文化體制改革對我國公共體育場館管理體制改革的啟示

方曙光 徐文強(qiáng) 陳元欣 王 健

(1.常州工學(xué)院 體育教學(xué)部，江蘇 常州 213002；2.國家體育總局 經(jīng)濟(jì)司，北京 100762；3.華中師范大學(xué) 體育學(xué)院，湖北 武漢 430079)

文化體制改革對我國公共體育場館管理體制改革的啟示

方曙光1徐文強(qiáng)2陳元欣3王 健3

(1.常州工學(xué)院 體育教學(xué)部，江蘇 常州 213002；2.國家體育總局 經(jīng)濟(jì)司，北京 100762；3.華中師范大學(xué) 體育學(xué)院，湖北 武漢 430079)

體育與文化在諸多方面具有相似性，文化體制改革對公共體育場館管理體制改革具有較強(qiáng)的啟示和借鑒意義。在借鑒文化體制改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出分類改革，劃分公益性、混合性和經(jīng)營性體育場館，培育市場主體、委托或授權(quán)經(jīng)營，建立體育場館國有資產(chǎn)出資人制度、強(qiáng)化內(nèi)部運行機(jī)制改革和爭取政策支持，扶持體育場館發(fā)展等建議。

文化體制改革；公共體育場館；管理體制

體育本身屬于廣義的文化范疇，體育領(lǐng)域的公共體育場館與文化領(lǐng)域的文化館、藝術(shù)館等一樣，作為舉辦大型文體活動的主要設(shè)施，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，采取事業(yè)管理體制，由國家出錢、政府包辦，改革開放以來，也同樣采取了包括產(chǎn)業(yè)化在內(nèi)的一系列改革措施，為建立新的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式進(jìn)行了有益的探索[1]。目前，文化體制改革正在如火如荼的進(jìn)行，經(jīng)過兩年多的9個省市的試點和35家試點單位改革的實踐，為文化體制改革的全面推開積累了豐富的經(jīng)驗。較之于文化體制改革，體育體制改革相對滯后。鑒于公共體育場館與文化館設(shè)施在諸多方面的相似性，因此，包括文化場館在內(nèi)的文化體制改革的實踐與經(jīng)驗在某些方面對于公共體育場館管理體制的改革具有一定的借鑒和啟示意義。

1 分類改革，劃分公益性、混合性和經(jīng)營性體育場館

1.1《若干意見》明確劃分了文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的范圍與界限

《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的范圍與界限做出科學(xué)、明確的劃分：凡國家興辦的圖書館、博物館、文化館(站)、科技館、群眾藝術(shù)館、美術(shù)館等為群眾提供公共文化服務(wù)的單位，為公益性文化事業(yè)單位。黨報、黨刊、電臺、電視臺、通訊社、重點新聞網(wǎng)站和時政類報刊，少數(shù)承擔(dān)政治性、公益性出版任務(wù)的出版單位，重要社會科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)民族特色和國家水準(zhǔn)的藝術(shù)院團(tuán)，實行事業(yè)體制，由國家重點扶持。其他藝術(shù)院團(tuán)，一般出版單位和文化、藝術(shù)、生活、科普類等報刊社，以及新華書店、電影制片廠、影劇院、電視劇制作單位和文化經(jīng)營中介機(jī)構(gòu)，黨政部門、人民團(tuán)體、行業(yè)組織所屬事業(yè)編制的影視制作和銷售單位，逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)[2]。上述規(guī)定，使得文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)兩種類型的分類改革有了明確目標(biāo)和政策依據(jù)。

1.2文化事業(yè)單位分類改革對公共體育場館改革的啟示

從《若干意見》的規(guī)定來看，文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的劃分主要是依據(jù)現(xiàn)有文化事業(yè)單位的公益性與經(jīng)營性進(jìn)行分類，而且，由國家興辦的文化場館設(shè)施幾乎全部保留為公益性文化事業(yè)單位，以為社會提供公共文化服務(wù)。在我國現(xiàn)有公共體育場館中也存在公益性和經(jīng)營性場館，同時，還存在部分混合性場館。根據(jù)文化事業(yè)單位分類改革的經(jīng)驗，公益型性體育場館應(yīng)保留為事業(yè)單位，經(jīng)營性體育場館應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。但關(guān)于公益性、混合性和經(jīng)營性的劃分標(biāo)準(zhǔn)尚存較大爭議，劃分標(biāo)準(zhǔn)的確定是公共體育場館分類改革的前提和關(guān)鍵，因此，應(yīng)首先確定公益性、混合性和經(jīng)營性體育場館的劃分標(biāo)準(zhǔn)。由于公共體育場館所承擔(dān)的社會公共職能的多少是評價其公益性或經(jīng)營性的主要標(biāo)準(zhǔn)，因此，筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)公共體育場館承擔(dān)的社會公共職能和社會化程度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)來確定場館的經(jīng)營性質(zhì)。其對于不具有面向市場能力，承擔(dān)較多公益性事務(wù)的公共體育場館，應(yīng)保留其事業(yè)單位的性質(zhì)；對于有市場潛力且有面向市場能力，較少承擔(dān)公益性事務(wù)的公共體育場館，應(yīng)明確逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)。但社會公共職能是一個比較模糊的概念，可操作性不強(qiáng)，在改革實踐中需要進(jìn)一步細(xì)化。

2 培育市場主體，多元化體育場館并存

2.1培育多元化文化市場主體

在文化體制改革過程中，各級政府部門注重文化市場主體的培育與發(fā)展，按照試點方案的要求，以市場為導(dǎo)向，貫徹“創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制、面向市場、壯大實力”的方針，有計劃、有步驟地推動經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和大型文化企業(yè)集團(tuán)的組建。各地在改革中，組建了一大批實力雄厚的文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，極大地促進(jìn)了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對于既有公益性又有經(jīng)營性的文化事業(yè)單位，組建事業(yè)性質(zhì)的文化集團(tuán)，如上海市在文化體制改革中組建了事業(yè)性質(zhì)的上海文化廣播影視集團(tuán)，該集團(tuán)以事業(yè)單位為主體，企業(yè)公司參加的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，實行事業(yè)單位，企業(yè)化管理。此外，還有浙江、江蘇等省在試點中均成立了事業(yè)單位企業(yè)化管理的大型文化集團(tuán)[3]。同時，在公益性文化事業(yè)單位的發(fā)展方面，也不斷加大對其投入，加強(qiáng)其內(nèi)部體制改革，提高其公共服務(wù)能力。

2.2構(gòu)建多元化文化市場主體對公共體育場館改革的啟示

在文化市場主體的構(gòu)建方面，組建了三類不同性質(zhì)的市場主體，即企業(yè)集團(tuán)、事業(yè)體制的文化集團(tuán)和事業(yè)單位。雖然三類市場主體的性質(zhì)不同，但它們在一定程度上實現(xiàn)了互補(bǔ)，減輕了改革的阻力，促進(jìn)了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在公共體育場館管理體制改革中不應(yīng)一刀切，應(yīng)借鑒文化體制改革在文化市場主體構(gòu)建方面的成功經(jīng)驗，建立多元化的市場主體。一方面，應(yīng)加強(qiáng)對公益性體育場館的投入和內(nèi)部體制改革，提高其對群眾的回應(yīng)性，促使其提供多元化的服務(wù)，并提高服務(wù)質(zhì)量和水平，以滿足群眾日益增長的基本體育服務(wù)需求；另一方面，可以組建部分事業(yè)性質(zhì)或企業(yè)性質(zhì)的體育場館管理集團(tuán)，對一定范圍內(nèi)的公共體育場館實行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)政事分離、政企分離。體育場館管理集團(tuán)下屬的場館即可以是公益性事業(yè)單位，也可以是經(jīng)營性企業(yè)。同時，還可以對下屬所有場館實施資產(chǎn)管理，取消場館的事業(yè)單位編制，將人員全部納入場館管理集團(tuán)。從減緩改革的阻力方面考慮，可以建立事業(yè)單位企業(yè)化管理的體育場館管理集團(tuán)，對下屬場館實施資產(chǎn)管理，原場館所有人員進(jìn)入管理集團(tuán)，性質(zhì)不變，實行競聘上崗，采取發(fā)展的辦法解決人員分流問題。在這方面，國內(nèi)已有成功的實踐。

3 委托或授權(quán)經(jīng)營，建立體育場館國有資產(chǎn)出資人制度

3.1文化體制改革建立國有資產(chǎn)出資人制度的主要經(jīng)驗

各地在文化體制改革過程中注重國有文化資產(chǎn)出資人制度的建立，以解決長期以來國有文化資產(chǎn)存在的所有人缺位和監(jiān)管弱化等問題。各地通過建立統(tǒng)一的國有文化資產(chǎn)運營機(jī)構(gòu)集中行使國有文化資產(chǎn)的所有者職能，如重慶等城市[4]；或成立大型文化集團(tuán)，由行政部門授權(quán)其占有、經(jīng)營和管理國有文化資產(chǎn)，如上海、浙江等省市[5]；或委托社會機(jī)構(gòu)占有和經(jīng)營國有資產(chǎn)，如麗江等城市[6]。

3.2國有文化出資人制度對公共體育場館改革的啟示

文化體制改革中，各地通過委托經(jīng)營或授權(quán)經(jīng)營等方式建立國有資產(chǎn)出資人制度對公共體育場館出資人制度的建立具有較高的借鑒意義。公共體育場館作為一級事業(yè)單位，其占有、使用的國有資產(chǎn)由財政部門代為行使所有權(quán)。雖然理論上公共體育場館國有資產(chǎn)的所有人是清晰的，但在實踐中其所有人仍處于虛位或缺位狀態(tài)。借鑒文化領(lǐng)域建立國有資產(chǎn)出資人制度的方式，公共體育場館占有、使用的國有資產(chǎn)同樣可以采用委托經(jīng)營或授權(quán)經(jīng)營的方式建立體育場館國有資產(chǎn)出資人制度，使國有資產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任契約化，以加強(qiáng)對體育場館占有、使用的國有資產(chǎn)的監(jiān)管，建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、“管人、管事與管資產(chǎn)”相結(jié)合的體育場館國有資產(chǎn)管理體制，使各級責(zé)任主體切實承擔(dān)起體育場館國有資產(chǎn)經(jīng)營或管理的責(zé)任。在實踐中，既可以由政府部門委托社會機(jī)構(gòu)經(jīng)營、管理體育場館，也可以成立體育場館管理集團(tuán)，由政府機(jī)構(gòu)授權(quán)該機(jī)構(gòu)行使國有資產(chǎn)出資人職能，各場館具體負(fù)責(zé)場館的經(jīng)營和管理。

4 強(qiáng)化公共體育場館內(nèi)部運行機(jī)制改革

4.1公益性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)換內(nèi)部機(jī)制的主要做法

各地在文化事業(yè)單位改革中，根據(jù)改革方案，在加大對其投入的基礎(chǔ)上，積極轉(zhuǎn)換內(nèi)部機(jī)制，著力改革內(nèi)部人事、收入分配和社會保障制度，采取全員聘用、崗位工資、業(yè)績考核、項目負(fù)責(zé)等辦法，引入競爭和激勵機(jī)制，健全崗位目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格財務(wù)管理，降低運行成本。通過內(nèi)部機(jī)制轉(zhuǎn)換，打破了大鍋飯，實現(xiàn)了由國家人向社會人的轉(zhuǎn)變，由身份管理轉(zhuǎn)變?yōu)閸徫还芾?，增?qiáng)了活力，提高了其服務(wù)能力，促進(jìn)了文化事業(yè)的發(fā)展。

4.2公益性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)換內(nèi)部機(jī)制對公共體育場館改革的啟示

文化體制改革中，在加大對公益性文化事業(yè)單位投入的基礎(chǔ)上，積極進(jìn)行內(nèi)部機(jī)制改革，以增強(qiáng)其活力，提高其服務(wù)能力。這也昭示了未來公共體育場館管理體制改革應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部運行機(jī)制改革，建立比較完善、健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制。建立健全激勵機(jī)制，調(diào)動場館工作人員工作的積極性和創(chuàng)造力；改革現(xiàn)有的能上不能下、只進(jìn)不出的人事制度和干部選拔制度，建立全員競聘上崗、能上能下、合理流動的競爭性人事制度和干部選拔制度；改革現(xiàn)有的以工齡、職位等為主的分配制度，建立績效和崗位工資制度；建立社會統(tǒng)籌的社會保障體系，為場館工作人員的合理流動掃除障礙；合理分流部分冗員并妥善安置，以提高效率；積極進(jìn)行場館服務(wù)的民營化改革，采用服務(wù)外包和委托經(jīng)營等方式在場館運營中引入專業(yè)化管理和服務(wù)，提高場館的服務(wù)效率，減少冗員，降低場館運營成本。

5 爭取政策支持，扶持體育場館發(fā)展

5.1政策扶持文化體制改革

文化體制改革過程中國家出臺了一系列的政策法規(guī)，保障了文化體制改革的順利進(jìn)行，促進(jìn)了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2005年初，財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干稅收政策問題的通知》(財稅[2005]1號)，規(guī)定了文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后享受的一系列稅收優(yōu)惠政策。隨后三家又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于文化體制改革試點中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干稅收政策問題的通知》(財稅[2005]2號),對政府鼓勵的新辦文化企業(yè),試點地區(qū)的文化單位和其他試點單位給予了多項稅收優(yōu)惠。這份文件還詳盡列出了政府鼓勵興辦的文化企業(yè)類別。為了推進(jìn)文化領(lǐng)域所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》(國發(fā)[2005]10號)，明確規(guī)定了鼓勵和支持非公有資本進(jìn)入的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域及有關(guān)政策，同時也明確列出了非公有資本不得投資和經(jīng)營的領(lǐng)域[7]。為推進(jìn)文化事業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院又于2006年下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟(jì)政策》(國發(fā)[2006]43號)，明確繼續(xù)征收文化事業(yè)建設(shè)費，并對文化事業(yè)單位施行稅收優(yōu)惠，加大對文化事業(yè)的投入和鼓勵對文化事業(yè)的捐贈等扶持政策，以促進(jìn)文化事業(yè)的發(fā)展。而且，各試點省市還根據(jù)國家的扶持政策，制定了更為具體、可行的扶持政策。上述稅收、投融資等扶持政策的出臺，極大地促進(jìn)了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在文化市場的培育和經(jīng)營等方面均就起到了非常積極的推動作用。

5.2文化體制改革政策扶持對公共體育場館管理體制改革的啟示

政策扶持是文化體制改革順利進(jìn)行的重要制度保障，而且，在上述政策中還就文化經(jīng)營和活動場所的政策扶持問題進(jìn)行了專門規(guī)定，這就啟示公共體育場館管理體制的改革要順利進(jìn)行，應(yīng)有相應(yīng)的政策扶持，以保障公共體育場館管理體制改革的順利進(jìn)行。特別是涉及場館改制的人員分流、社會保障等配套政策以及場館運營的稅收、投融資等扶持政策。目前，我國尚未出臺相應(yīng)的扶持體育產(chǎn)業(yè)和體育場館發(fā)展的優(yōu)惠政策，尤其是在體育場館的經(jīng)營方面，各種稅費還比較重，不利于其管理體制的改革。公共體育場館作為發(fā)展體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)載體和基礎(chǔ)，應(yīng)優(yōu)先得到發(fā)展。因此，政府主管部門應(yīng)聯(lián)合其他有關(guān)部門為體育場館的發(fā)展?fàn)幦”容^有利的政策支持，在場館的撥款、土地、稅收、各種規(guī)費的減免以及投融資等方面給予支持，促進(jìn)公共體育場館的發(fā)展，提高其服務(wù)質(zhì)量和效率，提供多元化的體育服務(wù)，以緩解和解決人民群眾日益增長的體育服務(wù)需求。

6 結(jié)語

文化體制改革經(jīng)過三年多的試點，已進(jìn)入全面推開階段。他山之石，可以攻玉，其成功經(jīng)驗可為公共體育場館管理體制的改革提供豐富的可資借鑒的經(jīng)驗，拓寬了改革的視野和思路。具體來說：

1)借鑒文化體制改革在文化市場主體構(gòu)建方面的成功經(jīng)驗，建立多元化的體育場館運營模式，多元化的運營模式在一定程度上實現(xiàn)了互補(bǔ)，減輕了改革的阻力，有利于體育場館的高效運營，更好地滿足群眾日益增長的多種體育服務(wù)需求。

2)公共體育場館管理體制改革應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部運行機(jī)制改革，建立比較完善、健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，同時建立健全激勵機(jī)制，調(diào)動場館工作人員工作的積極性和創(chuàng)造力，提高場館的服務(wù)效率，降低場館運營成本。

3)應(yīng)根據(jù)公共體育場館承擔(dān)的社會公共職能和社會化程度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)來確定場館的經(jīng)營性質(zhì)。對于不具有面向市場能力，承擔(dān)較多公益性事務(wù)的公共體育場館，應(yīng)保留其事業(yè)單位的性質(zhì)；對于有市場潛力且有面向市場能力，較少承擔(dān)公益性事務(wù)的公共體育場館，應(yīng)明確逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)。

4)公共體育場館占有、使用的國有資產(chǎn)可以采用委托經(jīng)營或授權(quán)經(jīng)營的方式建立體育場館國有資產(chǎn)出資人制度，使國有資產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任契約化，以加強(qiáng)對體育場館占有、使用的國有資產(chǎn)的監(jiān)管，建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、“管人、管事與管資產(chǎn)”相結(jié)合的體育場館國有資產(chǎn)管理體制，使各級責(zé)任主體切實承擔(dān)起體育場館國有資產(chǎn)經(jīng)營或管理的責(zé)任，以利于體育場館占有、使用資產(chǎn)的保值、增值。

5)為保障公共體育場館管理體制改革的順利進(jìn)行，政府或相關(guān)部門應(yīng)有相應(yīng)的扶持政策或優(yōu)惠政策，特別是涉及場館改制的人員分流、社會保障等配套政策以及場館運營的稅收、投融資等政策，在場館的撥款、土地使用、各種規(guī)費的減免等方面給予支持。

通過學(xué)習(xí)和借鑒文化體制改革的成功經(jīng)驗，必將有助于攻破未來我國公共體育場館管理體制改革這個難關(guān)，促進(jìn)我國體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的和諧發(fā)展。

[1] [7]李輝.文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展對體育的幾點啟示[J].體育文化導(dǎo)刊,2006(10)：3-4.

[2] 中共中央、國務(wù)院.關(guān)于深化文化體制改革的若干意見[Z].2005.

[3] [5]深圳市文化體制改革調(diào)研組.上海、浙江、江蘇文化體制改革調(diào)研報告[J].特區(qū)理論與實踐,2002(10)：52-56.

[4] 殷恕，劉汪洋.為了重慶文化的繁榮—重慶市文化體制改革試點上作綜述[J].今日重慶，2004(6)：14-19.

[6] 高升.麗江市文化體制改革試點工作情況[EB/OL].http://philosophy.cass.cn/org/zxin/whzxin/lbs/06/0606.htm.2006-11-4.

TheRevelationofChineseCulturalAdministrativeSystemReformfortheReformofManagementSystemofPublicSportsVenues

Fang Shuguang1,Xu Wenqiang2,Chen Yuanxin3,Wang Jian3

(1.Department of P.E.,Changzhou Institute of Technology,Changzhou,213002,Jiangsu,China; 2,Department of Ecomomy, State General Administration of Sports,Beijing,100762,China; 3.Institute of P.E.,Huazhong normal university,Wuhan，430079,Hubei,China)

There exist many similarities between sports and culture in many aspects,thus some clear revelation and meaning can be found in the reform of Chinese cultural administrative system for the reform of management system of public sports venues. On the basis of explaining the successful experience of cultural administrative system,this thesis provides some suggests as follows: reformation of the classification,to divide sports venues into the different types of commonweal,miscibility and for-profit;to cultivate main body of market;to entrust or authorize running, establishing sports venues’ system for investors of state assets;to strengthen reforms of inner running system and strive for the support from policy;to support the development of sports venues.

reform of cultural administrative system；public sports venue；management system

2011-02-16；

2011-03-21

國家體育總局體育文化發(fā)展中心重點項目(08TYWH023)。

方曙光(1970-)，男，湖北英山縣人，碩士，副教授，研究方向：體育社會學(xué)。

G80-05

A

1672-1365(2011)03-0016-03