觀反應項目建設水平，肯定成績，彌補不足，推進中低產田項目建設質量上臺階。杭州市中低產田改造因其良好的經濟、社會和生態(tài)效益廣受農戶歡迎，但其總結量化數(shù)據(jù)中體現(xiàn)的僅為經濟效益。因此，建議探索生態(tài)和社會效益量化轉換方式，將中低產田改造與節(jié)能減排和低碳環(huán)保結合起來，與帶動農戶就業(yè)、提高農民生產種植水平結合起來，便于總結和宣傳其產出效益，爭取其他財政資金投入，鼓勵鎮(zhèn)村及農戶投入。

6、加強基層隊伍建設，確保項目建設水平

中低產田改造是一項長期性改造，涉及規(guī)劃、設計、建筑、農藝等多方面領域，其項目申報、立項、實施和竣工驗收等各階段需要拍攝對比照片、撰寫文本材料、填寫數(shù)據(jù)表格，同時該類項目在農業(yè)建設項目中涉及資金量較大，對于財政投入資金也需要專人管理，做到專款專用，這些工作非普通農戶可以勝任。因此，建議各地通過培訓，培養(yǎng)一批有技術、懂管理、會操作的基層中低產田改造責任農技員，跟蹤指導中低產田改造的項目建設和管理，從而保證項目建設水平，提高財政中低產田改造的投入產出比。

7、加大輿論宣傳力度，接受民主監(jiān)督檢查

中低產田改造是惠及農業(yè)、農村和農民的好項目，杭州市13年來的中低產田改造取得了豐碩的成果。要摒棄“酒香不怕巷子深”的舊有思想，通過報紙、網絡和媒體大力宣傳改造成效，從而提高公眾和領導的知之度和認知度，便于擴大其財政投入規(guī)模。同時，改善民生是當前國家財政投入的重點，杭州市財政中低產田改造投入是否有成效，還得農民說了算，因此要大力推進實施民主評議制度，即項目在申報前要征求項目區(qū)村民的意見、實施過程中要接受村民的監(jiān)督和建議、竣工后還要請村民代表進行滿意度評估，對群眾不滿意之處，要及時進行整改，推進項目的民主管理，提高村民的參與度，把好事辦好，提升項目建設成效。

8、做好財政投入結合，提高財政利用效率

杭州市財政中低產田改造投入就其需求來說，缺口較大，目前其整合的項目僅有糧食功能區(qū)、葉菜功能區(qū)和優(yōu)勢特色產業(yè)帶建設等農業(yè)類項目，與小流域治理、土地開發(fā)整理的新增耕地地力提升、標準農田質量提升工程和農業(yè)生態(tài)環(huán)境整治等林水、國土和環(huán)保等部門相關項目聯(lián)系不是很緊密，建議農業(yè)部門要與其他部門多溝通協(xié)調，將中低產田改造的事權和財權下放到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃至村一級，使其能統(tǒng)籌安排各類財政投入資金，做好項目結合，取長補短，提高財政資金利用效率。