鐵路體制須有大變革

文|鄧聿文

鐵路體制須有大變革

文|鄧聿文

“7·23”事故發(fā)生后，中國高鐵或將進入一個常態(tài)甚至慢速發(fā)展時代，改革鐵路的國有體制已顯得迫切，關鍵要打破鐵路系統(tǒng)長期形成的行政性壟斷，提高服務水平

國務院常務會議日前決定適當降低新建高鐵運營初期的速度，并暫停審批新的鐵路建設項目，對已經(jīng)批準但尚未開工的鐵路建設項目重新組織系統(tǒng)的安全評估。與此同時，鐵道部宣布京滬高鐵等高速線路的速度從350公里降到300公里，票價亦相應下調(diào)5%。

在發(fā)生“7·23”動車相撞事故之后，此舉或許意味著在經(jīng)歷了多年的“跨越式”發(fā)展后，中國高鐵將進入一個常態(tài)甚至慢速發(fā)展時代。

發(fā)展高鐵的腳步不必停滯

對于高鐵，要一分為二地看，不要因為這次動車相撞事故及劉志軍案，就停滯發(fā)展。對中國而言，如果有條件發(fā)展高鐵，還是必須加快推進發(fā)展的進度，這既是基于高鐵作為一種遠距離運輸工具所具有的相對公路和民航而言的優(yōu)勢，也是基于中國地廣人多、地區(qū)發(fā)展不平衡以及可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。

從世界范圍內(nèi)看，作為適應現(xiàn)代文明和社會進步的高科技產(chǎn)品，高鐵是以高速度、大容量、低污染、安全可靠而著稱的交通工具，具有輸送能力大、速度快、安全性好、受氣候變化影響小、正點率高、舒適方便、能源消耗低、環(huán)境影響輕以及經(jīng)濟效益好等特點。因此，自1964年日本建成新干線后，高鐵已經(jīng)在世界上17個國家和地區(qū)落地生根。截至到2010年5月，全世界運營中的高鐵里程總長達13414公里。歐洲發(fā)達國家在經(jīng)歷了一段曲折的道路之后，也開始重新審視和調(diào)整其運輸政策，把重點逐步移回鐵路，尤其是高鐵的發(fā)展。即使是美國這樣以在車輪上著稱的國家，奧巴馬也把大力發(fā)展高鐵，作為重振美國競爭力、走出金融危機的重要一環(huán)。

某種意義上，中國發(fā)展高鐵不僅有必要，而且勢在必行。每年的春運，當幾億人像候鳥似地在鐵路上奔波時，在戶籍制度無法有效解決前，要治理這個世界上最大的運輸難題，必須大力發(fā)展鐵路運能，因而高鐵的發(fā)展及提速就不可避免。目前，中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出東、中、西部的梯度發(fā)展差距，其中一個重要原因，就是落后地區(qū)受到交通運輸?shù)闹萍s。高鐵還能縮短旅客旅行時間，產(chǎn)生巨大社會效益；對沿線地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也能起到推進和均衡作用。更重要的是，鐵路是唯一一種不用石油的運輸工具，大力發(fā)展高鐵，對中國節(jié)約能源、減緩對石油的依賴具有重要意義。此外，中國正處于經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展時期，鐵路“瓶頸”制約矛盾突出，運輸能力遠遠趕不上工業(yè)化的需求，這也對加快發(fā)展鐵路尤其是高鐵提出了客觀要求?？梢哉f，中國比任何一個國家都更需要高鐵。

在高鐵的諸多作用中，對消費者而言，有一個作用不能不提，這就是高鐵的競爭帶來了人們對出行方式的自主選擇權。這種選擇權既是價格上的，更是出行方式上的。中國消費者今日之弱勢，不僅僅在于消費者自身的力量弱小和法律的不完善，某種程度上，更在于生產(chǎn)和經(jīng)營者對市場的壟斷。在無可選擇的情況下，人們只能忍受高價格和惡劣服務、而一旦市場有了競爭，消費者也就有了可替代的選擇。

確保安全是發(fā)展高鐵的前提

雖然從戰(zhàn)略上說還應大力發(fā)展高鐵，但鑒于中國目前的技術狀況、管理能力以及整個社會急功近利、急于求成的大環(huán)境，高鐵的發(fā)展必須以確保安全為基本前提。不管在任何時候和任何情況下，速度都不應沖淡安全，更不能代替安全，這是“7·23”事故給我們留下的最彌足珍貴的教訓。

“7·23” 動車相撞事故的調(diào)查結果雖尚未公布，但正如調(diào)查組組長、國家安監(jiān)總局局長駱琳所言，這是一起不該發(fā)生的，完全可以避免和防范的重大責任事故。目前的調(diào)查表明，這起事故既有系統(tǒng)設計存在嚴重缺陷導致設備故障的問題，同時還暴露出故障之后應急處置和安全管理方面存在的問題。

應該說，駱琳所指出的問題在鐵路行業(yè)并不是個別的，而是一種普遍現(xiàn)象。在巨額投資的推動下，高鐵已經(jīng)形成了一個龐大的產(chǎn)業(yè)鏈條，據(jù)悉，有超過30家上市公司參與分享其帶來的巨大商業(yè)機會，整個高鐵建設，包括高鐵動車組、車廂、線路建設、調(diào)度系統(tǒng)、信號系統(tǒng)等所有建設和技術，基本由它們包攬。面對這塊巨大“蛋糕”的利潤誘惑，一些上市公司不惜以低于造價、低于供貨價的價格來競標，甚至大肆行賄；另外，為趕工期，一些企業(yè)基本上拿到立項就開工，缺乏嚴格科學的論證，把人命關天的安全問題拋諸腦后。

例如，北車公司最近宣布召回其在京滬高鐵運營的CRH380BL型動車組，此次召回的原因，主要是中國北車所屬長客股份公司生產(chǎn)的CRH380BL型動車組連續(xù)發(fā)生熱軸報警誤報、自動降弓、牽引丟失等故障，這些故障大多因分供方配件不合格所致，在運營現(xiàn)場難以快速排查和有效整改。

除了高鐵產(chǎn)業(yè)鏈中的企業(yè)責任外，目前，整個鐵路管理體制跟不上高鐵的發(fā)展速度也是“7·23” 動車相撞事故的一個重要因素。首先是軌道運輸人才短缺。一般來說，一個合格的高速鐵路列車司機至少需要培養(yǎng)3至5年，但現(xiàn)在鐵路司機嚴重缺乏。其次，現(xiàn)行的鐵道部、路局、站段的三級管理體制易造成管理過度集中，導致管理難以到位，影響管理質(zhì)量。

高鐵建設和營運中存在的上述問題，其實在中國的其他行業(yè)和市場都或多或少存在?？梢哉f，經(jīng)濟建設中指導思想上的急于求成，追求速度超過追求質(zhì)量，體制落后導致監(jiān)管失靈，這是近年來中國發(fā)生的一系列重大事故共同的體制根源。

因而，在技術運行成熟得到充分檢驗之前，有必要放緩高鐵建設進度、降低規(guī)劃建設里程、降低速度并下調(diào)票價。

鐵路系統(tǒng)的行政性壟斷亟需打破

不過，降低高鐵的運行速度只是確保高鐵安全運行的第一步。要真正體現(xiàn)高鐵的作用，關鍵還是要改革鐵路的國有體制，打破鐵路系統(tǒng)長期形成的行政性壟斷機制，通過多元化、多渠道、市場化的融資來保障鐵路建設的資金需求，同時通過強化市場準入、技術、安全性標準等的監(jiān)管，來提高鐵路的服務水平。

對于政府來說，“7·23”事故暴露出一個嚴重的問題，即眾所詬病的鐵路體制到了不改不行的地步。近年來，中國鐵路建設得到快速發(fā)展，尤其是高鐵建設突飛猛進，不少建設項目提前完成，如京滬高鐵項目由原計劃的2012年底竣工提前到2011年6月底實現(xiàn)通車。但鐵路建設的大躍進也留下了一系列安全隱患。像6月底京滬高鐵正式通車以來，不到20天的時間就出現(xiàn)6次運營故障，盡管鐵路部門解釋稱處于磨合期，可在短短一月內(nèi)連續(xù)幾次發(fā)生鐵路客運運營故障現(xiàn)象，這在中國鐵路史上還非常罕見。

鐵路是中國當前為數(shù)不多的幾個還在頑固堅持計劃管理的行業(yè)。雖然20多年來，鐵路體制改革也幾經(jīng)“折騰”，逐一嘗試了資產(chǎn)經(jīng)營責任制、客貨運分賬核算、“網(wǎng)運分離”、“網(wǎng)運合一，區(qū)域競爭”、主輔分離、實行三級管理模式等變革，但這只是鐵路內(nèi)部的變革，是一種“技術”行為，而政企分離、政資分離的實質(zhì)，尚未真正觸及。

鐵路線路因其具有的“自然壟斷”性質(zhì)，從而使得鐵路的管理體制具有高度的行政壟斷特點，不僅政企、政資不分，而且整個行業(yè)就是一家超級壟斷企業(yè)。各鐵路局和鐵路分局作為鐵路運輸企業(yè)，雖然分別為一、二級法人，但并不真正擁有法人財產(chǎn)權，企業(yè)不能以其擁有的法人財產(chǎn)獨立地在市場活動中自主決策、獨立經(jīng)營、自負盈虧，整個國家鐵路系統(tǒng)內(nèi)部基本是下級鐵路部門向上級鐵路部門負責，核心和關鍵的生產(chǎn)經(jīng)營決策出自鐵道部，財務清算制度也由鐵道部掌控，因此，鐵道部才是真正唯一的經(jīng)營主體?？伤质侨珖F路行業(yè)的政府主管部門，負責市場規(guī)則、行業(yè)政策的制定及監(jiān)督。

這種政企合一的體制必然會導致政府與企業(yè)間的權責邊界不清，造成鐵路投資體制單一，行業(yè)內(nèi)不存在相互競爭，企業(yè)普遍缺乏提高效率、降低成本、技術進步和創(chuàng)新的動力。從而，社會資本難以進入其中。所以，盡管高鐵近年呈快速發(fā)展態(tài)勢，但基本看不到民營資本和外資的身影。

鐵路系統(tǒng)之所以形成這種嚴重排外的行政壟斷體制，是由以下幾個因素造成的：一是對鐵路迫切需要解決的問題出現(xiàn)判斷偏差。鐵路的瓶頸到底是因運能不足而需要大發(fā)展，還是要提高已有軌道的使用效率、改革鐵路體制，這在以往對鐵路的討論中，一直爭議不斷。爭議的結果是2003年后鐵路部門提出了跨越式的發(fā)展思路，認為鐵路應以發(fā)展為主，集中力量辦大事，把鐵路運輸能力瓶頸問題先解決，鐵道現(xiàn)有的體制因而維持了下來。二是鐵路本身是比較特殊的一個行業(yè)。作為全國性的基礎設施產(chǎn)業(yè)，鐵路和一般工業(yè)企業(yè)及其他競爭行業(yè)不太一樣，其改革重組需要一些特別的安排。三是原先的鐵路管理方式為軍事化或半軍事化，整個鐵路系統(tǒng)內(nèi)部是個非常嚴密的整體，盡管這些年也剝離了一些與運輸關系不大的輔助功能，但很不徹底，至今還保留著公檢法等體現(xiàn)專政職能的機構，這在中國的部委中比較罕見，此種管理體制延續(xù)下來也就構成了今天的局面。

客觀而言，鑒于鐵路所具有的自然壟斷性質(zhì)和對國計民生的重要性，確實不宜用一般的國企改革思路去改革鐵路體制，但鐵路改革至今進展不大，甚至在某些方面還在強化過去的體制，根子其實在于多年壟斷形成的特殊利益。這個特殊利益不打破，改革就不可能進行下去。而要打破這個特殊利益，國家就不能僅站在鐵路系統(tǒng)的角度考慮問題，必須從中國的改革大局、全民的福利和經(jīng)濟的發(fā)展這個高度去推進鐵路改革。任何一個部門，都會借口本部門的特殊性和重要性，極力維持有利于其利益的體制。

國家給予鐵路壟斷地位，是出于公益性的考慮，而不是讓它與民爭利，因此，不管鐵路具體的改革如何進行，打破政企合一、政資合一的體制這個方向不能動搖。偏離了這個方向，就不是我們所需要的鐵路體制改革，改革也就走向了歪路。

要打破鐵路系統(tǒng)長期形成的行政性壟斷，鐵道部首先須與各鐵路局、鐵路公司脫鉤，并將行政管理和資本管理分開，成為純粹的監(jiān)管部門，同時讓后者真正成為一個獨立的行使企業(yè)決策和資源配置的法人。只有這樣，地方鐵路局、鐵路公司作為鐵路企業(yè)才有動力引入社會資本，改造為多元主體共同出資的股份公司，并建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結構。而有了獨立的資本管理，鐵道部也可以專司市場準入、技術、安全性標準等的監(jiān)管，提高鐵路的服務水平。

（作者系中共中央黨?！秾W習時報》副編審）

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