經(jīng)濟(jì)適用房制度發(fā)展中存在的問題及其對策

牟林娜

(青島理工大學(xué)財(cái)務(wù)處，山東臨沂276000)

經(jīng)濟(jì)適用房制度發(fā)展中存在的問題及其對策

牟林娜

(青島理工大學(xué)財(cái)務(wù)處，山東臨沂276000)

經(jīng)濟(jì)適用房制度作為我國住房保障制度的重要組成部分，在新時(shí)期經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)后建設(shè)進(jìn)度明顯加快。為改善經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展中存在的供應(yīng)不足、尋租行為和經(jīng)濟(jì)適用度低等問題，應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)地方政府的短視行為、加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、完善經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法和政策性住宅金融制度。

經(jīng)濟(jì)適用房;發(fā)展現(xiàn)狀;對策

許多國家都將改善居民的居住條件作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的重要內(nèi)容，但凡政府在列舉自己的施政綱領(lǐng)時(shí)，幾乎無一例外都會(huì)把住房政策納入其中，而這些住房政策的核心要素，就是如何應(yīng)對嚴(yán)峻的住房問題、滿足人民的住房需求［1］(P356)。經(jīng)濟(jì)適用房作為我國住房保障政策的重要組成部分，在推進(jìn)我國城鎮(zhèn)住房制度改革、改善中低收入家庭居住條件、調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和擴(kuò)大居民住房消費(fèi)方面發(fā)揮了重要的作用。

一、經(jīng)濟(jì)適用房制度的發(fā)展現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)適用房制度的地位和供應(yīng)對象隨著住房改革的深化和經(jīng)濟(jì)形勢的變化不斷調(diào)整。2009年，在我國經(jīng)濟(jì)受到全球金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊的經(jīng)濟(jì)背景下，5月出臺(tái)的《2009—2011年廉租住房保障規(guī)范》調(diào)整了住房保障體系結(jié)構(gòu)，完全采取廉租住房而舍棄經(jīng)濟(jì)適用房，建立“以廉租房為絕對主體的居民住房保障體系”。此次調(diào)整是為應(yīng)對特殊的經(jīng)濟(jì)形勢所作的政策調(diào)整，體現(xiàn)了政府對房地產(chǎn)行業(yè)的支持和保護(hù)，并非是對經(jīng)濟(jì)適用房制度的否定。

2011年經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)后，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)進(jìn)度明顯加快。以上海為例，根據(jù)上海市政府與國家保障性安居工程協(xié)調(diào)小組簽訂的2011年住房保障目標(biāo)任務(wù)要求，2011年上海要建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房26．6萬套。其中，新建經(jīng)濟(jì)適用房500萬平方米、8萬套，限價(jià)商品住房(即動(dòng)遷安置房)800萬平方米、10萬套，建設(shè)籌措公共租賃住房200萬平方米、4萬套，共計(jì)1 500萬平方米、22萬套，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)面積占保障性住房總面積的三分之一，經(jīng)濟(jì)適用房在改善中低收入家庭住房困難方面仍將起到重要作用。

二、經(jīng)濟(jì)適用房制度中存在的問題

(一)建設(shè)總量不足，供需矛盾嚴(yán)重

經(jīng)濟(jì)適用房制度的保障范圍隨改革的要求、經(jīng)濟(jì)形勢的變化幾經(jīng)變動(dòng)調(diào)整。事實(shí)表明，保障范圍過寬是不現(xiàn)實(shí)的，只會(huì)造成嚴(yán)重的供需矛盾。但是，即便將保障范圍調(diào)整為“城市低收入住房困難家庭”，經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)總量仍然嚴(yán)重不足。

圖1 經(jīng)濟(jì)適用房開工面積情況

(二)尋租行為普遍，政府公信力受損

由于經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地不是通過市場招標(biāo)取得的，難以避免地存在著暗箱操作和權(quán)錢交易的現(xiàn)象;經(jīng)濟(jì)適用房銷售過程中也存在種種違規(guī)行為，使不符合經(jīng)濟(jì)適用房購買條件的購買者進(jìn)入，擠占中低收入家庭本就不多的供應(yīng)量。《2005年中國房地產(chǎn)調(diào)查報(bào)告》對經(jīng)濟(jì)適用房的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，北京、西安、太原三個(gè)城市經(jīng)濟(jì)適用房自用率平均為70．29%。監(jiān)督和制約不力致使尋租行為存在，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。

(三)經(jīng)濟(jì)適用度不高

經(jīng)濟(jì)適用房被廣為詬病的一個(gè)重要原因，就是很多人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房“既不經(jīng)濟(jì)，又不適用”，因而各地經(jīng)濟(jì)適用房遭到棄購的報(bào)道屢見不鮮，究其原因有三個(gè)方面。

第一，選址偏遠(yuǎn)，生活成本增加。為了降低土地成本，經(jīng)濟(jì)適用房選址大多偏遠(yuǎn)，生活配套設(shè)施建設(shè)滯后，交通等生活成本增加，使中低收入家庭難以承受。

第二，戶型不理想。根據(jù)規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房單套的建筑面積應(yīng)控制在60平方米左右，但是，從各地實(shí)際情況看，執(zhí)行得并不理想。早期一些地方的經(jīng)濟(jì)適用房面積偏大，導(dǎo)致中低收入家庭無力購買;近年來經(jīng)濟(jì)適用房的單套面積減小，戶型設(shè)計(jì)很不實(shí)用，致使部分購房戶由于沒有合適的戶型只好棄購。

第三，經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格優(yōu)勢微弱。經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)初衷是為了解決中低收入家庭的住房困難，通過免收土地出讓金、減收行政事業(yè)收費(fèi)和限制開發(fā)商的利潤等方式，降低房價(jià)以適應(yīng)中低收入家庭需要。但事實(shí)上，由于優(yōu)惠政策難以落實(shí)等原因，使很多經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格與普通商品房相比缺乏吸引力。

三、改善的對策

(一)扭轉(zhuǎn)地方政府的短視行為

房地產(chǎn)市場作為一個(gè)不完全市場，需要政府及時(shí)進(jìn)行調(diào)控。我國住房領(lǐng)域的宏觀調(diào)控政策是積極的，但是效果并不理想，一個(gè)重要的原因是中央政府與地方政府的職能和追求的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不同。中央政府追求的是經(jīng)濟(jì)增長、充分就業(yè)、價(jià)格穩(wěn)定和收支平衡，而地方政府追求的則是經(jīng)濟(jì)增長和充分就業(yè)，因此，中央政府和地方政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行為方式不同。地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)最有效、快捷的方式就是發(fā)展房地產(chǎn)市場，所以地方政府對房地產(chǎn)價(jià)格大幅上漲多采取不作為，而對免費(fèi)劃撥土地的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房建設(shè)積極性不高。

地方政府建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房熱情不高的另一個(gè)重要原因是建設(shè)資金的籌集問題。由于《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目不得高于3%的利潤率，使得開發(fā)商大多不愿意涉足經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目。

利用土地圈錢是透支未來的收入，應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)地方政府的短視行為，改變上級(jí)政府以GDP作為考核地方政府成績、提拔干部主要評(píng)價(jià)指標(biāo)的做法，并將經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)情況列入考核指標(biāo)，減弱地方政府推動(dòng)房地產(chǎn)投資的內(nèi)在動(dòng)力。另外，可以借鑒美國建設(shè)公共住宅的做法，由地方政府決定是否建設(shè)公共住宅和建設(shè)多少公共住宅，由保障性住房管理單位行使保障性住房的選址立項(xiàng)、投資建設(shè)以及經(jīng)營管理等各種實(shí)際權(quán)力;中央政府則負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)、提供貸款、發(fā)放補(bǔ)助給符合要求的地方政府。

(二)制定并實(shí)施保障性住宅法律法規(guī)

國外經(jīng)驗(yàn)表明，制定實(shí)施住房保障方面的法律對于住房保障政策的實(shí)施意義重大。法律比國家政策更具強(qiáng)制性，其制裁力度和執(zhí)行力度可以確保政策的實(shí)施。目前，我國仍沒有住房保障方面的法律，應(yīng)該盡快出臺(tái)《住房保障法》。

在《住房保障法》出臺(tái)前，可以通過制定保障性住房規(guī)劃，來確保住房保障制度的順利實(shí)施。保障性住房建設(shè)規(guī)劃是有步驟地實(shí)施保障性住房建設(shè)的基本依據(jù)，同時(shí)也是保障性住房土地供應(yīng)規(guī)劃編制的依據(jù)。編制、公布和實(shí)施保障性住房建設(shè)規(guī)劃，可以穩(wěn)定消費(fèi)者的心理預(yù)期，有利于住有所居目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。除全國性的經(jīng)濟(jì)適用房保障規(guī)劃外，各地可根據(jù)實(shí)際情況因地制宜編制地方性經(jīng)濟(jì)適用房保障規(guī)劃。

(三)繼續(xù)完善《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》

2004年出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》，對經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠政策、開發(fā)建設(shè)、價(jià)格的確定和公示、交易和售后管理、集資建房和合資建房，以及監(jiān)督管理等各方面予以規(guī)定，但在實(shí)際施行中卻是問題百出。能否完善經(jīng)濟(jì)適用房制度，使經(jīng)濟(jì)適用房真正惠及百姓，是經(jīng)濟(jì)適用房制度能否繼續(xù)存在的根本所在。

經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)施層面上出現(xiàn)的問題，在很大程度上歸因于管理部門的管控能力差和居民的誠信水平低。因此，應(yīng)設(shè)計(jì)適合國情并且便于管控、易于操作的管理辦法，使經(jīng)濟(jì)適用房制度真正惠及中低收入家庭。

第一，嚴(yán)格控制經(jīng)濟(jì)適用房申請對象的審查環(huán)節(jié)，確保將有限的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)給真正符合條件的中低收入家庭。增長出售、出租經(jīng)濟(jì)適用房的時(shí)間限制，對于未到規(guī)定年限出售或者出租經(jīng)濟(jì)適用房的，由經(jīng)濟(jì)適用房主管部門收回已購住房，并給予嚴(yán)厲的處罰，堵住利用經(jīng)濟(jì)適用房牟取利益的渠道。

第二，嚴(yán)抓經(jīng)濟(jì)適用房相關(guān)優(yōu)惠政策的落實(shí)。杜絕由于地方政府落實(shí)經(jīng)濟(jì)適用房土地劃撥、稅費(fèi)減免政策不到位而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格升高的現(xiàn)象發(fā)生。

第三，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)的規(guī)劃和管理。以方便中低收入家庭生活為原則，精心規(guī)劃經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，科學(xué)設(shè)計(jì)樓房的層數(shù)和戶型，暖氣等配套設(shè)施的安裝應(yīng)考慮到中低收入家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力，避免出現(xiàn)早期美國公共住宅毀壞嚴(yán)重和管理混亂等問題。

(四)合理設(shè)定經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對象

經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對象的定位決定經(jīng)濟(jì)適用房的發(fā)展方向。從經(jīng)濟(jì)適用房政策實(shí)施開始，經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對象和在住房供應(yīng)中所占的比例幾經(jīng)變動(dòng)。經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對象的變化，是隨著住房制度改革的深化、住房市場進(jìn)程的加快和住房供應(yīng)體系的發(fā)展所作的適當(dāng)調(diào)整［2］(P117)。經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對象應(yīng)是具有一定購買能力并確有購買需要的中低收入家庭，廉租住房的供應(yīng)對象可面向新增就業(yè)人員和外來務(wù)工人員，由保障性住房管理機(jī)構(gòu)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)際情況精確制定購買條件，并嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，防止不符合購買條件的購買者進(jìn)入。

(五)完善政策性住宅金融制度

住宅市場劃分為市場主導(dǎo)部分和政府主導(dǎo)部分，相應(yīng)的金融支持也應(yīng)該劃分為商業(yè)性住宅金融和政策性住宅金融。所謂“政策性住宅金融”，是為政府政策目標(biāo)服務(wù)的，以利息、期限和可得性的一定優(yōu)惠為特征的融資活動(dòng)［3］，旨在調(diào)控住宅貸款規(guī)模和結(jié)構(gòu)，提高住宅貸款流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)政府在住宅市場上的公共性職能。

目前，我國的住房公積金體系運(yùn)作效率低下，突出表現(xiàn)為在中低收入家庭的住房供應(yīng)明顯不足的同時(shí)，公積金卻有大量積存。截止2005年底，全國公積金運(yùn)用率僅58%，沉淀資金達(dá)1 656億元人民幣［4］。為此，應(yīng)借鑒國外政策性住宅金融發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建適應(yīng)我國國情的政策性住宅金融體系，改革住房公積金制度，建立由國家住宅銀行和住宅儲(chǔ)蓄銀行組成的政策性住宅銀行體系、住宅抵押貸款的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和專門的證券化機(jī)構(gòu)，發(fā)展多種金融工具，通過政策性金融手段建立可持續(xù)的宏觀調(diào)控機(jī)制，保障經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房等保障性住房的建設(shè)。

［1］鄧衛(wèi)，宋揚(yáng)．住宅經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．北京:清華大學(xué)出版社，2008．

［2］建設(shè)部課題組．住房、住房制度改革和房地產(chǎn)市場專題研究［M］．北京:中國建筑工業(yè)出版社，2007．

［3］汪利娜．德國住房儲(chǔ)蓄與我國住房公積金的比較研究［J］．中國房地產(chǎn)金融，2006，(6)．

［4］楊濤．構(gòu)建我國住宅政策性金融體系已迫在眉睫［N］．上海證券報(bào)，2006－10－09．

The Issue and the Countermeasures of Economically Affordable Housing System Development

MOU Lin-na
(Department of Financial，Qingdao University of Technology，Linyi276000，China)

The economically affordable housing system is an important part of our country housing security system;the construction progress is accelerated apparently in the new economic situation．In order to improve the presence of the short supply，rent-seeking behavior and the low economic applicability in the economically affordable housing system development，local government should reverse the short-sighted activities as soon as possible，accelerate the construction of relevant laws and regulations;perfect the management of the economically affordable housing system and policy housing financial system．

Economically affordable housing system;Development status;Countermeasure

F407

A

1008—4444(2011)06—0067—03

2011－09－01

牟林娜(1983—)，女，山東臨沂人，青島理工大學(xué)財(cái)務(wù)處助教。

(責(zé)任編輯:王菊芹)