地理信息在政府決策中的應(yīng)用及其發(fā)展趨勢(shì)

陳甲全，袁 超，金賢鋒

（重慶市地理信息中心，重慶 401121）

地理信息在政府決策中的應(yīng)用及其發(fā)展趨勢(shì)

陳甲全，袁 超，金賢鋒

（重慶市地理信息中心，重慶 401121）

政府決策需要地理信息支持，地理信息能有效輔助政府決策，這種需求和應(yīng)用的有效契合，促進(jìn)了地理信息在政府決策的廣泛和深入應(yīng)用。在剖析政府決策應(yīng)用地理信息現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府決策的需求前景和地理信息技術(shù)前景，提出地理信息更好服務(wù)政府決策的對(duì)策與建議。

地理信息；政府決策；發(fā)展趨勢(shì)；對(duì)策建議

地理信息是與地理空間分布有關(guān)的信息，是有關(guān)地理實(shí)體的性質(zhì)、特征和運(yùn)動(dòng)狀態(tài)等表征知識(shí)的總和。地理信息作為一門(mén)學(xué)科，包括地理空間信息的獲取、處理、分析、應(yīng)用等理論和技術(shù)的完整體系。地理信息無(wú)處不在，并以不同的方式深刻影響著不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。政府決策作為政府業(yè)務(wù)的主要工作之一，是一項(xiàng)基于信息分析與研判的過(guò)程。一般來(lái)說(shuō)，政府決策的科學(xué)性取決于信息的占有量和準(zhǔn)確性[1]。證據(jù)表明，政府決策所需要的信息，80%都與地理空間位置有關(guān)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，掌握了地理信息，政府決策就成功了一大半。正因?yàn)槿绱?，地理信息自產(chǎn)生之日，就被政府廣泛采用，為政府提供了有效的決策支持。本文在深入剖析政府決策應(yīng)用地理信息的基礎(chǔ)上，結(jié)合應(yīng)用和需求的發(fā)展趨勢(shì)，提出地理信息更好服務(wù)政府決策的策略與建議。

1 地理信息在政府決策的應(yīng)用現(xiàn)狀

政府決策是一個(gè)典型的程序化活動(dòng)，遵循過(guò)程管理的特征[2]。簡(jiǎn)單進(jìn)行概括，政府決策包括3個(gè)步驟：首先是確定政府決策目標(biāo)，其次是決策方案制定和優(yōu)選，最后是決策的執(zhí)行和監(jiān)督。目前，地理信息已被廣泛應(yīng)用于政府決策的各個(gè)步驟，并發(fā)揮重要作用。

1.1 輔助政府確定決策目標(biāo)

1）提供政府決策的信息基礎(chǔ)，改善政府決策的有限理性。決策目標(biāo)是基于內(nèi)外環(huán)境條件分析得出的結(jié)果。一般而言，決策目標(biāo)受信息占有量和真實(shí)性的影響，進(jìn)而影響決策目標(biāo)是否抓住要害和政府決策質(zhì)量的高低。城市政府面臨著較私人部門(mén)更為復(fù)雜的外部環(huán)境，必須更加注重決策信息的質(zhì)量[3]。決策信息質(zhì)量的高低主要取決于決策信息的真實(shí)性和來(lái)源的廣泛性。地理信息來(lái)源于3S技術(shù)的現(xiàn)場(chǎng)采集，并且整合了各行業(yè)、多部門(mén)的信息資源，為政府決策信息質(zhì)量的提高提供了有力的保障。特別地，基于RS、GIS、GPS的地理信息的實(shí)時(shí)采集和現(xiàn)場(chǎng)傳輸，消除了信息與決策層之間的人為阻滯和時(shí)空限制，有效避免信息傳遞失真以及由于信息遲緩和信息失真所引起的決策滯后和決策失誤。同時(shí)，由于地理信息提供的決策信息的科學(xué)性、完備性和實(shí)時(shí)性，有效地解決政府決策的有限理性。

2）輔助政府決策目標(biāo)的選擇。信息資源的時(shí)效性和真實(shí)性是政府決策中體現(xiàn)政府決策價(jià)值和效果的重要因素。信息強(qiáng)調(diào)時(shí)間價(jià)值，信息的時(shí)效性決定著政府決策的主動(dòng)權(quán)。信息的準(zhǔn)確性或真實(shí)性更是政府決策的關(guān)鍵，體現(xiàn)了政府決策中的價(jià)值，決定了決策者能否做出正確決策[4]。因此，在政府決策時(shí)，必須對(duì)信息的時(shí)間性、內(nèi)容性及背景等方面進(jìn)行嚴(yán)格審核，防止各種偽劣數(shù)據(jù)信息的干擾。地理信息以數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性和數(shù)據(jù)的完整性著稱，使得決策者能夠快速地獲取所需的相關(guān)信息，為政府決策目標(biāo)的制定提供依據(jù)。同時(shí)，地理信息高度整合了信息資源，結(jié)合地理信息技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)更加完善的科學(xué)預(yù)測(cè)方法，使得政府決策目標(biāo)定位更加準(zhǔn)確，也使得決策信息的相關(guān)性更易于顯現(xiàn)，避免決策制定和執(zhí)行中人為因素的干擾，強(qiáng)化了政府決策的預(yù)見(jiàn)性。

1.2 支持政府決策方案制定和優(yōu)選

1）提升政府決策備選方案的質(zhì)量。地理信息高度整合了部門(mén)間的信息資源，并將其進(jìn)行了統(tǒng)一化處理和空間化處理，優(yōu)化了信息資源的質(zhì)量，有助于決策者擬制決策方案。同時(shí)，在地理信息分建共享、共建共享的推動(dòng)下，地理信息突破了時(shí)間和地理的限制，使得政府信息得以高效、快速地發(fā)布和反饋，為決策者制定方針、政策提供參考，并促進(jìn)了政府信息的公開(kāi)和決策的透明化，遏制了決策的隨意性和無(wú)效性。在政府決策流程上，由于地理信息的支持，決策者擴(kuò)大了信息來(lái)源，面對(duì)的不再是單一的數(shù)據(jù)類型，而是系統(tǒng)全面的信息基礎(chǔ)，避免了單一決策的簡(jiǎn)單疊加，有效規(guī)范了政府決策的流程[5]。

2）輔助政府決策方案的篩選。不確定性是客觀存在的，特別是在當(dāng)前快速城市化的進(jìn)程，到處都存在和面臨著不確定性決策的影響。在政府決策過(guò)程中，不確定性增加了決策的困難。這種不確定性是由人文因素、技術(shù)因素、群體因素、心理因素綜合起作用的結(jié)果。地理信息整合了多部門(mén)的信息資源，并且經(jīng)過(guò)了統(tǒng)一化處理和空間化處理，揭示了空間實(shí)體的分布規(guī)律，在地理信息技術(shù)的支持下，可以發(fā)掘地理實(shí)體的發(fā)展路徑和可能途徑，預(yù)測(cè)出未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。從這個(gè)方面來(lái)看，地理信息能夠盡量避免決策的不確定性。同時(shí)，地理信息整合了多部門(mén)的信息資源，使得各利益主體能夠較為客觀的評(píng)價(jià)自身的利益，不再單純的站在自身的立場(chǎng)上，較易實(shí)現(xiàn)決策方案的統(tǒng)一化，加速?zèng)Q策的出臺(tái)。

1.3 服務(wù)政府決策執(zhí)行和監(jiān)督

1）保障政府決策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行回饋和追蹤決策是保障政府決策有效執(zhí)行的重要途徑。地理信息將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等實(shí)體要素綜合反映在地理空間上，展示地理空間的客觀存在和實(shí)時(shí)變化，為政府決策采取行動(dòng)使客觀事物按照預(yù)先設(shè)想的期望發(fā)展提供了基礎(chǔ)依據(jù)。政府決策執(zhí)行信息就是關(guān)于政府決策執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)反映。通過(guò)地理信息與技術(shù)，特別是基于遙感的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和基于3S技術(shù)的移動(dòng)終端技術(shù)，能夠幫助行政主管部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，防患于未然，避免不必要的損失[6]。這顯然比事故發(fā)生后再去追究責(zé)、組織善后更有意義，體現(xiàn)了“積極行政”這一現(xiàn)代行政精神。

2）對(duì)政府決策執(zhí)行的有效監(jiān)督。現(xiàn)代政府決策具有較強(qiáng)的復(fù)雜性，加之決策者的有限理性和城市的快速變化，必須對(duì)決策方案執(zhí)行情況進(jìn)行經(jīng)常性的考察、監(jiān)督、測(cè)定、評(píng)估和核實(shí)，以使決策方案按照計(jì)劃進(jìn)行執(zhí)行，并適應(yīng)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行決策調(diào)整。地理信息整合了多部門(mén)的信息資源，建立了信息共享平臺(tái)，簡(jiǎn)化了監(jiān)督信息反饋的傳輸渠道，使得監(jiān)督者和決策層溝通更為便捷，提高政府的反應(yīng)力和社會(huì)回應(yīng)力。同時(shí)，借助于地理信息技術(shù)，可以動(dòng)態(tài)、及時(shí)地獲取城市空間變化信息，為調(diào)整政府決策適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求提供了實(shí)時(shí)的信息基礎(chǔ)。另外，地理信息將多部門(mén)的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行了統(tǒng)一化處理和空間化處理，可以動(dòng)態(tài)的反映政府決策執(zhí)行情況在空間上的變化，可以實(shí)時(shí)監(jiān)督政府決策的執(zhí)行情況。完備、詳實(shí)的信息資源是政府決策的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而地理信息具有典型的時(shí)效性，恰好滿足政府決策的信息要求。

2 地理信息服務(wù)政府決策的發(fā)展前景

2.1 需求前景

1）快速城市化要求地理信息支持。當(dāng)前，我國(guó)正處于快速城市化進(jìn)程。統(tǒng)計(jì)表明，截止至2009年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到46.6%，以這個(gè)速度測(cè)算，未來(lái)5年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到 50%，城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口?？焖俪鞘谢M(jìn)程中，城市范圍不斷擴(kuò)展，城市要素不斷更新，城市空間不斷重構(gòu)，城市空間地理信息變更較為頻繁。在這種背景下，傳統(tǒng)的政府決策信息獲取與處理方式難以適應(yīng)政府決策對(duì)信息現(xiàn)勢(shì)性的要求。同時(shí)，快速城市化進(jìn)程也是社會(huì)矛盾凸顯期，各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。政府決策如果不當(dāng)，極易引發(fā)矛盾沖突，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。為此，快速城市化進(jìn)程中，政府決策必須統(tǒng)籌兼顧、綜合考慮，避免不必要的失誤和盡量降低決策的不確定性。在這種背景下，政府決策要求愈加精準(zhǔn)化，而空間地理信息變更的頻繁性，對(duì)政府決策提出了新的挑戰(zhàn)。地理信息獲取信息的實(shí)時(shí)性和強(qiáng)大的空間處理優(yōu)勢(shì)，正好滿足快速城市化進(jìn)程背景下政府決策的需求?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，地理信息在政府決策的應(yīng)用將會(huì)越來(lái)越廣泛和深入。

2）服務(wù)型政府和精準(zhǔn)化管理要求地理信息支持。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，特別是在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的推動(dòng)下，政府職能逐漸從審批轉(zhuǎn)向服務(wù)。完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然趨勢(shì)。在服務(wù)型政府建設(shè)中，政府角色從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，以高效率提供公共服務(wù)為職責(zé)。在這個(gè)過(guò)程中，政府決策也要從傳統(tǒng)的行政計(jì)劃轉(zhuǎn)為科學(xué)決策，也就要求更可靠、更完備、更科學(xué)的信息基礎(chǔ)和細(xì)致的分析比較。地理信息快捷實(shí)時(shí)的信息獲取和強(qiáng)大的空間分析能力，恰好滿足服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)決策信息處理的需求。另外，在快速城市化的背景下，地理信息更新日新月異，這就使得空間地理信息異常復(fù)雜化。加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，居民對(duì)權(quán)利的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈，政府決策不再是單純的以政府為唯一主體，政府、企業(yè)、市民、非政府組織等多主體共同參與決策。這種背景下，政府決策影響就更為深遠(yuǎn)，必須保證決策的精細(xì)化和準(zhǔn)確化。在政府決策精細(xì)化的要求下，從收集基礎(chǔ)資料到方案執(zhí)行反饋與修改的每一步驟，都必須保證其科學(xué)性。地理信息以其強(qiáng)大的地理信息獲取、分析、處理、比較、反饋等功能，能夠滲透到?jīng)Q策的每一步驟，并且通過(guò)數(shù)據(jù)共享和共同決策的方式，實(shí)現(xiàn)決策方案的公開(kāi)化和透明化，保證了政府決策的精準(zhǔn)化[7]。由此可見(jiàn)，在服務(wù)型政府和精準(zhǔn)化管理發(fā)展趨勢(shì)下，政府決策對(duì)地理信息有強(qiáng)大的需求潛力，在這種潛力的推動(dòng)下，將會(huì)大力促進(jìn)地理信息在政府決策中的應(yīng)用。

2.2 發(fā)展前景

1）地理信息將滲透到政府決策的每一步。當(dāng)前，地理信息在政府決策中的作用仍處于提供決策的背景信息階段，還遠(yuǎn)沒(méi)有深入到?jīng)Q策分析和決策支持。隨著政府決策公共服務(wù)的需求不斷增強(qiáng)和決策的精細(xì)化需求，政府決策管理開(kāi)始趨向于過(guò)程管理，要求每一步有據(jù)可查，并實(shí)現(xiàn)決策的循環(huán)與繼承。地理信息恰好能滿足政府決策每一步驟的信息支撐和決策支持。首先，地理信息能提供完備科學(xué)的信息基礎(chǔ)，為決策者選擇決策目標(biāo)提供了信息基礎(chǔ)，特別是基于3S技術(shù)的地理信息提供了現(xiàn)勢(shì)性較強(qiáng)和繼承性較強(qiáng)的數(shù)據(jù)信息，提高了政府決策的有限理性；其次，地理信息自身具有較強(qiáng)的空間分析和數(shù)據(jù)處理能力，為政府決策制定決策方案提供了分析工具和支持手段，特別是地理信息的模擬功能，為政府優(yōu)選決策方案提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持；再次，地理信息的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和督察功能，能夠?yàn)闆Q策執(zhí)行提供及時(shí)的信息反饋，輔以空間分析和對(duì)比模擬，實(shí)現(xiàn)對(duì)決策方案的修正和完善。由此可見(jiàn)，地理信息能夠支持決策的每一個(gè)步驟，滲透到?jīng)Q策的微觀領(lǐng)域。在政府決策精準(zhǔn)化發(fā)展趨勢(shì)下，可以預(yù)見(jiàn)，地理信息必然應(yīng)用到政府決策的每一微觀領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)地理信息在政府決策的深度應(yīng)用。

2）地理信息自身大發(fā)展將進(jìn)一步促進(jìn)其在政府決策的應(yīng)用。地理信息自發(fā)展以來(lái)，各種地理信息軟件和平臺(tái)建設(shè)方興未艾，形勢(shì)喜人，加快地理信息支持政府決策的研究和應(yīng)用是大勢(shì)所趨。一直以來(lái)，我國(guó)地理信息堅(jiān)持“項(xiàng)目帶動(dòng)、需求促進(jìn)”式發(fā)展，強(qiáng)化理論創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)的同時(shí)，積極滲透政府部門(mén)和行業(yè)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。當(dāng)前，地理信息已經(jīng)面向部門(mén)和行業(yè)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，基本完成基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)的加工和整合；基本實(shí)現(xiàn)了GIS技術(shù)和OA、M IS、Web信息發(fā)布和信息安全技術(shù)在技術(shù)、數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)3個(gè)方面的集成；基本完成面向政府政務(wù)的地理信息服務(wù)試點(diǎn)工程的建設(shè)，探索建立了地理信息在電子政務(wù)中的服務(wù)模式、技術(shù)體系和運(yùn)行機(jī)制；以政府專網(wǎng)和信息交換中心為支撐，建成面向政府部門(mén)的信息資源共享機(jī)制，并以公開(kāi)的空間數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建成基礎(chǔ)空間地理信息政府網(wǎng)站，為社會(huì)大眾提供公開(kāi)的基礎(chǔ)空間信息服務(wù)?？傮w來(lái)看，地理信息在基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)的保障方面、在以3S技術(shù)為代表的技術(shù)支持方面和在政務(wù)GIS的建設(shè)模式和運(yùn)行機(jī)制方面都取得了重大突破。這種理論與技術(shù)上的大發(fā)展，為地理信息支持政府決策，以及地理信息進(jìn)一步滲透到政府決策提供了技術(shù)支持和環(huán)境條件[8]?？梢栽O(shè)想，隨著地理信息的不斷發(fā)展，政府決策應(yīng)用地理信息將會(huì)進(jìn)一步深入和推廣。

3促進(jìn)地理信息在政府決策應(yīng)用的對(duì)策建議

地理信息作為一種新的信息獲取、處理、分析、反饋手段，實(shí)現(xiàn)了輔助決策的軌跡可量化、過(guò)程可視化、空間可控化，達(dá)到了決策的精準(zhǔn)化。在當(dāng)前快速城市化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的背景下，政府決策影響越來(lái)越具有深遠(yuǎn)意義，也愈加需要新的技術(shù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)決策的精準(zhǔn)化。雖然目前地理信息已經(jīng)廣泛應(yīng)用到政府決策中，但是遠(yuǎn)未發(fā)揮其應(yīng)有的巨大潛力。為此，應(yīng)不斷強(qiáng)化技術(shù)研發(fā)和健全服務(wù)機(jī)制來(lái)促進(jìn)地理信息在政府決策中的應(yīng)用。

3.1應(yīng)用拓展方面

地理信息支持政府決策，決策業(yè)務(wù)是核心，服務(wù)是宗旨，地理信息及其技術(shù)是重要支撐，三者互相依存、互為補(bǔ)充、共同發(fā)展。促進(jìn)地理信息在政府決策中的應(yīng)用，要以應(yīng)用為切入點(diǎn)和最終目標(biāo)，緊緊圍繞政府決策開(kāi)展各項(xiàng)服務(wù)，拓展政府決策中地理信息及其技術(shù)的應(yīng)用領(lǐng)域，包括強(qiáng)化空間地理信息資源建設(shè)、促進(jìn)政府決策地理信息標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、研發(fā)面向政府決策的服務(wù)平臺(tái)等 [9]。

3.2配套機(jī)制方面

促進(jìn)地理信息在政府決策中的應(yīng)用，除在技術(shù)上不斷創(chuàng)新外，建立促進(jìn)地理信息在政府決策應(yīng)用的保障體系十分重要；進(jìn)一步完善地理信息資源獲取和數(shù)據(jù)共享機(jī)制，建立穩(wěn)定的地理信息支撐政府決策的服務(wù)機(jī)制，有利于在政策環(huán)境和組織上營(yíng)建一種積極的應(yīng)用氛圍，對(duì)于促進(jìn)地理信息在政府決策應(yīng)用的深度與廣度，形成穩(wěn)定、持久的地理信息服務(wù)具有重要意義。

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Application and Prospect of Geomatics in Government Decisionmaking

byCHEN Jiaquan

Government decision-making need geomatics support.Geomatics could assist government decision-making.As the effective demand and application,the government decision-making applied geomatics widely and deeply.The paper analyzed the application of geomaics in government decision-making，combined the prospect of demand and application,corresponding countermeasures and suggesions were put forward to better serve the government decision-making or geomatics.

geomatics,government decision-making, prospect, countermeasures and suggestions

2011-04-13

項(xiàng)目來(lái)源：重慶市科委科技項(xiàng)目（CSTC，2009CB2015）。

P208

B

1672-4623(2011)03-0099-03

陳甲全，碩士，助理工程師，主要研究領(lǐng)域?yàn)槌鞘信c區(qū)域規(guī)劃、城市信息化。