西雙版納州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制約因素探析

于曉陽(yáng)，蔣 嵐，張 麗

(云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650201)

2008年10月黨的十七屆三中全會(huì)全面分析了當(dāng)前農(nóng)村的新形勢(shì)和任務(wù)并審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，重新予以明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，指出：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?009年，國(guó)家繼續(xù)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法落實(shí)和維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》中進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地承包政策。這對(duì)推進(jìn)當(dāng)前及今后我國(guó)土地流轉(zhuǎn)工作將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、西雙版納農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況與特點(diǎn)

西雙版納全州土地面積為1.92萬(wàn)平方公里，占全省土地面積的4.9%，地域上劃分為一市兩縣：景洪市、勐?？h、勐臘縣。農(nóng)業(yè)用地68.38萬(wàn)公頃左右，包括農(nóng)地和林地兩大部分，其中農(nóng)地包括水田、旱地等多種類型。家庭承包經(jīng)營(yíng)的戶數(shù)為12.37萬(wàn)戶，承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積為22.17萬(wàn)公頃，流轉(zhuǎn)面積為6.53萬(wàn)公頃，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的29.46%。對(duì)于全國(guó)的情況而言，2009年底，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積1000萬(wàn)公頃，占家庭承包耕地總面積的比重達(dá)到12%，由此看來(lái)，從土地流轉(zhuǎn)面積占總面積的比重情況來(lái)看，西雙版納比全國(guó)的高出2倍還多，土地流轉(zhuǎn)面積還是比較大的。最近幾年，土地流轉(zhuǎn)速度也有所加快，平均約2～3年翻一番，大部分土地流轉(zhuǎn)后用來(lái)種植香蕉。具體情況來(lái)說(shuō)有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是從流轉(zhuǎn)后的土地用途來(lái)看。西雙版納州傣族人口占該地區(qū)總?cè)丝诘?5%，是當(dāng)?shù)刂饕耐林用?，傣族人民?shù)千年來(lái)一直以自給自足的農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟(jì)為主，早已有了定耕農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)活動(dòng)和生活來(lái)源在很大程度上仍然依賴于自然界的動(dòng)植物，因此，他們會(huì)對(duì)動(dòng)植物、土地進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)，就是由于具有的這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)意識(shí)，導(dǎo)致全州流轉(zhuǎn)后的土地面積基本上都用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，沒(méi)有出現(xiàn)土地非農(nóng)化現(xiàn)象，具體來(lái)說(shuō)最近幾年流轉(zhuǎn)后的土地大部分用來(lái)種植橡膠、香蕉、茶葉及反季節(jié)特色瓜果蔬菜。例如，水田流轉(zhuǎn)后大部分用來(lái)種植香蕉，而且形成了規(guī)?；N植；旱地流轉(zhuǎn)后多用來(lái)大規(guī)模種植橡膠，形成了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；還有一部分土地流轉(zhuǎn)后用來(lái)種植西瓜、南瓜、辣椒等反季節(jié)作物，收益比較明顯。

二是從土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的影響來(lái)看。全州土地流轉(zhuǎn)除了尚未通路的地方還未流轉(zhuǎn)，其他都有一定程度的流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的土地類型中水田與旱地居多，其中水田流轉(zhuǎn)后的收益較大。流轉(zhuǎn)后的土地進(jìn)行規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化種植，可吸引流出土地的一部分勞動(dòng)力，使部分剩余勞動(dòng)力可以就地消化、轉(zhuǎn)移，減少人地矛盾。例如，香蕉、橡膠的規(guī)模化種植經(jīng)營(yíng)，需要大量勞動(dòng)力，流出土地的農(nóng)民就可反過(guò)來(lái)為承包大戶打工，獲得60～80元/天的報(bào)酬。這樣，他們即可從土地流轉(zhuǎn)中獲得收入(土地流轉(zhuǎn)價(jià)格大約在 10 500～24 000 元/公頃，用來(lái)種植香蕉的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格約在 16 500 ～ 18 000 元/公頃)，也可出來(lái)為承包大戶打工獲得一部分收入。在西雙版納由于民族地區(qū)交通相對(duì)于其他地區(qū)而言較為落后，信息閉塞，意識(shí)觀念受傳統(tǒng)文化的影響較大，因此剩余勞動(dòng)力主要以就地轉(zhuǎn)移為主，異地轉(zhuǎn)移現(xiàn)象很少，另外流入土地的農(nóng)戶由于規(guī)?；N植，提高了土地的利用率及生產(chǎn)能力，收入也有所增加，實(shí)現(xiàn)流出主體與流入主體之間雙贏的局面。

三是從土地流轉(zhuǎn)的形式和對(duì)象來(lái)看。土地流轉(zhuǎn)形式多樣化，但由于當(dāng)?shù)鼐用裼绕涫且恍┬?shù)民族人民思想意識(shí)落后及地理、交通等自然條件的限制，致使流轉(zhuǎn)形式受到了約束，主要以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓為主，其中流轉(zhuǎn)的面積分別為：1.91、3.88、0.48萬(wàn)公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的比例分別為：29.3%、59.4%、7.3%，股份合作及其他模式流轉(zhuǎn)面積之和約為0.26萬(wàn)公頃，只占總流轉(zhuǎn)面積的4%，所占的比例較少，一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度。而流轉(zhuǎn)對(duì)象則呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，流轉(zhuǎn)對(duì)象包括企事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)大戶、機(jī)關(guān)干部、農(nóng)場(chǎng)職工、農(nóng)民等，其中全州流轉(zhuǎn)入種田大戶的土地面積為0.85萬(wàn)公頃，占流轉(zhuǎn)總面積的13%；與全省相比，2009年底全省土地流轉(zhuǎn)面達(dá)20多萬(wàn)公頃，其中流入種田大戶的土地超過(guò)6.67萬(wàn)公頃，占流轉(zhuǎn)總面積的34%，從中可以明顯看出，西雙版納土地流轉(zhuǎn)中流入種田大戶的土地面積不多，所占比例遠(yuǎn)小于全省水平，部分土地流入了其他流轉(zhuǎn)對(duì)象，其中流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的面積為0.03萬(wàn)公頃，占流轉(zhuǎn)總面積的0.4%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積為11.08萬(wàn)公頃，占流轉(zhuǎn)總面積的11.3%。

二、西雙版納州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素

西雙版納州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖取得了明顯的成效，然而還存在很多制約其流轉(zhuǎn)的因素：運(yùn)作過(guò)程不規(guī)范、制度不健全及農(nóng)民自身方面的因素等，這些因素在某種程度上會(huì)影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

(一)土地流轉(zhuǎn)存在不規(guī)范的運(yùn)作過(guò)程

第一，土地流轉(zhuǎn)的周期較短，多為“一年一議”，稍微長(zhǎng)些的也只有3～5年，這種情況的存在一定程度上影響了農(nóng)民投資的積極性；第二，從流轉(zhuǎn)的方式來(lái)看，主要以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓模式為主，多屬于傳統(tǒng)模式；而對(duì)于屬于現(xiàn)代模式的股份+合作、宅基地?fù)Q住房及入股所占比例小，限制了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行；第三，從流轉(zhuǎn)的運(yùn)作模式來(lái)看，全州農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積為4.85萬(wàn)公頃，占流轉(zhuǎn)總面積的74.31%；鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的面積為0.59萬(wàn)公頃，占流轉(zhuǎn)總面積的9.12%；委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)的面積為0.005萬(wàn)公頃，占流轉(zhuǎn)總面積的0.1%；由此來(lái)看流轉(zhuǎn)多為自行轉(zhuǎn)包，達(dá)70%的為口頭協(xié)商，無(wú)正規(guī)書(shū)面合同，即使有合同也只是雙方私下自行約定，這樣合同內(nèi)容就不完備、不規(guī)范，導(dǎo)致交易雙方的權(quán)責(zé)很模糊，而且私下流轉(zhuǎn)大多不申請(qǐng)、不報(bào)告、不登記，因此容易引發(fā)糾紛。[1]第四，從流轉(zhuǎn)的范圍來(lái)看，多數(shù)是在鄰近的親朋好友、親戚之間或合作經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，極大地限制了流轉(zhuǎn)的地域和規(guī)模，致使農(nóng)村土地的有效配置不能在更大范圍內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)。

(二)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度不健全

土地流轉(zhuǎn)制度自身還不是很完善，需要從制度層面上加以規(guī)范，特別是相應(yīng)的合同制度、產(chǎn)權(quán)制度、土地價(jià)值評(píng)估制度、土地糾紛仲裁制度等沒(méi)有建立與完善而且登記制度還存在一些不足[2]。另外，農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)的操作則更不規(guī)范，很多流轉(zhuǎn)者私下協(xié)商，這樣在土地價(jià)值發(fā)生變化時(shí)，雙方都有可能要反悔，即使有的有合同，但由于合同內(nèi)容不全面、簡(jiǎn)單化，再加之農(nóng)民法律意識(shí)低，很容易引發(fā)矛盾和糾紛，甚至是斗毆事件也時(shí)有發(fā)生。截止到2010年6月，農(nóng)地權(quán)屬糾紛 1 435 起，涉及的土地面積達(dá)0.71萬(wàn)公頃，糾紛多發(fā)生在村小組間和戶與戶之間，其起數(shù)分別為249、966起。由于沒(méi)有建立糾紛調(diào)解仲裁中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，工作人員就無(wú)法按章辦事只能采取協(xié)調(diào)的方法，即對(duì)雙方進(jìn)行勸說(shuō)的方法調(diào)解，這樣很大的人為主觀性摻雜其中，致使糾紛難以有效的解決[3]，工作難度加大，效率較低，而且效果也不明顯。

(三)缺乏規(guī)范和有序管理

土地流轉(zhuǎn)缺乏政府及其他部門(mén)相應(yīng)的引導(dǎo)、服務(wù)和管理，在加之農(nóng)業(yè)部門(mén)發(fā)揮的作用也不是很明顯，在具體的落實(shí)過(guò)程中致使土地流轉(zhuǎn)政策呈現(xiàn)出一種盲目性和無(wú)序性；例如，流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，大多還處于自發(fā)、無(wú)序階段，流轉(zhuǎn)主要在親朋好友、親戚、鄰里和本村成員間自發(fā)進(jìn)行；土地流轉(zhuǎn)規(guī)模地區(qū)間不均、流轉(zhuǎn)范圍差別也很大、流轉(zhuǎn)期限不長(zhǎng)，較大比重的流轉(zhuǎn)價(jià)格中等偏低，有一部分甚至是零價(jià)格無(wú)償流轉(zhuǎn)，或者送些酒及其他的東西，就把土地轉(zhuǎn)讓給他人。這樣農(nóng)民從流轉(zhuǎn)出去的土地中獲得的收益額就微不足道了,而且土地的現(xiàn)有價(jià)值也沒(méi)能充分體現(xiàn)出來(lái)[4]，土地流轉(zhuǎn)的效果也必然大打折扣，消減了農(nóng)民對(duì)土地的投資興趣。

(四)農(nóng)民自身?xiàng)l件存在不足

農(nóng)民文化水平比較低，平均也就只能達(dá)到初中水平，思想保守，流轉(zhuǎn)意識(shí)淡薄，隨意性和不穩(wěn)定性較大，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)法律法規(guī)缺乏必要的了解；再加之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全、土地供需平臺(tái)尚未形成，致使供求雙方信息得不到有效溝通，有些地方甚至是信息閉塞，這樣就減緩了土地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)；另外大部分農(nóng)民，特別是老農(nóng)，戀土情節(jié)可謂根深蒂固[5]，以及國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅和對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，在一定程度上更加重了他們對(duì)土地的過(guò)度依賴，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程延緩。即使存在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量流出的情況，也沒(méi)有出現(xiàn)很明顯的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，相反則出現(xiàn)了一些拋荒、撂荒現(xiàn)象，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)出去之后他們還有所顧慮，一旦將來(lái)有一天自己在城市生存不下去了，就完全失去了生活依靠，但如果不流轉(zhuǎn)出去，那么土地還可作為最后的防線，種地謀生。

(五)社會(huì)保障體系滯后

土地作為重要的生產(chǎn)要素之一，充當(dāng)著農(nóng)村社會(huì)保障的重要角色，積極發(fā)揮著農(nóng)村社會(huì)保障的效用。因此當(dāng)農(nóng)民兼業(yè)從事一些其他非農(nóng)生產(chǎn)時(shí)，盡管非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)隨時(shí)很可能會(huì)失去，失去它之后農(nóng)民仍可選擇返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得可靠的農(nóng)業(yè)收入，土地成為他們最后的也是最基本的保障，因此，社會(huì)保障制度的滯后使農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)后存在后顧之憂。社會(huì)保障涉及就業(yè)、生計(jì)、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老保險(xiǎn)等一系列問(wèn)題；如：本來(lái)農(nóng)民就生活貧困，收入有限，當(dāng)遇到疾病和子女上學(xué)等困難時(shí)，為應(yīng)付眼前急需，不得不流轉(zhuǎn)出土地，獲得較低收入，此時(shí)，如果沒(méi)有健全的社會(huì)保障制度[6]，則很快就會(huì)產(chǎn)生無(wú)地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題，危機(jī)社會(huì)的安定。因此，建立健全社會(huì)保障制度是土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的一大前提。

三、推進(jìn)西雙版納農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

要加快轉(zhuǎn)變西雙版納州農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),我們必須針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素積極采取有效的措施，使土地流轉(zhuǎn)的效果最大化，以加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐，努力實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

(一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，正確引導(dǎo)

首先，政府要在宏觀上對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行必要的調(diào)控[7]。建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，還要建立專門(mén)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和土地供需信息平臺(tái)及交易平臺(tái)，為土地流轉(zhuǎn)提供交易場(chǎng)所和服務(wù)。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性，遏制壟斷和不公平行為在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)土地依法、有序流轉(zhuǎn)；其次，積極發(fā)揮村級(jí)基層組織的監(jiān)督作用。發(fā)展基層民主，推進(jìn)信息公開(kāi)，深化村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作，使監(jiān)督組織成員的履職意識(shí)在更高層次上得以提升，進(jìn)一步做好土地流轉(zhuǎn)的記載和檔案管理，防止由于土地流轉(zhuǎn)而帶來(lái)的土地混亂；此外，必要時(shí)要求各地依托基層農(nóng)村土地承包管理機(jī)關(guān)建立縣、鄉(xiāng)、村流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供各類服務(wù)。充分調(diào)動(dòng)各相關(guān)部門(mén)的積極性，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)工作積極、穩(wěn)妥進(jìn)行。

(二)加大宣傳力度，提高農(nóng)民認(rèn)識(shí)

利用電視、報(bào)刊、廣播和各種會(huì)議，加大力度進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳土地流轉(zhuǎn)工作的必要性和土地流轉(zhuǎn)政策的法規(guī)，提高農(nóng)民法律意識(shí)，激發(fā)廣大農(nóng)民積極參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的熱情?？梢圆扇?duì)村中土地流轉(zhuǎn)后形成規(guī)模種植的農(nóng)業(yè)大戶及其他土地流轉(zhuǎn)的典型事例進(jìn)行大力宣傳的措施，讓農(nóng)民從身邊的人、身邊的事，切實(shí)感受到從農(nóng)村土地流中得到的實(shí)實(shí)在在的好處，在很大程度上降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴，從根源上打消他們對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的誤解和疑慮，營(yíng)造農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的良好氛圍。

(三)采取積極措施，增加非農(nóng)就業(yè)崗位，引導(dǎo)農(nóng)民到非農(nóng)崗位就業(yè)

一是鼓勵(lì)發(fā)展勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和扶持中小企業(yè)，政府要加大對(duì)第二、三產(chǎn)業(yè)的投資，加大對(duì)能帶動(dòng)就業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，千方百計(jì)地增加就業(yè)機(jī)會(huì)，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地就近就業(yè)；二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的職業(yè)教育和培訓(xùn)。促進(jìn)農(nóng)民提高職業(yè)技能和文化素質(zhì)[8]，增強(qiáng)其就業(yè)能力，以符合勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)的需求，增加他們的收入；三是要取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)設(shè)置的歧視性限制和各種不合理收費(fèi)，降低農(nóng)民子女在城上學(xué)門(mén)檻，積極為農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)提供優(yōu)良服務(wù)，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工提供方便快捷的條件；四是要?jiǎng)?chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)愿意回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的勞動(dòng)者返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，政府在資金、技術(shù)和服務(wù)上要給予一定的支持，必要之時(shí)要為他們開(kāi)辟綠色通道，為他們創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好的條件，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。

(四)建立完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

一是做好籌資服務(wù)[9]。創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，積極為農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)發(fā)放貸款，定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼，引導(dǎo)更多信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)村，確保租賃經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)土地所需資金。二是做好信息服務(wù)。完善農(nóng)業(yè)信息收集和發(fā)布制度，提供土地流轉(zhuǎn)的投資方向與市場(chǎng)分析，引導(dǎo)涉農(nóng)企業(yè)、種養(yǎng)大戶與農(nóng)民之間的交易順利進(jìn)行。三是加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)，廣泛培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用人才。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)，培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民。四是強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)[10]。繼續(xù)促進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，大力辦好農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)，更要加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，獎(jiǎng)勵(lì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善農(nóng)村最低生活保障制度，做好流出土地農(nóng)民社會(huì)保障，使他們的基本生活長(zhǎng)期有保障。

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