論《體育法》法律責(zé)任的修改

胡 偉，程亞萍

●專題研究

論《體育法》法律責(zé)任的修改

胡 偉，程亞萍

我國現(xiàn)行《體育法》的法律責(zé)任設(shè)計只注重行政相對人的責(zé)任，而對地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門的責(zé)任承擔(dān)予以忽視。同時，過分依賴紀(jì)律處罰和行政處罰，沒有確立相應(yīng)的民事責(zé)任和刑事責(zé)任。此外，體育社團罰的法律救濟缺失，也未建立完善的體育法律責(zé)任的追究機制。因此，在修訂《體育法》時，應(yīng)規(guī)定地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門的法律責(zé)任，完善部分紀(jì)律處罰和行政處罰設(shè)計，確立相關(guān)的民事責(zé)任和刑事責(zé)任，并建立體育社團罰的法律救濟機制和體育公益訴訟制度。

體育法；法律責(zé)任；體育公益訴訟

長期以來，我國在體育立法上遵循“管理型”的立法思路[1]，1995年出臺的《體育法》在法律責(zé)任設(shè)計上存在諸多缺陷：一是只注重行政相對人的法律責(zé)任，而對像地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門這樣負(fù)有體育法律義務(wù)的重要主體，并未要求承擔(dān)法律責(zé)任，對地方體育事業(yè)的發(fā)展和整個體育效率的提高影響極大。二是過分依賴紀(jì)律處罰和行政處罰，沒有確立相應(yīng)的民事責(zé)任和刑事責(zé)任，不僅對在競技體育中弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為控制不力，而且對在體育運動中惡意使用禁用的藥物和方法的當(dāng)事人難以形成威懾力。三是體育社團罰的法律救濟缺失和體育法律責(zé)任追究機制的不完善，使體育領(lǐng)域的公共利益難以得到保護和對地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門的有效監(jiān)督。因此，在對《體育法》進行修改時，必須明確地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門的法律責(zé)任，完善部分紀(jì)律處罰和行政處罰的設(shè)計，并確立民事責(zé)任和刑事責(zé)任，同時，建立體育社團罰的法律救濟機制和體育公益訴訟制度，以構(gòu)建一個更為完備和有效的體育法律責(zé)任體系。

1 明確地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門的法律責(zé)任

我國《憲法》第21條第2款規(guī)定，國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性體育活動，增強人民體質(zhì)。可見，國家是發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性體育活動，增強人民體質(zhì)最為重要的主體，同時，國家還是體育場地、設(shè)施和器材的所有者。從我國的體育管理體制來看，地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門則是國家在各地的體育管理的代理人，履行著具體的體育管理職能。因此，現(xiàn)行《體育法》第4條第2款規(guī)定了地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門對轄區(qū)內(nèi)的體育工作負(fù)責(zé)。然而，我們所看到的是，有一些地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門為了政績，并不嚴(yán)格履行自己的管理職責(zé)，所以，出現(xiàn)了許多體育丑聞。如2001年全運會，包括兩名女子舉重運動員和一名拳擊運動員在內(nèi)的11名運動員被查出使用違禁藥品；2005年全運會，有望奪得北京奧運會獎牌的長跑運動員孫英杰也被查出服用違禁藥品[2]；2009年重慶大坪中學(xué)女子足球競賽“造假事件”[3]等。

2 完善部分紀(jì)律處罰和行政處罰設(shè)計，并確立民事責(zé)任和刑事責(zé)任

2.1 強化對在競技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為的責(zé)任控制

盡管在競技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為會產(chǎn)生諸多不良的后果：一是擾亂了體育秩序；二是破壞了公平的體育精神；三是違反誠信原則；四是造成相關(guān)人的利益損害。但現(xiàn)行《體育法》第49條只規(guī)定了由體育社團按照章程規(guī)定對運動員、教練員、裁判員和俱樂部等主體給予處罰和由國家主管機關(guān)對國家工作人員中的直接責(zé)任人員依法給予行政處分。不過，在這里值得注意的是，從法理的角度來看，由體育社團按照章程規(guī)定對運動員、教練員、裁判員和俱樂部等主體給予處罰是一種體育社團內(nèi)部自律性的紀(jì)律處罰（體育社團罰），而不是法律處罰，從嚴(yán)格意義上講，也不是體育法律責(zé)任的承擔(dān)方式。但在我國，由于對體育社團的管理采取的是“合作主義”模式，賦予了體育社團合法的壟斷地位，尤其在競技體育領(lǐng)域中，體育社團已通過法律的授權(quán)而取得管理權(quán)，如《體育法》第31條第3款規(guī)定，全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負(fù)責(zé)管理，不過，這種管理權(quán)的來源實際上是行政權(quán)和社會權(quán)的混合，因為“法律的授權(quán)”既可能是對行政權(quán)的授予，也可能是對基于契約而形成的社會權(quán)的確認(rèn)。由此也使體育社團罰在性質(zhì)上并非單純的私權(quán)性或公權(quán)性，而是具有公私權(quán)力的混合性，在這種情況下，體育社團罰事實上像國家法體系下的法律責(zé)任一樣發(fā)揮著應(yīng)有的作用[8]，因此，《體育法》在法律責(zé)任的規(guī)定中特別包括了體育社團對運動員、教練員、裁判員和俱樂部等主體進行處罰的內(nèi)容。然而，上述所規(guī)定的強制性措施并不能遏制在競技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為的發(fā)生。其原因在于：一是對該行為規(guī)定不夠明確，在“處罰”時難以把握；二是“處罰”對象過窄，遺漏該“處罰”的當(dāng)事人；三是缺乏民事責(zé)任承擔(dān)，使“處罰”責(zé)任過輕。具體而言，對于在競技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為的把握存在一定的疑問，“紀(jì)律”是指賽場紀(jì)律還是體育社團的紀(jì)律或俱樂部的紀(jì)律，在這里并沒有清晰指明，由于違反賽場紀(jì)律、體育社團的紀(jì)律，以及俱樂部的紀(jì)律在責(zé)任的承擔(dān)上有所不同。一般說來，違反賽場紀(jì)律所承擔(dān)的責(zé)任是由賽事組委會制定的賽事規(guī)則確定的責(zé)任，如取消參賽資格、成績、賠償損失等；違反體育社團的紀(jì)律所承擔(dān)是體育社團章程上規(guī)定的責(zé)任，如警告、責(zé)令停止比賽、取消比賽成績、禁止從事教練工作、終身禁賽、罰款等，而違反俱樂部的紀(jì)律所承擔(dān)是內(nèi)部勞動規(guī)則確定的責(zé)任，如開除、除名、賠償損失等，因此，這給“處罰”該行為帶來困難。同時，在競技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為是一種較為復(fù)雜的違法行為，不僅有運動員、教練員、裁判員、俱樂部和國家工作人員的參與，而且可能有學(xué)校等其他主體的參與，但對于后者如何承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)何種責(zé)任，《體育法》并沒有明確的規(guī)定，使學(xué)校等其他主體參與從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為游離于“處罰”之外。還有不可忽視的是，該行為可能會給舉辦競技體育的單位造成一定利益上的損失。因為“體育顯然已經(jīng)變成了一種蘊涵巨大商業(yè)價值的產(chǎn)業(yè)”[9]，現(xiàn)代競技體育已不是純粹的競技體育，或多或少帶有商業(yè)目的，主辦單位往往通過主辦賽事，一方面是為了弘揚體育精神，推動競技體育的發(fā)展，另一方面從中獲取一定的收益，如果有弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為存在，必然會帶來負(fù)面的影響，出現(xiàn)贊助商減少或觀眾流失等情況，給主辦單位造成利益上的損失，但現(xiàn)行《體育法》沒有規(guī)定在競技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。

綜上分析，建議修改《體育法》時，對在競技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為進行明確界定，擴大“處罰”對象，增加民事責(zé)任。

2.2 對在體育運動中惡意使用禁用的藥物和方法的行為及相關(guān)人員應(yīng)追究刑事責(zé)任

盡管國務(wù)院和國家體育總局根據(jù)《體育法》先后制定了禁止在體育運動中使用禁用藥物和方法的行為（也就是人們通常所說的使用興奮劑的行為）的行政法規(guī)和規(guī)章，如2004年國務(wù)院頒布了《反興奮劑條例》、1998年國家體育總局頒布了《關(guān)于嚴(yán)格禁止在體育運動中使用興奮劑行為的規(guī)定（暫行）》等，同時在《藥品管理法》、《食品衛(wèi)生法》和《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》等法律中也規(guī)定了反興奮劑方面的條款，尤其是國務(wù)院有關(guān)職能部門相繼制定了對麻醉藥品、精神藥品和食品添加劑等管理辦法，為控制興奮劑藥源提供了重要的法律依據(jù)。但在體育運動中使用禁用藥物和方法的行為仍屢禁不止，并有泛濫之勢，其根源在于我國《體育法》中對在體育運動中使用禁用的藥物和方法的行為處罰太輕，并且處罰的對象也過窄。如第50條規(guī)定，在體育運動中使用禁用的藥物和方法的，由體育社團按照章程規(guī)定給予處罰；對國家工作人員中的直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。可見，與國際社會要求嚴(yán)厲打擊在體育運動中使用禁用藥物和方法的行為存在較大差距。

在體育運動中使用禁用藥物和方法的通常是運動員，雖然傷害的是他們的身體，但這也是法律所不允許的，況且，運動員在體育運動中使用禁用藥物和方法已違背了體育的道德與精神，破環(huán)了公平競爭規(guī)則，理應(yīng)受到譴責(zé)和處罰。凱爾森（Kelsen Hans）說過：“一個人在法律上要對一定行為負(fù)責(zé)，或者他為此承擔(dān)法律責(zé)任，意思是說，他作相反行為時，他應(yīng)受到制裁。”[6]只有通過嚴(yán)厲的處罰，才能形成威懾力，制止這種行為的發(fā)生。但對在體育運動中使用禁用的藥物和方法的行為，要以主觀惡性為標(biāo)準(zhǔn)進行判斷，因為“一種個人主義的正義理想要求，只有在行為的有害結(jié)果已由行為人所預(yù)料或意圖達(dá)到，并且行為人意圖以自己的行為傷害另一人，其意圖具有惡意的性質(zhì)時，對這個人的行為才應(yīng)賦予制裁?！盵6]所以，凡是受他人組織、提供、協(xié)助、教唆、勸誘、蒙騙、強迫的運動員使用禁用的藥物和方法的，一般由體育社團按照章程規(guī)定給予處罰，但凡是運動員采取主動措施與他人合作使用禁用的藥物和方法的，必須追究刑事責(zé)任；如果以前因受他人組織、提供、協(xié)助、教唆、勸誘、蒙騙、強迫的運動員使用禁用的藥物和方法的，已經(jīng)由體育社團按照章程規(guī)定給予處罰，但又在體育運動中使用禁用的藥物和方法的，也應(yīng)追究刑事責(zé)任，后兩種行為其主觀惡性非常突出，達(dá)到了罪不可赦的程度，只有追究刑事責(zé)任才能起到遏制的作用。從國外立法例來看，盡管絕大國家遵循“嚴(yán)格責(zé)任”原則采取由體育社團依據(jù)章程的規(guī)定對在體育運動中使用禁用的藥物和方法的行為給予處罰，但阿根廷于1974出臺的《發(fā)展和促進體育法》就對在體育比賽中由本人提供并服用興奮劑以提高或降低比賽成績的，將判處一個月至三年的徒刑。2000年意大利頒布的《反興奮劑法》對在體育運動中服用興奮劑者一經(jīng)查出將判處三個月到三年的監(jiān)禁，同時處以約合2 200~4 5000美元的罰款，有效遏制了在體育運動中使用禁用的藥物和方法的行為。因此，我國在修改《體育法》時，應(yīng)規(guī)定對在體育運動中惡意使用禁用的藥物和方法的行為追究其刑事責(zé)任。

同時，我們還應(yīng)注意到，運動員在體育運動中使用禁用藥物和方法的原因是復(fù)雜的，除了自身原因外，其他人員或組織的作用也不可小視，如教練、隊醫(yī)、官員和其他工作人員，以及體育社團和運動員管理單位等。由于他們和相關(guān)組織中的絕大多數(shù)人了解興奮劑知識，如果其中某些人或組織為了利用興奮劑牟取可觀的經(jīng)濟利益或騙取榮譽，那么將會置運動員的身體健康于不顧，參與和幫助運動員使用禁用藥物和方法。因此，對通過各種方式參與和協(xié)助運動員獲取和使用禁用藥物和方法的人或組織，特別是對那些組織、提供、協(xié)助、教唆、勸誘、蒙騙、強迫運動員使用禁用的藥物和方法的教練、隊醫(yī)、官員和其他工作人員，以及體育社團和運動員管理單位應(yīng)作為重點打擊對象。雖然《體育法》第50條中規(guī)定了在體育運動中使用禁用藥物和方法的，由體育社團按照章程規(guī)定給予處罰；對國家工作人員中的直接責(zé)任人員，依法給予行政處分，但這一規(guī)定不僅對教練等體育社團成員以及國家工作人員中的直接責(zé)任人員處罰太輕，其處罰標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國內(nèi)反興奮劑斗爭形勢的發(fā)展，不足以制止教練等體育社團成員以及國家工作人員在此方面鋌而走險，而且規(guī)定得過于模糊，所涉及的人員范圍太小，遺漏了參與和協(xié)助的人員或組織，使其不受法律的制裁，為在體育運動中使用禁用藥物和方法留下隱患。目前絕大多數(shù)國家體育法中對通過各種方式參與和協(xié)助運動員獲取和使用禁用的藥物和方法者，特別是對那些組織、提供、協(xié)助、教唆、勸誘、蒙騙、強迫運動員使用禁用藥物和方法的教練、隊醫(yī)、官員和其他工作人員均作為懲治的重點，如阿根廷《發(fā)展和促進體育法》對向參加比賽的運動員提供興奮劑或慫恿服用興奮劑以提高或降低比賽成績的將判處一個月至三年的徒刑。法國《保護運動員健康與反興奮劑斗爭法》對開違禁藥品處方或提供禁藥的醫(yī)生，以及教唆、指使、勸誘運動員使用興奮劑的教練員、官員和其他工作人員判以最少六個月，最多七年監(jiān)禁，另處罰款。意大利《反興奮劑法》對教唆未成年人服用違禁藥品、對他人健康造成損害的體育管理人員加倍處罰。被發(fā)現(xiàn)參與服用興奮劑事件的醫(yī)生將被暫停行醫(yī)資格等。我國《反興奮劑條例》第37條、第39條和第40規(guī)定，對體育主管部門和其他行政機關(guān)及其工作人員包庇、縱容非法使用、提供興奮劑，或者有其他違反本條例行為的，體育社團、運動員管理單位向運動員提供興奮劑或者組織、強迫、欺騙運動員在體育運動中使用興奮劑的，以及運動員輔助人員組織、強迫、欺騙、教唆運動員在體育運動中使用興奮劑的，均依法追究刑事責(zé)任。但這些規(guī)定一方面立法位階太低，不能形成有效的威懾力，另一方面與《刑法》難以銜接。因為《刑法》中沒有相應(yīng)的罪名和條款。為了懲治上述行為，筆者認(rèn)為，應(yīng)在《刑法》第6章（妨害社會管理秩序罪）第7節(jié)（走私、販賣、運輸、制造毒品罪）和第9章（瀆職罪）中增加相應(yīng)的罪名和條款，以及修改《體育法》第50條的規(guī)定，加大對包庇、縱容運動員非法使用、提供興奮劑的國家工作人員以及提供、組織、協(xié)助、強迫、欺騙運動員在體育運動中使用禁用的藥物和方法的運動員輔助人員和體育社團的處罰力度。

3 建立體育社團罰的法律救濟機制和體育公益訴訟制度

3.1 建立體育社團罰的法律救濟機制

我國現(xiàn)行《體育法》第49條和第50條規(guī)定了體育社團罰，但缺乏相應(yīng)的法律救濟機制。而國外體育法中普遍確立了體育社團罰的法律救濟機制，如美國《業(yè)余體育法》第220 507、220 509節(jié)等規(guī)定了相關(guān)的申訴和仲裁制度；西班牙《體育法》第75條規(guī)定了合理的事后申請制、對正式條文未注明的違規(guī)行為的中止處罰和對處罰不服的上訴制等。從我國體育社團罰的實質(zhì)來看，構(gòu)建法律救濟機制是非常必要的。因為我國體育社團罰是以獨特的公私權(quán)力混合性而著稱，與西方國家的體育社團罰存在明顯的不同，是一種變相的行政處罰[10]。

由于我國體育事業(yè)在改革之前完全是作為公共事務(wù)來對待的，并由政府統(tǒng)一管理，各體育社團成為了政府的附屬機構(gòu)。改革之后，雖然政府將一些體育事務(wù)交給事業(yè)單位、中介組織和社會去辦理，但體育社團的獨立性和自治性并沒有完全形成，還承擔(dān)著許多在傳統(tǒng)體制下由體育行政機關(guān)行使的管理職能[8]。造成這種狀況的原因是我國體育社團的產(chǎn)生“與國外自發(fā)形成的體育社團完全不同，它的存在并不依賴于社員的自發(fā)支持，而是由政府組建而成，并通過法律賦予其壟斷地位?！盵10]因此，我國體育社團的處罰權(quán)不是來自體育社團的章程規(guī)定，而是來自法律的授權(quán)，如《體育法》第49條和第50條的規(guī)定，就是對體育社團罰設(shè)定權(quán)和實施權(quán)的授予。但并不能由此認(rèn)定體育社團罰具有合法性。因為按照《行政處罰法》的規(guī)定，“行政處罰只能由法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定，沒有規(guī)定法律可以再授權(quán)其他規(guī)范性文件和社團章程可以設(shè)定行政處罰?！盵10]從《行政處罰法》與《體育法》的關(guān)系來看，《行政處罰法》是由全國人大于1996年頒布的關(guān)于行政處罰的一般法，《體育法》是由全國人大常委會于1995年頒布的關(guān)于體育的一般法，其中有對體育社團罰的特別規(guī)定。根據(jù)《立法法》第83條的規(guī)定，同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。但在這里產(chǎn)生了兩個問題：一是全國人大和全國人大常委會屬于同一機關(guān)嗎？二是《行政處罰法》屬于新的一般規(guī)定，而《體育法》中關(guān)于體育社團罰的規(guī)定屬于舊的特別規(guī)定嗎？如果回答是否定的，那么《行政處罰法》關(guān)于行政處罰規(guī)定的效力就高于《體育法》關(guān)于體育社團罰規(guī)定的效力，因此，后者不能與前者相抵觸。如果回答是肯定的，那么就應(yīng)適用《立法法》第85條第1款的規(guī)定，法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決[10]?？梢姡w育社團罰作為一種變相的行政處罰，其合法性是值得懷疑的。

雖然我國體育社團在名義上是民間組織，但實際上是為了承擔(dān)政府所轉(zhuǎn)移的一部分體育管理職能而設(shè)立的[11]。在這種情況下，體育社團所享有的任何權(quán)利都具有公權(quán)性，其中就包括體育社團罰的設(shè)定權(quán)和實施權(quán)，而這些權(quán)力既具有單邊攻擊性也具有本能的擴張性，很容易造成對運動員、教練員、裁判員和俱樂部等主體的平等權(quán)、公正權(quán)、榮譽權(quán)等權(quán)利的侵害。而法諺告訴我們，無救濟則無權(quán)利，因此，應(yīng)在《體育法》中規(guī)定體育社團罰的法律救濟機制。它包括體育社團罰的內(nèi)部救濟機制和外部救濟機制。體育社團罰的內(nèi)部救濟機制是通過體育社團內(nèi)部的民主機制、公正的程序以及中立的仲裁制度加以控制實現(xiàn)的，是一種自我矯正的機制。但體育社團罰權(quán)力有時會被濫用，使體育社團罰行為偏離正義的軌道，它需要外部的監(jiān)督和糾正，所以，體育社團罰的外部救濟機制的存在是非常必要的。它是通過國家權(quán)力對體育社團罰權(quán)力進行控制而實現(xiàn)的。從國外立法例來看，國家權(quán)力對體育社團罰權(quán)力的控制形式分為三種：一是立法控制即通過法律對體育社團罰權(quán)力的范圍及行使方式進行界定，這是一種靜態(tài)的控制；二是行政控制即由行政機關(guān)依法對體育社團罰的設(shè)定和實施是否超越法定范圍進行監(jiān)督，這是一種動態(tài)的控制；三是司法控制即由司法機關(guān)對體育社團罰進行審查，看是否存在違憲之處[10]。我國在修改《體育法》時應(yīng)予以借鑒。

3.2 建立體育公益訴訟制度

現(xiàn)行《體育法》的責(zé)任主體大多是行政相對人，而追究責(zé)任的主體是各級政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門。如果將地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門納入責(zé)任主體范圍的話，那么必須擴大責(zé)任追究主體的范圍，否則，就會出現(xiàn)自我追究的情況。因此，應(yīng)對西方國家公民訴訟制度予以借鑒，建立我國的體育公益訴訟制度，即對于侵犯公共體育利益的行為，以及不符合體育法律法規(guī)的行為和濫用權(quán)力的行為，其行為實施者無論是誰，任何公民或組織均可以向法院提起訴訟[12]。

公民訴訟制度雖然成熟于美國環(huán)境法領(lǐng)域，是公益訴訟的一類，但現(xiàn)在已被西方許多國家所吸收，并適用于行政法領(lǐng)域和財稅法領(lǐng)域等，還有擴大適用的趨勢[13]。從本質(zhì)上看，公民訴訟“不過是傳統(tǒng)私益訴訟對公益保護的深化?！盵14]正如莫諾·卡佩萊蒂（Mauro Cappelletti）所說：“傳統(tǒng)的訴訟和公共利益訴訟之間的差別，從某種意義上說，本身可能是一種錯覺。”[15]因此，“賦予個人與社會組織提起公益訴訟當(dāng)不違背訴訟法的價值理念?！盵14]公民訴訟制度的主要功能是“督促政府或受管制者積極采取某些維護和促進公益的法定行為”以及監(jiān)督政府執(zhí)行法律和不濫權(quán)等[16]。從西方國家實際適用的情況來看，這些都是公民訴訟制度發(fā)揮作用最為理想和最有效之處。對于我國來說，具有很強的借鑒意義。

根據(jù)現(xiàn)行《體育法》和《民事訴訟法》的規(guī)定，侵占、破環(huán)公共體育場地、設(shè)施和器材的行為，民眾只能向有關(guān)部門進行投訴和檢舉，并不能直接向法院起訴。而由此產(chǎn)生的結(jié)果是：民眾只能等待政府及其有關(guān)部門采取行政措施，這致使民眾無法使用完好的公共體育場地、設(shè)施和器材。從體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門的角度來看，它們有著極為廣泛的管理對象，但行政資源相對不足，在這種情況下，體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門的工作在很大程度上有賴于民眾和社會團體的支持和配合，而民眾既是體育的最大踐行者也是利益相關(guān)者，他們最有動力去對公共體育場地、設(shè)施和器材是否完好無損進行監(jiān)督。如果有人對公共體育場地、設(shè)施和器材進行侵占、破環(huán)，任何公民或單位都可以向法院起訴的話，那么這就將不法分子直接置于廣大民眾的監(jiān)督之下，不僅有利于對公共體育場地、設(shè)施和器材的保護，而且也促進了人們的守法。對于地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門在體育上的不作為或亂作為，依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，公民也只能向有關(guān)部門進行檢舉和揭發(fā)，并沒有權(quán)利起訴于法院。這不利于對地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門進行監(jiān)督。因為地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門不履行管理職責(zé)或不當(dāng)?shù)男姓鳛?，是?dǎo)致我國有些地方體育發(fā)展滯后，水平難以提高甚至走下坡路的主因。只有將體育公益訴訟的原告資格賦予公民個人和體育社團，才能更好地對地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門進行監(jiān)督。

目前，我國對公益訴訟制度的立法已進入操作層面。具體而言，一是在民事公益訴訟方面，《民事訴訟法專家修改建議稿（第三稿）》中規(guī)定：“在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，檢察院、其他國家機關(guān)為維護公共利益可以對實施侵害人提起停止侵權(quán)、賠償受害人損失的民事訴訟。社會團體在得到受害人授權(quán)的情況下，也可以提起公益訴訟。[17]”但該規(guī)定并沒有將提起民事公益訴訟的資格賦予公民，而且要求社會團體進行民事公益訴訟時必須得到受害人的授權(quán)，這既限制了公民參與民事公益訴訟，也限制了社會團體在民事公益訴訟中的作用，顯然不利于體育民事公益訴訟的展開。其一，將普通民眾被排除在體育民事公益訴訟之外，縮小了體育民事公益訴訟原告的范圍；其二，使體育社團難以進行體育民事公益訴訟。因為公共體育場地、設(shè)施和器材遭到侵占、破壞時，受害人是所有的合法使用者，如此眾多的受害人，授權(quán)于體育社團，必將造成高成本，所以，上述的規(guī)定會導(dǎo)致體育團體無法進行體育民事公益訴訟。然而，在現(xiàn)實生活中，體育社團無論在競技體育中還是在社會體育中都是最為活躍的主體，發(fā)揮著重要的作用，因此，應(yīng)根據(jù)體育的特殊性，在修改《體育法》時，對體育社團提起體育民事公益訴訟作出相應(yīng)改進性的規(guī)定。二是在行政公益訴訟方面，《行政訴訟法修改建議稿》第26條第2款規(guī)定：“自然人、法人或其他組織認(rèn)為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以申請人民檢察院提起公益行政訴訟。人民檢察院在兩個月內(nèi)不提起訴訟的，自然人、法人或其他組織可以以自己的名義提起公益行政訴訟。”[18]可見，體育行政公益訴訟將不存在法律上的障礙。檢察院作為我國司法機關(guān)之一，具有法律監(jiān)督的職能，由檢察院提起體育行政公益訴訟，不僅可以對地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門的執(zhí)法進行監(jiān)督，而且可以節(jié)省民眾和體育社團的支出。同時，對公民提起行政公益訴訟作出前置程序的規(guī)定以及作出兩個月緩沖期的規(guī)定，既有利于減輕法院的負(fù)擔(dān)，也為作出或改變行政決定預(yù)留了合理的時間。但上述規(guī)定不夠明確，因此，在修改《體育法》時，應(yīng)對可訴的體育行政行為進行列舉，不僅有利于對地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門正常行使權(quán)力進行保障，而且也有利于人民檢察院的起訴和法院的裁判。

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On Modification of the Legal Responsibility of Sports Law of People's Republic of China

HU Wei，CHENG Yaping
（School of Politics and Law，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

The legal responsibility of Sports Law of People's Republic of China is focus on the responsibility of the administrative counterpart，while ignoring the accountability at the expense of local governments，sports administration and sports management department authorized.Meanwhile，it is the overreliance on administrative penalties，the lack of supporting civil and criminal liability.In addition，sports corporal punishment is the lack of legal remedies mechanism，nor the establishment of the mechanism of the legal responsibility accountability.Therefore，the Sports Law of People's Republic of China need be amend to add the legal responsibility of local government，sports administration and sports management department authorized，perfect the part of the system of discipline and administrative penalties，establish the civil and criminal liability related，the legal remedies mechanism of the sports corporal punishment and the system of sports public interest litigation.

sports law；legal responsibility；sports public interest litigation

G 80-05

A

1005-0000（2011）06-0505-05

2011-07-22；修回時間：2011-09-30；錄用時間：2011-10-07

胡 偉（1967-），男，湖北孝感人，博士，副教授，研究方向為體育法學(xué)、經(jīng)濟法學(xué)和法哲學(xué)。

華中師范大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430079。

從根源上看，之所以出現(xiàn)上述體育丑聞，很明顯是與地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，未認(rèn)真履行自己管理職責(zé)密切相關(guān)。但與俱樂部、體育社團以及學(xué)校不規(guī)范的行為相比，地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)所造成的社會危害更大，如果不對這種行為嚴(yán)加規(guī)范，那么我國體育事業(yè)大廈將會遭到傾覆。但是，《體育法》中并沒有規(guī)定對地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)行為予以懲處和矯正的手段。

從法理上講，政府及其職能部門承擔(dān)法律責(zé)任存在一定的正當(dāng)性。“法律責(zé)任的實質(zhì)就在于國家對違反法定義務(wù)、超越法定權(quán)利界線或濫用權(quán)力的違法行為所作的法律上的否定性評價和譴責(zé)，是國家強制違法者做出一定行為或禁止做出一定行為，從而補救受到侵害的合法權(quán)益，恢復(fù)被破壞的法律關(guān)系和法律秩序的手段?！盵4]雖然政府擁有行政權(quán)力，在行動上具有獨立性和自主性，但它仍是國家機器不可或缺的組成部分，承擔(dān)著執(zhí)行和管理的職能[5]，政府就如同承擔(dān)著法律上義務(wù)的個體一樣，當(dāng)他“在法律上對一定行為負(fù)有義務(wù)意思就是在相反行為時，機關(guān)就‘應(yīng)當(dāng)’對他制裁?！盵6]可見，政府及其職能部門并不能免除法律責(zé)任。因此，在體育法中對地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門進行法律責(zé)任的規(guī)定，“是一種掌握在國家手中的糾惡或糾錯的機制，”[4]有利于保護體育管理相對人的權(quán)益。從國外立法來看，絕大多數(shù)國家在體育法中對政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門的法律責(zé)任進行了規(guī)定，如烏克蘭《體育運動法》中規(guī)定，違法履行職責(zé)的政府體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門及其工作人員應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任。阿根廷《發(fā)展和促進體育法》中規(guī)定，政府體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門及其工作人員在履行職責(zé)中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、索賄受賄的應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。

然而在我國，現(xiàn)行《體育法》中并沒有對地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門的法律責(zé)任予以規(guī)定，只有對體育中的國家工作人員的直接責(zé)任者的法律責(zé)任的規(guī)定，如第49條、第50條和第54條的規(guī)定，因這些規(guī)定缺乏可操作性，適用起來非常困難。而地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門又是實施《體育法》的主要機關(guān)，對制定體育行政法規(guī)和規(guī)章、組織和開展體育活動，以及對俱樂部、學(xué)校和其他體育參與機構(gòu)的守法狀況進行監(jiān)督和檢查負(fù)有職責(zé)，如果不進行法律責(zé)任的制約，那么難以保證其敬忠職守[7]。因此，許多地方對此高度重視并制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件，以下以各省的體育競賽管理辦法為例，這也是體育管理中的重要事務(wù)。如1999年上海市人民政府發(fā)布的《上海市體育競賽管理辦法》第31條規(guī)定，對玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、索賄受賄、枉法執(zhí)行者，由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。2007年浙江省人民政府發(fā)布的《浙江省體育競賽管理辦法》第30條、第31條規(guī)定，體育行政部門及其工作人員有對符合法定條件的申請不予批準(zhǔn)或不在法定期限內(nèi)作出答復(fù)的；對不符合法定條件的申請予以批準(zhǔn)的；違法實施行政處罰的；玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，以及其他應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分的行為，由所在單位或者其上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。天津、河北、黑龍江、陜西、山西和寧夏等省市在相同文件中有類似的規(guī)定。盡管上述規(guī)定層級較低，在內(nèi)容上也存在著差異，同時，法律責(zé)任的追究只限于體育行政部門及其工作人員，顯得范圍過窄，但比《體育法》在此方面已有明顯的進步?！扼w育法》是我國體育領(lǐng)域的根本“大法”，而地方政府及其體育行政部門和授權(quán)的體育管理部門又是體育中的重要主體，因此，應(yīng)參考上述省份的規(guī)范性文件的相關(guān)內(nèi)容，在修改《體育法》時，明確規(guī)定地方政府及其體育行政部門、授權(quán)的體育管理部門和工作人員的法律責(zé)任。

不過，在修訂《體育法》時還應(yīng)注意如下問題：一是責(zé)任主體范圍。在上述省份的規(guī)范性文件中，除了浙江省將體育行政部門及其工作人員納入責(zé)任主體范圍以外，其他省份均針對的是體育行政部門的工作人員，但不包括地方政府和授權(quán)的體育管理部門，這明顯與《體育法》第4條第2款的規(guī)定不相吻合。哈特就認(rèn)為：“義務(wù)是法律規(guī)則要求履行的義務(wù)，該行為之未履行即偏離規(guī)則，構(gòu)成批評性反應(yīng)（要求踐約、要求賠償、要求制裁，等等）的充足理由?！盵4]由于地方政府是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，并且體育的發(fā)展與黨的事業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此，建議修訂《體育法》時將地方黨委及其負(fù)責(zé)人也納入責(zé)任主體范圍。二是消極不作為的責(zé)任。在《體育法》中規(guī)定了許多關(guān)于地方政府發(fā)展體育的職責(zé)。如第12條、第16條、第41條、第44條和第45條的規(guī)定等。但現(xiàn)行《體育法》并沒有規(guī)定不履行或怠于履行這些職責(zé)所應(yīng)受到的責(zé)任追究，致使這些職責(zé)規(guī)定形同虛設(shè)。因此，應(yīng)在《體育法》中規(guī)定地方政府沒有履行或怠于履行相應(yīng)的職責(zé)所承擔(dān)的法律責(zé)任。三是地方政府作為體育設(shè)施所有者的責(zé)任。地方政府在體育中既是本地體育活動的組織者和管理者，又是部分體育設(shè)施的所有者或管理人。因此，除了承擔(dān)行政責(zé)任之外，也應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)體育設(shè)施造成居民或其他主體的傷害承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。因為《民法通則》第126條規(guī)定，建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有者或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒有過錯的除外。這里就包括公共體育設(shè)施的倒塌、脫落、墜落造成他人損害，而政府作為所有者或管理人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。除非證明沒有過錯才能免責(zé)。