BOT在礦山環(huán)境治理中的應(yīng)用

高殿松,蒲含勇

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) (北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院,北京100083;2.河南省地質(zhì)博物館,河南鄭州450016)

1 礦山環(huán)境問(wèn)題及恢復(fù)治理現(xiàn)狀

據(jù)2007年《中國(guó)地質(zhì)環(huán)境公報(bào)》數(shù)據(jù),截至2007年底,全國(guó)礦業(yè)開(kāi)發(fā)占用和損壞的土地面積為165.8萬(wàn)hm2,其中尾礦堆放90.9萬(wàn)hm2,露天采坑52.2萬(wàn)hm2,采礦塌陷20.3萬(wàn)hm2(見(jiàn)圖1)。

圖1 2007年《中國(guó)地質(zhì)環(huán)境公報(bào)》數(shù)據(jù)

2001～2008年,中央財(cái)政共投入資金50億元,下達(dá)礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目1418個(gè),用于歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的治理,項(xiàng)目涉及31個(gè)省 (區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山,其中投入煤炭礦山最多。與此同時(shí),各級(jí)地方財(cái)政治理礦山地質(zhì)環(huán)境投入力度也呈現(xiàn)逐年增加趨勢(shì),自2001年以來(lái),全國(guó)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財(cái)政資金累計(jì)達(dá)62億元,企業(yè)自籌資金累計(jì)達(dá)47億元[1]。這些項(xiàng)目的實(shí)施在很大程度上改善了礦山環(huán)境,增加了耕地,預(yù)防了礦山地質(zhì)環(huán)境災(zāi)害,保護(hù)了人民財(cái)產(chǎn)安全,取得了很好的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)成效。

按照2007年的數(shù)據(jù)計(jì)算,全國(guó)全年321個(gè)項(xiàng)目,投入資金12.9億元,平均每個(gè)項(xiàng)目401.9萬(wàn)元。我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資的主體一直是政府投入,但數(shù)量有限。雖然近年來(lái),我國(guó)財(cái)政支出中礦山環(huán)境治理投資支出所占比例有所增加,但這部分資金越來(lái)越不能滿足日益增長(zhǎng)的礦山環(huán)境治理的需要。雖然我國(guó)早已建立了治理專項(xiàng)基金,但是效果并不明顯,礦山環(huán)境保護(hù)投資只有很少比例的資金來(lái)自環(huán)?；?。環(huán)境治理恢復(fù)保證金是新礦山和在建礦山未來(lái)環(huán)境治理的主要資金來(lái)源,對(duì)新建和在建礦山環(huán)境治理有很大的幫助,但是我國(guó)礦山開(kāi)發(fā)歷史較長(zhǎng),留有很多的歷史問(wèn)題,政府每年投入的資金對(duì)于當(dāng)年項(xiàng)目來(lái)說(shuō)已顯不足,對(duì)于歷史問(wèn)題更是顯得杯水車薪。在這樣的背景下,必須引入新的投融資渠道,擴(kuò)大資金投入,才能從根本上解決我國(guó)礦山環(huán)境治理的問(wèn)題。BOT方式代表著一個(gè)完整的主要用于公共設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資模式,在我國(guó)引入時(shí)間較長(zhǎng),進(jìn)入不少領(lǐng)域,比如公路建設(shè),污水處理設(shè)施,垃圾焚燒廠等,也有很多成功的案例,這為將BOT模式引入礦山環(huán)境治理領(lǐng)域提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

2 BOT融資模式可行性分析

2.1 BOT特點(diǎn)

BOT即 (Build-Operate-Transfer,建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓),BOT實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的一種方式,以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提,政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許,允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施;管理該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)[2]。政府對(duì)該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價(jià)格可以有所限制,但必須保證私人資本具有獲取利潤(rùn)的機(jī)會(huì)。整個(gè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)。但特許期限結(jié)束時(shí),私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門(mén),轉(zhuǎn)由政府指定部門(mén)經(jīng)營(yíng)和管理。BOT方式無(wú)需政府的財(cái)政、銀行或其他機(jī)構(gòu)提供還款擔(dān)保,使投資商直接參與項(xiàng)目,并擁有較大的自主權(quán)和主動(dòng)權(quán);同時(shí),投資商也可以是多元主體,由此盡可能地分散了投資風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 礦山環(huán)境治理項(xiàng)目的特點(diǎn)證明其可行

一方面,對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行治理符合國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃,也符合我們廣大群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境日益提高的要求?？沙掷m(xù)的發(fā)展要求我們必須考慮今后的發(fā)展,礦山開(kāi)采本來(lái)就是一種破壞性的、索取式的開(kāi)發(fā)活動(dòng),礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用不可避免地要占用和破壞一定面積的土地,造成礦山環(huán)境的破壞。消除礦業(yè)活動(dòng)帶來(lái)的環(huán)境破壞,合理利用有限的土地資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,已成為擺在我們面前的迫切問(wèn)題。我國(guó)礦山環(huán)境治理的困難在于資金不足,解決資金問(wèn)題,必須考慮融資,BOT模式在我國(guó)已經(jīng)有一定程度的應(yīng)用,有不少成功的經(jīng)驗(yàn)可供參考,選擇一個(gè)熟悉的融資模式風(fēng)險(xiǎn)更低,成功的可能性更大。

另一方面,礦山環(huán)境治理項(xiàng)目符合BOT融資方式的要求。礦山環(huán)境治理項(xiàng)目BOT融資,具有一般基礎(chǔ)設(shè)施BO T融資的特點(diǎn),如利用資金、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、減輕責(zé)任、成本控制、滿足需求、學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等。BOT項(xiàng)目融資具有建設(shè)周期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益相對(duì)較低、要求一次性投資數(shù)額較大的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)提供國(guó)際融資渠道為特點(diǎn)。在國(guó)內(nèi)資金緊張的情況下,可以利用項(xiàng)目融資獲取外部資金的支持。把BOT引用到我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度中來(lái),不僅是可行的,而且也是可能的。

2.3 礦山環(huán)境治理具有效益性

不論是哪種融資模式,授權(quán)方和投資方的最終目的雖然不同,但是都要達(dá)到一定目的,這就要求一個(gè)項(xiàng)目具有效益性,如果礦山環(huán)境項(xiàng)目不具有效益性這個(gè)最基本的特點(diǎn),BO T融資也就無(wú)法達(dá)成。

2.3.1 環(huán)境效益

礦山環(huán)境治理需借助工程技術(shù)手段,來(lái)恢復(fù)或者重建礦山周圍的地貌和生態(tài)環(huán)境,進(jìn)而消除礦山開(kāi)發(fā)活動(dòng)給周圍環(huán)境帶來(lái)的影響。但是也可能出現(xiàn)一種情況,就是無(wú)法完全恢復(fù),或者說(shuō)無(wú)法恢復(fù),那么,礦山環(huán)境治理工作就變成新建一個(gè)礦山環(huán)境,使之具有自然屬性,比如說(shuō)整理土地、恢復(fù)植被、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)。

2.3.2 經(jīng)濟(jì)效益

礦山環(huán)境治理是一項(xiàng)有資金及勞動(dòng)力投入的過(guò)程,是一個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)行為。經(jīng)濟(jì)行為最顯著的特點(diǎn)就是取得回報(bào)。礦區(qū)礦山環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)效益是指投資行為主體或其他經(jīng)濟(jì)行為主體通過(guò)對(duì)礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行資金、勞動(dòng)、技術(shù)等的投入所獲得的經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)效益是BOT融資的最基本的要求。通過(guò)礦山環(huán)境治理,整理好的土地可以種植作物;蓄水的池塘可以養(yǎng)殖;山體可以植樹(shù)造林,放牧。這部分收入加上政府的環(huán)境投資,構(gòu)成了投資主體的利潤(rùn)來(lái)源。

2.3.3 社會(huì)效益

礦區(qū)礦山環(huán)境治理的社會(huì)效益是指礦山環(huán)境治理工作實(shí)施后,對(duì)社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)的影響及其產(chǎn)生的宏觀社會(huì)效應(yīng)。礦山環(huán)境治理在獲得環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上,從社會(huì)角度出發(fā),為促進(jìn)礦區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、提高環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)公平等方面都將作出貢獻(xiàn)。礦區(qū)礦山環(huán)境治理的社會(huì)效益因涉及的范圍廣,具有明顯的間接性、潛在性和滯后性,且與經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益交叉,所以對(duì)其難以進(jìn)行評(píng)判。但是很明顯,通過(guò)礦山環(huán)境治理,不僅可以體現(xiàn)政府的陽(yáng)光形象,提升政府公信力,也可以明顯地減少礦區(qū)環(huán)境地質(zhì)災(zāi)害,提高人們生活水平和質(zhì)量,促進(jìn)社會(huì)和諧和穩(wěn)定。

3 礦山環(huán)境治理BOT融資運(yùn)行設(shè)計(jì)

3.1 礦山環(huán)境治理采用BOT融資方式的有關(guān)主體設(shè)計(jì)

在BOT項(xiàng)目融資方式框架中,最重要的就是確定項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司、貸款方三者之間承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)及資金流轉(zhuǎn)的關(guān)系,礦山環(huán)境治理采用BOT方式也必須理清楚這三者之間的關(guān)系。

1)項(xiàng)目發(fā)起人。項(xiàng)目發(fā)起人是項(xiàng)目所在國(guó)政府指定的,通過(guò)給予項(xiàng)目某些特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和一定數(shù)額從屬性貸款或貸款擔(dān)保作為項(xiàng)目建設(shè)、開(kāi)發(fā)和融資支持的法人主體。在融資結(jié)束后,無(wú)償?shù)孬@得項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。在我國(guó),礦山開(kāi)采開(kāi)發(fā)歸國(guó)土資源部管理,也是礦產(chǎn)資源企業(yè)的監(jiān)管部門(mén)。鑒于礦山環(huán)境治理成果具有地方行政屬性和環(huán)境效益屬性,所以,可以考慮將國(guó)土資源部和環(huán)境部作為BOT融資項(xiàng)目的項(xiàng)目發(fā)起人。

2)項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司是BOT模式的主體,它從項(xiàng)目所在國(guó)政府獲得建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特許權(quán),負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目的建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),提供項(xiàng)目開(kāi)發(fā)所必需的股本資金和技術(shù),安排融資,承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),并從項(xiàng)目投資和經(jīng)營(yíng)中獲得利潤(rùn)。項(xiàng)目公司一般是專門(mén)組織起來(lái)的。它的組成以在這一領(lǐng)域具有技術(shù)能力的經(jīng)營(yíng)公司和工程承包公司作為主體,有時(shí)也吸收項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買者和一些金融性投資者參加。具體到礦山環(huán)境治理項(xiàng)目,需要分兩種情況進(jìn)行分析,一種情況是礦山正在開(kāi)發(fā)的或者擬開(kāi)發(fā)的,產(chǎn)權(quán)歸屬明確,礦山開(kāi)采企業(yè)負(fù)有礦山環(huán)境治理的主要任務(wù)和責(zé)任,因此,應(yīng)該將礦山開(kāi)采企業(yè)作為項(xiàng)目公司。第二種情況是對(duì)于歷史遺留的礦山及廢棄礦山,這種礦山因?yàn)橐呀?jīng)停止生產(chǎn),所以應(yīng)該組建新的開(kāi)發(fā)公司,具體負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目的融資和運(yùn)營(yíng)。

3)項(xiàng)目的貸款方。BOT模式中的貸款銀行組成較為復(fù)雜。除了商業(yè)銀行組成的貸款銀團(tuán)之外,政府的出口信貸機(jī)構(gòu)和世界銀行或地區(qū)性開(kāi)發(fā)銀行在BOT模式中也不容忽視。貸款的條件取決于項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度、項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理能力和資金狀況,但在很大程度上依賴于項(xiàng)目發(fā)起人和所在國(guó)政府為項(xiàng)目提供的支持和特許權(quán)協(xié)議的具體內(nèi)容。

除以上三方外,BOT模式在許多情況下通常由項(xiàng)目所在國(guó)政府機(jī)構(gòu)、擔(dān)保受托人、保險(xiǎn)公司、有關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)、律師、專家及評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)等參與。他們分別擔(dān)當(dāng)不同的配角,以共同促進(jìn)BOT模式的實(shí)現(xiàn)。

3.2 我國(guó)礦山環(huán)境治理采用BOT融資方式的實(shí)施過(guò)程設(shè)計(jì)

采用BO T融資方式進(jìn)行礦山環(huán)境治理,絕不是將一般基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目BOT融資方式簡(jiǎn)單地與礦山環(huán)境治理對(duì)接,而是該方式的再度創(chuàng)新。根據(jù)BOT融資方式的一般原理和操作流程,結(jié)合礦山環(huán)境治理的特點(diǎn),礦山環(huán)境治理采用BO T的基本運(yùn)作模式可設(shè)計(jì)如下:

1)項(xiàng)目立項(xiàng)。由項(xiàng)目發(fā)起人也就是國(guó)土資源部和環(huán)境部根據(jù)具體的礦山環(huán)境治理需要、生態(tài)效益、和社會(huì)效益規(guī)劃礦山環(huán)境治理項(xiàng)目,并結(jié)合項(xiàng)目投資資金需求,分別由各地發(fā)展改革委員會(huì)或國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)審批立項(xiàng),并從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律等方面開(kāi)展項(xiàng)目的可行性研究和報(bào)批。在確定對(duì)某一項(xiàng)目采用BOT投資方式后,政府要為公開(kāi)招標(biāo)準(zhǔn)備,如制作投標(biāo)申請(qǐng)表、發(fā)出投標(biāo)通知等,邀請(qǐng)投標(biāo)者提交具體的設(shè)計(jì)、建設(shè)和融資方案。

2)招標(biāo)。包括競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、單一來(lái)源采購(gòu)或某種有限的招標(biāo)方法。由發(fā)起人以投資的質(zhì)量、成本和及時(shí)性以及吸引有誠(chéng)意的投資者作為設(shè)計(jì)招標(biāo)程序的出發(fā)點(diǎn),根據(jù)實(shí)際情況選擇向省內(nèi)、國(guó)內(nèi)或國(guó)外進(jìn)行。公開(kāi)招標(biāo)的有關(guān)條件,接受有興趣參加投資建設(shè)的國(guó)內(nèi)外私人企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)或大型企業(yè)集團(tuán)的項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)方案及建議。

3)選標(biāo)。在收到投標(biāo)方案后,由投資銀行發(fā)起人組織有關(guān)單位和專家包括政府官員、技術(shù)、財(cái)務(wù)和法律顧問(wèn),對(duì)得到的方案進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)。根據(jù)事先確定的方案,選擇資金雄厚、具有承擔(dān)此項(xiàng)目工程經(jīng)驗(yàn)和能力的國(guó)內(nèi)外企業(yè)或由他們組成的項(xiàng)目公司來(lái)負(fù)責(zé)工程的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。

4)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。中標(biāo)企業(yè)可以組成項(xiàng)目公司或確定項(xiàng)目公司結(jié)構(gòu)。政府與選定的投資方就項(xiàng)目各方面 (如工程建設(shè)質(zhì)量、投資方式、經(jīng)營(yíng)期限、違約責(zé)任等事項(xiàng))的條款進(jìn)行談判和協(xié)商,經(jīng)過(guò)特許權(quán)協(xié)議談判并簽訂BOT合同后,項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)行財(cái)務(wù)交割。然后在發(fā)起人參與下,由項(xiàng)目公司選擇國(guó)內(nèi)外有實(shí)力的單位進(jìn)行工程設(shè)計(jì)與承包。

5)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。項(xiàng)目經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)開(kāi)工后,在監(jiān)理公司的全程監(jiān)督下,由施工單位進(jìn)行建設(shè)。工程竣工后,項(xiàng)目通過(guò)規(guī)定的竣工試驗(yàn),項(xiàng)目公司最后接受而且政府也原則上接受竣工的項(xiàng)目,建設(shè)階段結(jié)束。項(xiàng)目公司作為業(yè)主,全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)及項(xiàng)目建成后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)其融資部分的債務(wù)償還。整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)一直持續(xù)到特許權(quán)協(xié)議期滿。

6)項(xiàng)目的移交。根據(jù)特許權(quán)協(xié)議,在特許權(quán)期滿后,項(xiàng)目移交給發(fā)起人,之后一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與項(xiàng)目公司無(wú)關(guān)。而由發(fā)起人重新組建的企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府在移交時(shí)應(yīng)注意項(xiàng)目是否處于良好狀態(tài),以使政府能夠繼續(xù)運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目。

4 我國(guó)礦山環(huán)境治理采用BOT融資方式預(yù)計(jì)會(huì)遇到的問(wèn)題

任何事物都有其兩面性,BOT這種項(xiàng)目融資方式有不少優(yōu)點(diǎn),但其在我國(guó)具體操作時(shí)會(huì)有如下一些問(wèn)題需要加以考慮。

1)國(guó)內(nèi)項(xiàng)目發(fā)起人遇到的問(wèn)題。這其中包括招標(biāo)問(wèn)題,融資成本問(wèn)題,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題和BOT項(xiàng)目的融資途徑的創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題。

2)項(xiàng)目投資者遇到的問(wèn)題。如投資回報(bào)率等方面限制的法規(guī)問(wèn)題,外商投資與我國(guó)外匯管理政策的不一致問(wèn)題,價(jià)格問(wèn)題及收益問(wèn)題,項(xiàng)目公司的資金結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

3)政府面臨的問(wèn)題。如對(duì)政府擔(dān)保,BOT項(xiàng)目范圍的限制等政策法規(guī)方面的問(wèn)題,缺乏系統(tǒng)的項(xiàng)目實(shí)施管理體制問(wèn)題,缺乏實(shí)施BOT投資方式的人才問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō),采用BOT這種融資模式確能做到擴(kuò)大資金來(lái)源、打破壟斷提高效率和工程質(zhì)量,另外實(shí)施BO T項(xiàng)目還能在很大程度上減少政府在參與這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。雖然現(xiàn)階段我國(guó)在實(shí)施BOT項(xiàng)目時(shí)還存在一系列問(wèn)題,但BOT項(xiàng)目融資區(qū)別于獲取外國(guó)政府或國(guó)際金融組織的貸款資金,更具靈活性和針對(duì)性,帶有權(quán)益資金的性質(zhì)。對(duì)于我國(guó)大規(guī)模林業(yè)生態(tài)建設(shè)而言,BOT項(xiàng)目融資無(wú)疑是一種嶄新的外部資金組織模式。

[1] 中央投入50億治理礦山環(huán)境 [J].環(huán)境工程,2010(02):117.

[2] 王玉紅.BOT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)控制探討 [J].現(xiàn)代商業(yè),2010(26):176.