“服務(wù)型政府”建設(shè)的六大特點

○韓狄明 詹兆雄

“服務(wù)型政府”建設(shè)的六大特點

○韓狄明 詹兆雄

建黨90年來，我們黨相繼找到了中國革命的道路、建設(shè)的道路，現(xiàn)在又在探索一條中國特色的社會發(fā)展道路，這條道路包含的重要內(nèi)容之一就是“服務(wù)型政府建設(shè)”。2007年10月，胡錦濤在黨的十七大報告中強調(diào)：要建設(shè)服務(wù)型政府。2008年2月，胡錦濤在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時再次強調(diào)：要扎扎實實推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，全面提高為人民服務(wù)的能力和水平。

建設(shè)“服務(wù)型政府”是根據(jù)中國國情的一個創(chuàng)造。我國人均財政收入比西方要低得多，不斷提高人民的福利是不能忽視的。如1890年前后，英國、美國進(jìn)入人均GDP1000美元左右的發(fā)展階段，由于當(dāng)時英、美政府過于迷信市場自我調(diào)節(jié)的能力與自由競爭機制，沒有及時建立社會保障制度，致使經(jīng)濟長期停滯、徘徊并導(dǎo)致了1929年世界經(jīng)濟大危機。又如，印度尼西亞曾經(jīng)是亞洲經(jīng)濟增長最快的國家之一：1987年，人均GDP為490美元，1996年為人均1000多美元，但是1997年亞洲金融危機后又降回到人均500美元左右。社會政策的缺失和社會安全保障網(wǎng)的落后是造成印度尼西亞在亞洲金融危機中陷入增長停滯與中斷的重要原因。我國建設(shè)服務(wù)型政府，正是要構(gòu)建一種具有中國特色的社會保障體系的努力。

經(jīng)過3年多實踐，中國的服務(wù)型政府的建設(shè)已呈現(xiàn)六大特點：

一、服務(wù)型政府是自上而下推動的

中國在政治體制改革方面采取了謹(jǐn)慎而穩(wěn)妥的“漸進(jìn)道路”。“服務(wù)型政府建設(shè)”與這種政治發(fā)展道路是一致的，它從外圍的、具體的、操作性強的公共服務(wù)和公共管理入手，通過推動現(xiàn)有制度安排的點滴變化，逐步匯集成重要的、普遍性的變革。建設(shè)服務(wù)型政府，是中國政府對自身發(fā)展方向的定位。黨和政府的出發(fā)點和落腳點就是要始終代表最廣大人民的根本利益，通過增加社會福利來踐行對社會的政治承諾。

二、“服務(wù)型政府”有鮮明的價值導(dǎo)向

服務(wù)型政府服務(wù)什么，為誰服務(wù)？胡錦濤同志明確提出要貫徹落實“全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政宗旨，體現(xiàn)“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”的執(zhí)政理念，把“立黨為公、執(zhí)政為民”的要求轉(zhuǎn)化成不斷提高公共服務(wù)能力的具體工作目標(biāo)。服務(wù)型政府與管制型政府的核心差別在于究竟是“官本位、政府本位、權(quán)力本位”，還是“民本位、社會本位、權(quán)利本位”。服務(wù)型政府就是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。“民”是人民群眾，是大多數(shù)，為大多數(shù)人的服務(wù)，就是公共服務(wù)，決不是為少數(shù)利益集團服務(wù)。政府不提供私人服務(wù)，私人服務(wù)是由市場提供的，屬于市場交換領(lǐng)域的，公共服務(wù)雖然可以通過市場，但同私人服務(wù)不同，埋單者與接受者不是同一的，在私人領(lǐng)域如果埋單者與接受者不同一，就有行賄與受賄之嫌了。而在公共品領(lǐng)域，如果埋單者與受益者同一就有假公濟私之嫌了。公共服務(wù)主要以政府埋單和民眾受益的形式表現(xiàn)出來。

三、“服務(wù)型政府”的服務(wù)與管理是并重的

西方是在建立了成熟的市場體系和公民社會后再強調(diào)服務(wù)的，而我們是市場還在建設(shè)，社會還未發(fā)育成熟時，同時開展服務(wù)的，這種情況下，政府放松對市場和社會的管理，將會引發(fā)負(fù)面因素泛濫。

服務(wù)是管理的靈魂，管理是服務(wù)的保障?，F(xiàn)代政府的管理本身就意味著一種服務(wù),“管理”之中有“服務(wù)”,“服務(wù)”之中有“管理”。服務(wù)型政府應(yīng)該主動擔(dān)負(fù)起監(jiān)管社會組織的責(zé)任，這是引導(dǎo)社會組織向正確的方向發(fā)展的前提條件，否則，期望社會組織真正發(fā)揮公共服務(wù)供給者的功能只能是一種理想，缺乏監(jiān)管的社會組織很難具備公共服務(wù)能力。用里格斯（Riggs）的公共行政生態(tài)學(xué)理論來分析，對中國這樣的后發(fā)現(xiàn)代化國家，政府發(fā)展相應(yīng)地需要“雙棱柱型”的行政模式。過早地丟掉與“管理”相關(guān)的概念是有問題的，實際效果也不一定好。雖然物質(zhì)文明的積累周期和現(xiàn)代化的進(jìn)程可以利用后發(fā)優(yōu)勢大為縮短，但政府發(fā)展的歷史序列是無法跨越的，對這一點要有十分清醒的認(rèn)識。如果不考慮國情、政治發(fā)展和行政環(huán)境，政府發(fā)展的目標(biāo)選擇就會失去重心。服務(wù)的同時發(fā)揮管理和協(xié)調(diào)作用，要積極完善市場規(guī)則和培育社會組織，加強對服務(wù)的提供者和服務(wù)市場的法律監(jiān)督與檢查。

四、服務(wù)的主體是政府而不是市場

目前我國社會組織在提供公共服務(wù)方面還未取得民眾的信任，這既可能是服務(wù)對象對政府有依賴心理，也可能與社會組織作為新興的服務(wù)提供者尚未做出實際的業(yè)績有關(guān)。在社會尚未充分發(fā)育之前，政府是公共服務(wù)的主要承擔(dān)者。主要承擔(dān)者指的是在數(shù)量和質(zhì)量占比大。要防止兩種傾向：獨攬或全撂。市場經(jīng)濟體系的建立與成熟是一個歷史進(jìn)程，與此相對應(yīng)，現(xiàn)代服務(wù)體系的建設(shè)也需要一個長期的過程。西方已經(jīng)有一個成熟的市場和社會，從邏輯上講，在現(xiàn)代化過程中，市場經(jīng)濟體系的成熟和公共服務(wù)體系的完善應(yīng)該是相互協(xié)調(diào)、總體上平行推進(jìn)的。中國成為一個成熟的市場體還需要時日，況且中國的市場是在政府培育下成長的，不同于西方。我們是一邊在構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體系，一邊在建設(shè)公共服務(wù)體系，力求平衡、協(xié)調(diào)、相互支撐，共同推動社會發(fā)展。因此在服務(wù)的同時發(fā)揮管理和協(xié)調(diào)作用，要積極完善市場規(guī)則和培育社會組織，加強對服務(wù)的提供者和服務(wù)市場的法律監(jiān)督與檢查。

政府為主提供服務(wù)的又一個理由是市場的效率在核心公共品領(lǐng)域往往難以體現(xiàn)，效率不高并極易引發(fā)腐敗，經(jīng)濟成本與社會成本都相當(dāng)大。最根本的原因在于“政府和商業(yè)部門有不同的道德標(biāo)準(zhǔn)”。教育或者衛(wèi)生保健服務(wù)實踐表明市場化超比例或超范圍不會減少政府的支出，因為轉(zhuǎn)包出去的交易成本要比內(nèi)部生產(chǎn)的交易成本高。政府在把公共服務(wù)推向市場化的過程中，一方面要發(fā)動社會力量參與公共服務(wù)，另一方面也要注意不能把政府必須承擔(dān)的社會服務(wù)職能盲目市場化，更不能放棄政府的社會服務(wù)責(zé)任。

五、服務(wù)依托事業(yè)單位

公共品總體以政府提供為主，但又要有所區(qū)分，核心公共品，政府主體主導(dǎo)；非核心公共品，市場和社會的占比可再提高一些。市場和社會等多方參與的多元公共服務(wù)供給模式會引起競爭，對政府和事業(yè)單位造成壓力，提高公共品生產(chǎn)的質(zhì)量和效率，但要界定市場和社會參與的范圍和程度。20世紀(jì)80年代末開始，一股過于傾向和迷信市場經(jīng)濟、效率因素作用的思想非常時興，妨礙了對政府功能與職責(zé)的深入思考。公共服務(wù)體系的建設(shè)與維持的主要責(zé)任始終由政府來承擔(dān)，政府是主渠道，計劃經(jīng)濟年代由事業(yè)單位提供，這是我們的優(yōu)勢，現(xiàn)在如教育醫(yī)療等，仍然應(yīng)由政府的延伸體事業(yè)單位來提供，對此，上海市政府是非常明確的，市場和社會只是起到補充的作用。

20世紀(jì)90年代中后期以來，隨著社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和人民群眾對公共服務(wù)需求的日益增長，政府職能轉(zhuǎn)變再次成為學(xué)術(shù)界的熱點問題。包括兩個議題：一是重新界定政府的公共職能，強化教育、衛(wèi)生等社會性公共服務(wù)的供給；二是“政事分開”，即打破公共服務(wù)事業(yè)由政府和事業(yè)單位壟斷的格局，如果事業(yè)單位都改制成社會組織或企業(yè)了，政府承擔(dān)大頭就落實不了。

提高公共物品和服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量和效率，并推進(jìn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。前者涉及公共服務(wù)的“提供”，后者涉及公共服務(wù)的“生產(chǎn)”，是一個問題的兩個方面。要汲取宿遷的教訓(xùn)，宿遷在事業(yè)單位的醫(yī)療機構(gòu)全部私有化后，造成價格居高不下，民怨沸騰，不得不重新由國家買回來。這樣來回折騰，國資流失不說，還損害了政府的形象，到最后還得由“人民”政府來承擔(dān)。

政府承擔(dān)，具體落實到誰頭上，自然應(yīng)該是政府的延伸——事業(yè)單位頭上，社會風(fēng)險和政治風(fēng)險也最小。在可預(yù)見的時間范圍內(nèi)，公共服務(wù)供給中，政府的主導(dǎo)作用和事業(yè)單位的主渠道地位都是不可替代的。其中的道理很簡單，那就是中國政府職能社會化、市場化的兩個基本條件尚不完全具備，即非營利組織的發(fā)育不充分，自由競爭的市場經(jīng)濟制度不規(guī)范，還不能有效承接政府剝離出來的公共服務(wù)職能。在這種情況下，中國政府所要做的一個基礎(chǔ)性工作就是下大力氣完善市場經(jīng)濟體制，培育社會組織，為下一步的行政管理體制改革和公共服務(wù)制度的完善奠定堅實的社會基礎(chǔ)，而不是把政府理應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)職能推向市場和社會。

公共服務(wù)的供給模式，包括供給方式和方法，不必也不可能完全由政府一家操辦。政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會團體等多方參與多元公共服務(wù)供給模式形成有限競爭，促進(jìn)效率提高。在一些公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和市場是可以有機結(jié)合的。社會供給是社會發(fā)展和成熟的重要標(biāo)志，它可以充分調(diào)動社會公眾的積極性，增強社會的凝聚力，在社會中建立起協(xié)調(diào)機制、互助機制、自救機制和信任機制等。這對當(dāng)代中國社會發(fā)展具有重要意義，是完成現(xiàn)代化進(jìn)程和邁向后現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。這一點已在汶川地震的抗震救災(zāi)過程中得到突出體現(xiàn)。但政府轉(zhuǎn)型、事業(yè)轉(zhuǎn)制、社會組織培育都有一個過程，不能急于求成。

以我國城市公交改革為例。城市巴士交通服務(wù)進(jìn)行企業(yè)化改造，引入民營資本，實際上走了彎路。2007年12月，青島市政府宣布：公交集團的市場化運作將宣告結(jié)束，青島市60余條公交線路、近2000輛公交車將回歸國有；2008年4月，在5年內(nèi)發(fā)生了多次公交司機集體停運之后，湖北十堰市政府宣布強制收回公交特許經(jīng)營權(quán)；2009年，重慶市政府要求民營客車退出客運市場，這標(biāo)志著經(jīng)過近三年的過渡，重慶公交開始了國營化的歷史，公私兼營的公交混業(yè)時代結(jié)束了。而在此之前，湖北黃岡、湖南長沙、江蘇南京等地公交民營化也都經(jīng)歷了巨大挫折，民營資本被清退，回歸國有經(jīng)營。在市場不成熟，社會組織未成長時，卸下提供公共服務(wù)的擔(dān)子，風(fēng)險是極大的。

六、培育、引導(dǎo)、監(jiān)管社會組織

我國現(xiàn)行的社會組織登記管理體制是一種以限制和控制為主要取向的雙重管理體制。對獲準(zhǔn)登記的民間組織由業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)從其內(nèi)外部進(jìn)行嚴(yán)格的雙重管理制度，實際上是一種規(guī)避社會組織可能產(chǎn)生的政治風(fēng)險的“雙保險”機制。制度設(shè)計者試圖通過“雙保險”機制限制和控制各類社會組織的發(fā)展。十六屆四中全會以來，我黨逐步認(rèn)識到社會組織所具有的提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等積極作用，強調(diào)要發(fā)揮社會組織在社會管理和公共服務(wù)方面的協(xié)同作用，并為此提出了“培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重”的組織管理新方略。這種以限制和控制為主要取向的雙重管理體制顯然已經(jīng)無法適應(yīng)新方略的要求，對社會組織登記管理體制進(jìn)行改革已經(jīng)提上日程。

作為公共服務(wù)的供給者的社會組織，應(yīng)該是組織和運行良好、業(yè)務(wù)能力強、深受公眾信賴、充滿活力的社會組織。對處于發(fā)展初期的社會組織來講，要達(dá)到上述目標(biāo)，離不開政府的培育、引導(dǎo)和監(jiān)管。政府推動社會組織的發(fā)展，不僅體現(xiàn)在法律法規(guī)的制定、一定的資金支持、建立條件和稅收等方面的優(yōu)惠，還需要加強管理力度。現(xiàn)在，部分社會組織能力不強，或者其行為偏離了公共服務(wù)的軌跡，與政府監(jiān)管不力不無關(guān)系。比如，2006年3月發(fā)生的“牙防組”事件，所謂全國“牙防組”在不具備認(rèn)證資格的條件下開展認(rèn)證工作，并接受認(rèn)證對象的錢款，完全違背了其保障公眾口腔健康的公益目標(biāo)。究其原因，政府相關(guān)法律規(guī)范不健全、缺乏具體的日常監(jiān)管措施和獨立的社會監(jiān)管體制等，導(dǎo)致其常常容易規(guī)避監(jiān)管，背離公共利益目標(biāo)。

在香港，承接服務(wù)的社會組織每三個月要向社會福利署報告一次招標(biāo)項目的進(jìn)展情況，社會福利署還會每年審計政府項目的資金使用情況。同時，雖然政府無權(quán)干涉非營利組織向私人提供的收費服務(wù)，但并不意味著政府會聽任其收費行為，一旦涉及收費項目，稅務(wù)部門會介入審計，對納稅情況進(jìn)行監(jiān)控。相形之下，內(nèi)地政府向社會組織購買公共服務(wù)的評價和監(jiān)督體系的建設(shè)確實任重道遠(yuǎn)。

當(dāng)前人們極為關(guān)注的一個問題，就是幸福感的問題。建設(shè)服務(wù)型政府就是要提升人民群眾的幸福感。2004年4月胡錦濤主席在美國耶魯大學(xué)演講中提到了“六個關(guān)注”，即關(guān)注人的價值、權(quán)益和自由，關(guān)注人的生活質(zhì)量、發(fā)展?jié)撃芎托腋Ｖ笖?shù)，首次把關(guān)注人的幸福指數(shù)作為堅持“以人為本”的“六個關(guān)注”之一。2008年開始，中國逐漸推出幸福指數(shù)、人的全面發(fā)展指數(shù)、地區(qū)創(chuàng)新指數(shù)以及社會和諧指數(shù)等新的統(tǒng)計內(nèi)容，用以適應(yīng)各方面對我們國家經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人的全面發(fā)展的需求。

幸福不幸福，政府公共服務(wù)體系是關(guān)鍵。比如醫(yī)藥衛(wèi)生方面，全國人民都擠到大城市、大醫(yī)院看病，當(dāng)然不幸福。幸福不幸福，就要看政府能不能為人民提供更多的服務(wù)，為人民多做實事、好事，為人民造福，這是政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任。人均GDP僅為700多美元的不丹，“幸福指數(shù)”卻傲視寰宇。不丹國民很有幸福感，這種感受除了來自人們對生活的滿足，尤其是國王旺楚克登基以來，勤政愛民，經(jīng)常親自駕車到全國考察民情。他推行“全民幸福計劃”，主張政府為人民做實事，向全體國民提供義務(wù)教育和免費醫(yī)療和住房供給制，提供更多的服務(wù)。如今不丹不僅在人均GDP方面領(lǐng)先南亞諸國，而且國民的幸福感更令其他國家難以望其項背。這就為我們建設(shè)服務(wù)型政府及和諧社會提供了一個可資借鑒的案例。

（作者單位：上海商學(xué)院、同濟大學(xué)）

（責(zé)任編輯 張 敏）