公共體育服務政府供給的創(chuàng)新途徑研究

王 艷

(北京城市學院東方大學城校區(qū),北京 065001)

公共體育服務政府供給的創(chuàng)新途徑研究

王 艷

(北京城市學院東方大學城校區(qū),北京 065001)

推進政府公共體育服務職能創(chuàng)新、加強公共體育服務政府發(fā)展是當前我國服務型政府建設進程中的一項重要任務。對我國政府供給公共體育服務的創(chuàng)新路徑進行研究,結果表明:政府供給公共體育服務的創(chuàng)新途徑包含政府供給公共體育服務的價值導向、產品結構、運行機制、供給方式和績效評估五方面。我國政府供給公共體育服務應從主導理念、產品結構、運行機制、供給方式和供給評估等途徑進行,即實現由管制向服務的理念、單一向多元的產品結構、壟斷向競爭的運行機制和重視績效向投入等方面轉變。

公共體育服務;政府供給;創(chuàng)新

伴隨我國社會轉型和經濟轉軌步伐的明顯加快,我國公眾的公共體育需求已進入高速增長期,而公共體育服務的制度改革仍明顯滯后于經濟社會的發(fā)展進程。2006年 10月,十六屆六中全會做出的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》強調指出:要建設服務型政府,強化各級政府的社會管理和公共服務職能。根據我國服務型政府建設的本質要求,不難看出,服務型政府應以社會共同利益為追求目標,以社會公眾為本位,以管理就是服務的理念,以人文關懷、民主、透明、責任、法制等價值為基礎,在社會公眾的參與和監(jiān)督下,以有效解決社會公共問題,提供公平、優(yōu)質、廉潔、高效的公共產品為標志的政府形態(tài)?？梢?提供優(yōu)質的、豐富的、能滿足社會公眾需要的公共服務是建設服務型政府的應有之義,而為廣大民眾提供高效優(yōu)質的公共體育服務已成為各級政府面臨的重要議題[1]。

盡管近年來我國公共體育服務供給的能力與水平不斷改進,但相對于廣大人民群眾日益增長的公共體育需求而言,仍面臨供給不足等諸多困境[2]。一方面,由于缺乏合適的生產機制和制度安排,使得國家對公共體育服務的資金投入和產出總量嚴重不對稱,且效率較低,既無法滿足社會需求,又加劇了資源的浪費;另一方面,由于缺乏均衡的分配和輸送途徑,弱勢群體和地區(qū)所能享受的公共體育服務仍相當貧乏。政府是公共體育服務供給主體的核心部分,政府有向公民提供服務的責任,同時它也通過服務達到管理和控制的目的[3]。為此,創(chuàng)新政府供給公共服務的方式,推進公共體育服務政府供給的制度建設,構建高效、公平和權責對稱的公共體育服務供給方式就成為一項亟待進行的重要工作,一般認為,政府供給公共體育服務的創(chuàng)新途徑包含政府供給公共體育服務的價值導向、產品結構、運行機制、供給方式和績效評估等方面。為了客觀描述我國政府公共體育服務供給創(chuàng)新的路徑,本研究就上述五個方面描述。

1 公共體育服務政府供給的理念創(chuàng)新

理念創(chuàng)新是政府公共體育服務供給創(chuàng)新的首要前提。長期以來,我國傳統(tǒng)的行政模式——管制型政府,其最重要的表現形式就是現代官僚制。以官僚制為藍本建立起來的管制型政府由于過分崇尚專業(yè)化,缺少靈活性與應變能力,引起了低效率、官僚主義、政府規(guī)模膨脹等各種問題,不僅使得國家的財政不堪重負,而且引起了廣大民眾對政府的普遍信任危機[4]。我國體育行政部門作為現代行政部門的構成部分,帶有管制型政府的很多特征,而映射到公共體育服務供給領域,即政府體育行政部門秉承一種價值理念以“自身需要為中心”的管制理念。這種管理價值下,體育行政部門需要競技金牌和運動成績等來裝點政績,獲得個體發(fā)展的種種資源。因此,體育行政部門扮演的角色是高高在上的管理者,而隨著這種管理哲學的強化,體育行政部門也慢慢變成滋養(yǎng)“腐敗者、浪費者”的行政沃土。作為傳統(tǒng)模式下提供公共體育服務主體的公共部門,在對惠及社會的公共體育服務進行供給時,同樣會不自覺維護自身的利益,導致公權徇私。如國家體育總局連續(xù)三年被國家審計署審計出資金管理問題。據國家審計局 2006年公布的第五號審計報告顯示:國家體育總局 2005年主要存在未及時批復體育彩票公積金發(fā)展全民健身項目;少計體育基金收入;挪用彩票專項基金進行炒股;投資證券業(yè)務開設資金賬戶;投資失誤導致公有資產流失等問題,涉及金額達一億元之多[5]。我國公共服務型政府的建設從側面推動了體育行政部門的價值理念從“管制”向“服務”轉變。2008年,國家體育總局局長劉鵬在全國體育局長會議上曾經明確提出“政府提供公共體育服務的職能只能加強,不能削弱,這既是由體育事業(yè)的公益性質決定的,也是由政府的職責和任務決定的?！边@充分體現出決策者對我國政府部門職能和權力進行反思的決心,也是公共體育服務的供給理念改革的導引。

當前,決策者的言論已經進入政治管理與行政實施層面。我國公共體育服務的“以公眾需求為中心”的服務價值已經從理念、政策向實踐領域逐步推進。我國部分省區(qū)及體育行政管理部門提出要深化政府公共體育服務職能,最低限度地滿足公眾對公共體育服務的需求。個別省市還進行了積極嘗試,如江蘇省和浙江省通過了發(fā)展區(qū)域公共體育事業(yè),推動公共體育服務均等化;上海市提出以構建和諧社會為己任,完善惠及全民公共體育服務的價值指向。四川省體育局提出,建設以公共體育服務政策平臺為基礎,提供公共體育服務的要求。重慶市南岸區(qū)政府出臺了《關于加快體育事業(yè)發(fā)展構建公共體育服務體系的意見》等文件。

綜上所述,公共體育服務供給的價值理念正在逐步從原來的政府“自身需要為中心”的管制理念向“以公眾需求為中心”的行政理念過渡,重視政府作為公共體育服務的提供者角色。無疑,這對推動我國公共體育服務發(fā)展,構建完善的公共體育服務體系具有非常重要的作用。

2 公共體育服務政府供給的產品結構創(chuàng)新

公共體育服務產品的結構直接決定著政府供給公共體育服務的效果和質量。傳統(tǒng)公共體育服務政府供給模式下,我國政府從投資效益最大化的思路出發(fā),著眼于奧運金牌等投入,忽視了公眾的公共體育需求,從而形成了比較單一的公共體育服務產品模式。這種情況下,政府提供公共體育服務在很大程度上取決于政府的偏好,而政府決策群體往往根據其政績需要和利益關涉決定公共體育服務的內容、數量和質量。同時,由于體育行政部門長期把競技體育成績作為體育工作的重要考核標準,并由此形成了“競技體育產品在非意愿選擇下的過分供給”[6],其他涉及民生需求的公共體育服務項目的供給則顯得力不從心。伴隨我國從傳統(tǒng)生存型社會向發(fā)展型社會的轉變,公眾的公共體育需求從內容到層次日趨呈現多元化的趨勢。相關研究表明,我國城市居民對體育組織服務和體育設施服務滿意度呈上升趨勢;而對體育指導服務、體育信息服務和體育活動服務滿意度呈現下降趨勢,其中體育指導服務尤為明顯[7]。由此可見,政府單一突出供給奧運金牌的產品結構已經不能充分滿足公眾的公共體育需求。而我國政府公共體育服務供給產品可以通過執(zhí)行部門的資源來從側面證明,我國群體部門是政府供給公共體育服務的主要部門,但是其資源確實極度稀缺,不僅表現在總量較少,而其在國家體育行政資源的分配中,所占的比例也是非常小的[8]。

當前,我國政府在保證奧運爭光服務供給的同時,也在加強關注民生的公共體育需求的供給。北京奧運會、殘奧會結束后,胡錦濤同志《在北京奧運會、殘奧會總結表彰大會上的講話》中明確指出,“體育事業(yè)發(fā)展要著眼于滿足人民群眾的體育需求,以城鄉(xiāng)體育健身場地和設施、群眾體育組織,全民健身體系為建設重點,以為人民提供更多更好的體育公共服務,讓人民分享體育發(fā)展成果、享受體育帶來的健康和快樂,形成健康文明的生活方式為目標,描述了我國政府發(fā)展公共體育服務事業(yè)、服務全民健身的重要目的及價值取向”。在這種背景下,我國公共體育服務的產品門類和層次已經日趨豐富,如滿足公眾鍛煉健身需要的場地設施等公共體育設施 (場館)服務、滿足公眾各方面健身、養(yǎng)生需要的公共體育信息服務、滿足公眾對自身體質健康水平關注的國民體質監(jiān)測服務等,都得到政府的廣泛重視,并日益成為政府公共體育服務發(fā)展的重點。如廣東省 2009年就針對國民體質監(jiān)測開展了“中國體育彩票”國民體質監(jiān)測萬里行活動;針對全民健身指導山東省成立了全民健身科技服務中心;四川省創(chuàng)新全民健身指導站新模式等,這些政府公共體育服務實踐已經彰顯了政府公共體育服務產品結構日益多元化,從而為滿足公眾的公共體育需求提供保障。

3 公共體育服務政府供給的機制創(chuàng)新

機制創(chuàng)新是公共體育服務創(chuàng)新的重要保障。政府公共體育服務機制創(chuàng)新是政府公共體育服務發(fā)展內在指引。新公共選擇理論、新制度經濟學等相關理論均認為,行政負面問題不斷涌現的根源在于政府的壟斷角色與地位?；诠卜帐袌龌d起的市場競爭機制理論則認為可以通過實現市場供求從而實現帕累托最優(yōu)[9]。因此,地方公共服務的供給應充分引入競爭與激勵機制?？陀^來看,我國傳統(tǒng)的公共體育服務體制基本上是“一元”體制[10]。在一元體制下,政府通過綜合公眾的偏好,組織和實現公共體育服務的生產和供給,作為壟斷的提供者向公眾提供公共體育服務。由于政府的天然壟斷地位使得其直接去充當公共體育服務的生產者缺乏競爭對手和競爭壓力,從而容易導致資金使用的低效,機構人員膨脹,有限的公共體育資源得不到充分利用,“豆腐渣”工程、權力尋租時有發(fā)生,必然形成公共體育部門權限被無限放大而導致權力亂用問題,進而在一定程度上形成特殊利益集團,公眾詢價能力缺失。在此背景下必然形成公共體育服務政府供給失靈結果。公共體育服務政府供給失靈體現在:“政府供給低效率、高成本、質量低劣、資源配置效率低、對公眾需求的回應性較差”[11]。但是隨著我國社會的發(fā)展,政府單一供給公共體育服務不僅面臨著現實條件的限制,而且在理論層面也受到多方面挑戰(zhàn)[12]。政府作為一元的供給角色的存在,削弱了其他主體的積極性,對促進公共體育服務持續(xù)發(fā)展已經發(fā)生了改變。市場組織和非營利組織的介入,不僅實現了公共體育服務供給主體間的競爭態(tài)勢,而且在一定程度上推動了政府的轉型。體育非營利組織促使相關政府部門從直接的、微觀的管理轉變?yōu)殚g接的、宏觀的監(jiān)督非營利性組織在體育公共服務中的作用管理,推動了政府行為的現代化[13]。有學者指出,針對我國公共體育服務政府壟斷的單一狀態(tài),“當務之急是統(tǒng)一認識,明確公共體育服務的‘復合體’性質和社會化的內涵,準確甄別各類體育服務及其興辦主體的‘事業(yè)’或‘產業(yè)’屬性,從而為社會化改革中的分類指導、分類管理提供基礎平臺?！盵14]這為我國公共體育服務從壟斷到競爭提供了理論借鑒。當前,我國很多公共體育服務項目已經具備了市場組織和非營利組織進入的條件,并進行了積極嘗試。作為舉辦北京奧運會開幕式的國家體育場 (鳥巢項目)建設,采用的就是這種方式。鳥巢項目由中信集團聯(lián)合 (中信集團、北京城建集團、美國金州控股集團)中標建設運營[15],而諸如公共體育設施服務、公共體育信息服務等都實現了市場組織和非營利組織的參與。這些公共體育服務領域的市場化行為,就是在對我國公共體育服務進行分類解讀的前提下,允許市場組織和非營利組織的介入,形成公共體育服務的競爭格局。體育公共服務生產過程中,非營利組織與營利性企業(yè)以及政府存在著一種依據各自比較優(yōu)勢的分工。在實踐中只有發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢,形成體育公共服務產業(yè)的競爭與合作機制,才能實現公共資源的有效配置,提高體育公共服務的質量[16]。而且這種公共體育服務的競爭表現出多種形態(tài),不僅存在普遍意義上的私人部門之間的競爭行為,即“私私競爭”,而且在公共部門之間也存在,即“公公競爭”,同時還表現為公私部門之間的競爭,即“公私競爭”。正如薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關系》中所論述的一樣“民營化的核心不是市場取代了政府,而是競爭代替了壟斷”。

4 公共體育服務政府供給的方式創(chuàng)新

供給方式是公共體育服務供給的途徑。關于政府供給公共服務方式,學界對此已有較深刻認識。公共服務的性質與政府職能之間關系的論述在古典主義的國家理論與經濟理論中就已經非常系統(tǒng)。社會契約論、經濟自由論都主張公共服務的供給完全依附于政府職能的認識觀,認為公共服務只能靠政府的力量來實現[17]。傳統(tǒng)公共體育服務模式,通過計劃分配的方式在計劃經濟體制下,人們認為所有的體育產品都是公共產品,它的主要特點是由政府提供投資、追求社會效益、提供的物品具有公益性、福利性[18]。這種形式下,政府供給公共體育服務的方式是直接生產和提供,政府集生產主體和提供主體于一體。但是政府直接供給就是政府沒有微觀生產主體的優(yōu)勢,從而形成政府供給的低效益。而世界上其他地區(qū)發(fā)展公共體育服務的做法為我國政府公共體育服務供給方式創(chuàng)新提供了思路。1992年,歐盟頒布的《公共服務采購指令》中將休閑、文化及體育等 27類公共服務全部納入政府向社會購買的范圍。香港特區(qū)在公共體育服務市場化方面也較為成功,在亞洲享有一定的聲譽。它帶來的重要啟示是要把公共體育服務的供給與公共體育服務的生產區(qū)分開來,使政府供給公共體育服務方面的決策職能和執(zhí)行職能適當分離,進一步轉變政府直接生產經營公共體育服務的單一模式,實現公共體育服務生產方式的多樣化[19]。當前,我國政府公共體育服務供給已經逐步由直接供給向間接供給轉變,多樣方式被引入到供給領域,如政府購買、招標投標、內部市場、民辦公助、政府補貼、憑單方式和特許經營。基本實現了政府公共體育服務供給方式從計劃提供的單一向多元的轉化。不僅在理論層面而且在實踐領域,已經出現了政府公共體育服務供給的多元方式。如佛山市禪城區(qū)以購買公共體育服務為切入點,積極率先開辟政府購買服務的理財新路徑,探求惠民效益與資金效益的雙優(yōu)化。2009年,為落實政府的惠民工程,區(qū)財政局和體育局主動溝通協(xié)調,進一步深化了改革政府購買公共體育服務的形式和方法:由區(qū)財政投入 80萬元,簽約了 11家體育場館,不斷擴大受惠面,免費向市民和外來工開放[20]。不僅如此,我國很多地方政府也開展了全民健身路徑、體育場館服務等多元方式供給的實踐。

5 公共體育服務政府供給的評估創(chuàng)新

公共體育服務政府供給績效是評判政府治理水平和效率的重要依據。傳統(tǒng)行政管理往往關注于政府投入和生產過程,很少將預算與結果聯(lián)系起來,而新公共管理績效評價理論則強調將結果和投入結合對比。從我國目前實際情況來看,我國政府公共體育服務供給的輸入功能與輸出結果極不相稱,這一點在基層體育行政主管部門顯得尤為明顯,我國基層行政管理財政支出在體育財政支出中占據非常大[21]。由于體育行政部門的行政管理支出所占比例較大,導致政府財政嚴重短缺,多數體育行政部門僅能滿足自身辦公所需,基層財政成為“吃飯財政”、“吃不飽財政”。由此可見,這種狀況顯然不能滿足我國人民群眾日益增長的公共體育服務消費需求。因此,政府公共體育服務評估機制和方式亟待創(chuàng)新。

基于此,應該重建政府公共體育服務績效的考核指標,增加關注民生、公眾休閑娛樂等指標,在政府行政開支之中,逐步予以公開化,降低政府行政管理成本,提升基層政府公共體育服務的輸出績效?；谏鲜龇治?我國政府公共體育服務供給應在政府、市場組織和非營利組織之間進行“成本—效益”的核算與比較,通過不同主體之間的競爭確定供給主體,尋求公共體育服務供給的最優(yōu)方案,從而實現供給的帕累托最優(yōu),政府供給公共體育服務的績效評估創(chuàng)新就成為實現這一目標的根本途徑。

6 結束語

管理創(chuàng)新是當前的時代主題之一。盡管目前由政府提供的公共體育服務較過去已經大為豐富,但仍然存在著行政效率低下、體育產品和服務質量不高、難以滿足公民日益多樣化的體育需求等種種缺陷。尤其是政府在市場經濟的大背景下,無論是財力方面,還是管理方面,都已難以像計劃經濟體制時代那樣完全承擔面向公眾的體育服務[22]。為了發(fā)展政府公共體育服務事業(yè)、促進政府公共體育服務的發(fā)展,應該牢牢立足于各地公共體育服務發(fā)展的實際,深入研究探索在當前條件下,促進各地區(qū)公共體育服務發(fā)展應把握的重點、難點和目標。注重公共體育服務政府供給區(qū)域性和操作性的研究,探索區(qū)域間的制度與資源約束下公共體育服務的最優(yōu)供給路徑[23]。必須從價值導向層面和實踐操作層面對我國政府公共體育服務供給進行全面變革和創(chuàng)新?？梢钥隙ǖ氖?公共體育服務的政府供給路徑創(chuàng)新不僅是我國體育行政部門服務民眾的關鍵環(huán)節(jié),更對我國體育行政部門建設服務型政府具有非常重要的作用和意義。

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Supply Methods Innovation of Government Public Sport Services

WANG Yan
(East Campus of Beijing City University,Beijing 065001,China)

At present,promoting the government’s public service functions of sports innovation and strengthening the public sport servicing government is an important task in the construction of service-oriented government in China.Th is paper studies the supply of government services to public sport innovation path.It revealed that the innovation methods of public sport services provided by government include value orientation,product structure,operational mechanics,supply mode and performance appraise.Government should be leading the supply of publics ports service concept,product structure,operation mechanism,the way of supplying channels and supply assessment,which is achieved by the control to the concept of service to the diverse single product structure,the operation of monopoly to com petition attention to the input mechanism and other aspects of performance changes.

public sport service;government supply;innovation

G80-05

A

1004-0560(2011)02-0012-04

2011-02-16;

2011-03-26

國家體育總局哲學社會科學重點項目:擴大內需背景下我國公共體育服務的發(fā)展對策研究(項目編號為 1463SS10017)階段性成果。

王 艷 (1979-),女,講師,碩士,主要研究方向為體育教育訓練學。

責任編輯:喬艷春

?體育人文社會學