牟林娜
(青島理工大學(xué)財務(wù)處,山東臨沂276000)
經(jīng)濟適用房制度發(fā)展中存在的問題及其對策
牟林娜
(青島理工大學(xué)財務(wù)處,山東臨沂276000)
經(jīng)濟適用房制度作為我國住房保障制度的重要組成部分,在新時期經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)后建設(shè)進度明顯加快。為改善經(jīng)濟適用房發(fā)展中存在的供應(yīng)不足、尋租行為和經(jīng)濟適用度低等問題,應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)地方政府的短視行為、加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、完善經(jīng)濟適用房管理辦法和政策性住宅金融制度。
經(jīng)濟適用房;發(fā)展現(xiàn)狀;對策
許多國家都將改善居民的居住條件作為經(jīng)濟和社會政策的重要內(nèi)容,但凡政府在列舉自己的施政綱領(lǐng)時,幾乎無一例外都會把住房政策納入其中,而這些住房政策的核心要素,就是如何應(yīng)對嚴(yán)峻的住房問題、滿足人民的住房需求[1](P356)。經(jīng)濟適用房作為我國住房保障政策的重要組成部分,在推進我國城鎮(zhèn)住房制度改革、改善中低收入家庭居住條件、調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和擴大居民住房消費方面發(fā)揮了重要的作用。
經(jīng)濟適用房制度的地位和供應(yīng)對象隨著住房改革的深化和經(jīng)濟形勢的變化不斷調(diào)整。2009年,在我國經(jīng)濟受到全球金融危機嚴(yán)重沖擊的經(jīng)濟背景下,5月出臺的《2009—2011年廉租住房保障規(guī)范》調(diào)整了住房保障體系結(jié)構(gòu),完全采取廉租住房而舍棄經(jīng)濟適用房,建立“以廉租房為絕對主體的居民住房保障體系”。此次調(diào)整是為應(yīng)對特殊的經(jīng)濟形勢所作的政策調(diào)整,體現(xiàn)了政府對房地產(chǎn)行業(yè)的支持和保護,并非是對經(jīng)濟適用房制度的否定。
2011年經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)后,經(jīng)濟適用房建設(shè)進度明顯加快。以上海為例,根據(jù)上海市政府與國家保障性安居工程協(xié)調(diào)小組簽訂的2011年住房保障目標(biāo)任務(wù)要求,2011年上海要建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房26.6萬套。其中,新建經(jīng)濟適用房500萬平方米、8萬套,限價商品住房(即動遷安置房)800萬平方米、10萬套,建設(shè)籌措公共租賃住房200萬平方米、4萬套,共計1 500萬平方米、22萬套,經(jīng)濟適用房建設(shè)面積占保障性住房總面積的三分之一,經(jīng)濟適用房在改善中低收入家庭住房困難方面仍將起到重要作用。
經(jīng)濟適用房制度的保障范圍隨改革的要求、經(jīng)濟形勢的變化幾經(jīng)變動調(diào)整。事實表明,保障范圍過寬是不現(xiàn)實的,只會造成嚴(yán)重的供需矛盾。但是,即便將保障范圍調(diào)整為“城市低收入住房困難家庭”,經(jīng)濟適用房的建設(shè)總量仍然嚴(yán)重不足。
圖1 經(jīng)濟適用房開工面積情況
由于經(jīng)濟適用房建設(shè)用地不是通過市場招標(biāo)取得的,難以避免地存在著暗箱操作和權(quán)錢交易的現(xiàn)象;經(jīng)濟適用房銷售過程中也存在種種違規(guī)行為,使不符合經(jīng)濟適用房購買條件的購買者進入,擠占中低收入家庭本就不多的供應(yīng)量。《2005年中國房地產(chǎn)調(diào)查報告》對經(jīng)濟適用房的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示,北京、西安、太原三個城市經(jīng)濟適用房自用率平均為70.29%。監(jiān)督和制約不力致使尋租行為存在,嚴(yán)重損害了政府的公信力。
經(jīng)濟適用房被廣為詬病的一個重要原因,就是很多人認為經(jīng)濟適用房“既不經(jīng)濟,又不適用”,因而各地經(jīng)濟適用房遭到棄購的報道屢見不鮮,究其原因有三個方面。
第一,選址偏遠,生活成本增加。為了降低土地成本,經(jīng)濟適用房選址大多偏遠,生活配套設(shè)施建設(shè)滯后,交通等生活成本增加,使中低收入家庭難以承受。
第二,戶型不理想。根據(jù)規(guī)定,經(jīng)濟適用房單套的建筑面積應(yīng)控制在60平方米左右,但是,從各地實際情況看,執(zhí)行得并不理想。早期一些地方的經(jīng)濟適用房面積偏大,導(dǎo)致中低收入家庭無力購買;近年來經(jīng)濟適用房的單套面積減小,戶型設(shè)計很不實用,致使部分購房戶由于沒有合適的戶型只好棄購。
第三,經(jīng)濟適用房價格優(yōu)勢微弱。經(jīng)濟適用房的建設(shè)初衷是為了解決中低收入家庭的住房困難,通過免收土地出讓金、減收行政事業(yè)收費和限制開發(fā)商的利潤等方式,降低房價以適應(yīng)中低收入家庭需要。但事實上,由于優(yōu)惠政策難以落實等原因,使很多經(jīng)濟適用房的價格與普通商品房相比缺乏吸引力。
房地產(chǎn)市場作為一個不完全市場,需要政府及時進行調(diào)控。我國住房領(lǐng)域的宏觀調(diào)控政策是積極的,但是效果并不理想,一個重要的原因是中央政府與地方政府的職能和追求的經(jīng)濟目標(biāo)不同。中央政府追求的是經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、價格穩(wěn)定和收支平衡,而地方政府追求的則是經(jīng)濟增長和充分就業(yè),因此,中央政府和地方政府實現(xiàn)目標(biāo)的行為方式不同。地方政府發(fā)展經(jīng)濟最有效、快捷的方式就是發(fā)展房地產(chǎn)市場,所以地方政府對房地產(chǎn)價格大幅上漲多采取不作為,而對免費劃撥土地的經(jīng)濟適用房和廉租住房建設(shè)積極性不高。
地方政府建設(shè)經(jīng)濟適用房熱情不高的另一個重要原因是建設(shè)資金的籌集問題。由于《經(jīng)濟適用房管理辦法》規(guī)定經(jīng)濟適用房項目不得高于3%的利潤率,使得開發(fā)商大多不愿意涉足經(jīng)濟適用房項目。
利用土地圈錢是透支未來的收入,應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)地方政府的短視行為,改變上級政府以GDP作為考核地方政府成績、提拔干部主要評價指標(biāo)的做法,并將經(jīng)濟適用房的建設(shè)情況列入考核指標(biāo),減弱地方政府推動房地產(chǎn)投資的內(nèi)在動力。另外,可以借鑒美國建設(shè)公共住宅的做法,由地方政府決定是否建設(shè)公共住宅和建設(shè)多少公共住宅,由保障性住房管理單位行使保障性住房的選址立項、投資建設(shè)以及經(jīng)營管理等各種實際權(quán)力;中央政府則負責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)、提供貸款、發(fā)放補助給符合要求的地方政府。
國外經(jīng)驗表明,制定實施住房保障方面的法律對于住房保障政策的實施意義重大。法律比國家政策更具強制性,其制裁力度和執(zhí)行力度可以確保政策的實施。目前,我國仍沒有住房保障方面的法律,應(yīng)該盡快出臺《住房保障法》。
在《住房保障法》出臺前,可以通過制定保障性住房規(guī)劃,來確保住房保障制度的順利實施。保障性住房建設(shè)規(guī)劃是有步驟地實施保障性住房建設(shè)的基本依據(jù),同時也是保障性住房土地供應(yīng)規(guī)劃編制的依據(jù)。編制、公布和實施保障性住房建設(shè)規(guī)劃,可以穩(wěn)定消費者的心理預(yù)期,有利于住有所居目標(biāo)的最終實現(xiàn)。除全國性的經(jīng)濟適用房保障規(guī)劃外,各地可根據(jù)實際情況因地制宜編制地方性經(jīng)濟適用房保障規(guī)劃。
2004年出臺的《經(jīng)濟適用房管理辦法》,對經(jīng)濟適用房的優(yōu)惠政策、開發(fā)建設(shè)、價格的確定和公示、交易和售后管理、集資建房和合資建房,以及監(jiān)督管理等各方面予以規(guī)定,但在實際施行中卻是問題百出。能否完善經(jīng)濟適用房制度,使經(jīng)濟適用房真正惠及百姓,是經(jīng)濟適用房制度能否繼續(xù)存在的根本所在。
經(jīng)濟適用房實施層面上出現(xiàn)的問題,在很大程度上歸因于管理部門的管控能力差和居民的誠信水平低。因此,應(yīng)設(shè)計適合國情并且便于管控、易于操作的管理辦法,使經(jīng)濟適用房制度真正惠及中低收入家庭。
第一,嚴(yán)格控制經(jīng)濟適用房申請對象的審查環(huán)節(jié),確保將有限的經(jīng)濟適用房供應(yīng)給真正符合條件的中低收入家庭。增長出售、出租經(jīng)濟適用房的時間限制,對于未到規(guī)定年限出售或者出租經(jīng)濟適用房的,由經(jīng)濟適用房主管部門收回已購住房,并給予嚴(yán)厲的處罰,堵住利用經(jīng)濟適用房牟取利益的渠道。
第二,嚴(yán)抓經(jīng)濟適用房相關(guān)優(yōu)惠政策的落實。杜絕由于地方政府落實經(jīng)濟適用房土地劃撥、稅費減免政策不到位而導(dǎo)致的經(jīng)濟適用房價格升高的現(xiàn)象發(fā)生。
第三,加強經(jīng)濟適用房社區(qū)的規(guī)劃和管理。以方便中低收入家庭生活為原則,精心規(guī)劃經(jīng)濟適用房社區(qū),科學(xué)設(shè)計樓房的層數(shù)和戶型,暖氣等配套設(shè)施的安裝應(yīng)考慮到中低收入家庭的經(jīng)濟承受能力,避免出現(xiàn)早期美國公共住宅毀壞嚴(yán)重和管理混亂等問題。
經(jīng)濟適用房供應(yīng)對象的定位決定經(jīng)濟適用房的發(fā)展方向。從經(jīng)濟適用房政策實施開始,經(jīng)濟適用房的供應(yīng)對象和在住房供應(yīng)中所占的比例幾經(jīng)變動。經(jīng)濟適用房供應(yīng)對象的變化,是隨著住房制度改革的深化、住房市場進程的加快和住房供應(yīng)體系的發(fā)展所作的適當(dāng)調(diào)整[2](P117)。經(jīng)濟適用房的供應(yīng)對象應(yīng)是具有一定購買能力并確有購買需要的中低收入家庭,廉租住房的供應(yīng)對象可面向新增就業(yè)人員和外來務(wù)工人員,由保障性住房管理機構(gòu)根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展和實際情況精確制定購買條件,并嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),防止不符合購買條件的購買者進入。
住宅市場劃分為市場主導(dǎo)部分和政府主導(dǎo)部分,相應(yīng)的金融支持也應(yīng)該劃分為商業(yè)性住宅金融和政策性住宅金融。所謂“政策性住宅金融”,是為政府政策目標(biāo)服務(wù)的,以利息、期限和可得性的一定優(yōu)惠為特征的融資活動[3],旨在調(diào)控住宅貸款規(guī)模和結(jié)構(gòu),提高住宅貸款流動性,實現(xiàn)政府在住宅市場上的公共性職能。
目前,我國的住房公積金體系運作效率低下,突出表現(xiàn)為在中低收入家庭的住房供應(yīng)明顯不足的同時,公積金卻有大量積存。截止2005年底,全國公積金運用率僅58%,沉淀資金達1 656億元人民幣[4]。為此,應(yīng)借鑒國外政策性住宅金融發(fā)展經(jīng)驗,構(gòu)建適應(yīng)我國國情的政策性住宅金融體系,改革住房公積金制度,建立由國家住宅銀行和住宅儲蓄銀行組成的政策性住宅銀行體系、住宅抵押貸款的政策性擔(dān)保機構(gòu)和專門的證券化機構(gòu),發(fā)展多種金融工具,通過政策性金融手段建立可持續(xù)的宏觀調(diào)控機制,保障經(jīng)濟適用房、廉租住房等保障性住房的建設(shè)。
[1]鄧衛(wèi),宋揚.住宅經(jīng)濟學(xué)[M].北京:清華大學(xué)出版社,2008.
[2]建設(shè)部課題組.住房、住房制度改革和房地產(chǎn)市場專題研究[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社,2007.
[3]汪利娜.德國住房儲蓄與我國住房公積金的比較研究[J].中國房地產(chǎn)金融,2006,(6).
[4]楊濤.構(gòu)建我國住宅政策性金融體系已迫在眉睫[N].上海證券報,2006-10-09.
The Issue and the Countermeasures of Economically Affordable Housing System Development
MOU Lin-na
(Department of Financial,Qingdao University of Technology,Linyi276000,China)
The economically affordable housing system is an important part of our country housing security system;the construction progress is accelerated apparently in the new economic situation.In order to improve the presence of the short supply,rent-seeking behavior and the low economic applicability in the economically affordable housing system development,local government should reverse the short-sighted activities as soon as possible,accelerate the construction of relevant laws and regulations;perfect the management of the economically affordable housing system and policy housing financial system.
Economically affordable housing system;Development status;Countermeasure
F407
A
1008—4444(2011)06—0067—03
2011-09-01
牟林娜(1983—),女,山東臨沂人,青島理工大學(xué)財務(wù)處助教。
(責(zé)任編輯:王菊芹)