基層調(diào)解人才素質(zhì)調(diào)查分析

孟德花 張菲 叢玉紅

人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。人民調(diào)解工作作為化解民間矛盾、消除紛爭的一種手段，它是中國特色的社會主義法律制度在訴訟程序之外提高公民法制觀念和道德水平的有效途徑，是維護新時期社會穩(wěn)定的“第一道防線”。

一、基層調(diào)解的現(xiàn)狀

1.基層調(diào)解已有法可依

2010年8月28日，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》，人民調(diào)解法的頒布實施，是人民調(diào)解發(fā)展史上的一件大事，標志著昔日的“東方經(jīng)驗”上升為今天的法律規(guī)范，標志著人民調(diào)解工作從此全面步入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道。是我國第一部全面規(guī)范人民調(diào)解工作的法律，突出了調(diào)解優(yōu)先、強化保障制度等特點。

2.調(diào)解的范圍不斷擴大

從北京調(diào)解工作的實踐看，人民調(diào)解工作在領(lǐng)域創(chuàng)新、隊伍建設(shè)、組織建設(shè)等方面有了很大的發(fā)展。

(1)人民調(diào)解進派出所。2004年，城八區(qū)開展了人民調(diào)解進派出所活動，到目前，所以派出所都設(shè)立調(diào)解組織，加強了人民調(diào)解的聯(lián)合接待。

(2)物業(yè)糾紛調(diào)解。2007年，把物業(yè)糾紛納入人民調(diào)解的范疇，當(dāng)年多數(shù)物業(yè)糾紛通過調(diào)解得到有效解決。

(3)勞動爭議調(diào)解全面展開。2009年6月，為貫徹實施《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，全面推進首都和諧社會建設(shè)，進一步促進勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定，北京市總工會、北京市人力社保局和北京市司法局決定：建立三方勞動爭議調(diào)解的聯(lián)動機制，全面貫徹“預(yù)防為主、基層為主、調(diào)解為主”的方針，創(chuàng)新北京市勞動爭議調(diào)解制度，將勞動爭議處理關(guān)口前移，重心下移，努力將勞動爭議化解在源頭和基層，建立和完善長效的勞動爭議的預(yù)防、預(yù)警制度。北京市總工會、人力資源和社會保障局、司法局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立北京市勞動爭議調(diào)解聯(lián)動機制、進一步加強勞動爭議調(diào)解工作的意見》，北京市18個區(qū)縣將全部在今年年底前，建立起由上述三方聯(lián)合成立的勞動爭議調(diào)解中心，由政府出資聘請專業(yè)律師，為職工免費提供調(diào)解、咨詢等服務(wù)。2010年，北京市總工會在勞動爭議調(diào)解方面的目標是接案2萬件，成功調(diào)解1萬件，要求所有基層調(diào)解組織開展勞動爭議調(diào)解。

(4)醫(yī)患糾紛的調(diào)解。近年來，“醫(yī)鬧”事件頻頻發(fā)生，一定程度上反映出醫(yī)患關(guān)系的緊張，對社會的沖擊很大。2010年，“兩會”上市人大代表張義華、市政協(xié)委員吳任軍等人提出建議，立法規(guī)范醫(yī)療糾紛處置，設(shè)立中立的醫(yī)患調(diào)解糾紛中心，免費解決醫(yī)療糾紛。委員們建議：“可以成立一個獨立于醫(yī)院、衛(wèi)生行政部門和司法之外的中立機構(gòu)，專門來調(diào)解醫(yī)療糾紛?！敝辛⒌尼t(yī)患糾紛調(diào)解中心人員，必須具備豐富的醫(yī)療執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，但卻不屬于任何一家醫(yī)療機構(gòu)，同時設(shè)有嚴格的回避制或者異地“盲審制”。第三方調(diào)解中心實行免費服務(wù)，由專業(yè)人員直接面向患者和醫(yī)院雙方，根據(jù)條例分清責(zé)任，最終促成調(diào)解成功。

(5)道路交通事故的調(diào)解。隨著社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和人民群眾物質(zhì)文化水平不斷提高，物流、車流和道路里程快速遞增，交通事故也與日俱增。在交通事故賠償引發(fā)的糾紛和矛盾日益突出的同時，由于基層事故處理民警警力嚴重不足等問題，對交通事故損害賠償糾紛調(diào)解過于形式化、簡單化，不能從根本上解決事故糾紛。在道路交通事故損害賠償上，交警部門只能在當(dāng)事人雙方都提出調(diào)解申請的情況下才能進行調(diào)解，而且只調(diào)解一次。如果調(diào)解不能達成共識，當(dāng)事人只能通過法律途徑解決。而人民調(diào)解制度建立后，人民調(diào)解員可反復(fù)多次調(diào)解，有利于雙方矛盾糾紛圓滿解決。因道路交通事故釀成的糾紛，當(dāng)事人不用上法庭，即可調(diào)解糾紛。2010年9月17日，公安部、司法部、中國保監(jiān)局首次聯(lián)合在呂梁市召開“全國道路交通事故民事?lián)p害賠償人民調(diào)解工作現(xiàn)場會”，充分肯定“呂梁經(jīng)驗”并要求在全國范圍推廣。

二、基層調(diào)解的意義

近幾年來，北京市通過加強人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)，強化矛盾糾紛排查調(diào)處，堅持排查在前，防范在先，在預(yù)防和化解民間糾紛、群體性突發(fā)事件中，較好地發(fā)揮了“第一道防線”的作用，為維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧作出了重要貢獻。人民調(diào)解制度是一項中國特色社會主義法律制度。加強新形勢下人民調(diào)解工作，是構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀要求，是預(yù)防和化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩(wěn)定的有效途徑，在社會矛盾糾紛調(diào)解工作體系中具有基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前，就解決各種紛爭的途徑而言，歸納起來主要有兩大類，即調(diào)解和訴訟。經(jīng)深入調(diào)研，筆者認為調(diào)解比訴訟更有利于化解群體性糾紛，在于人民調(diào)解有著訴訟不可替代的優(yōu)勢。

1.基層調(diào)解預(yù)防、減少和化解了大量社會矛盾糾紛

人民調(diào)解具有成本低、迅速和便利的特點。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人民調(diào)解化解社會矛盾的第一道防線和維護首都安全穩(wěn)定的基層基礎(chǔ)作用，突出人民調(diào)解在社會矛盾多元調(diào)解體系中的前端性、基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性地位，使絕大部分矛盾糾紛通過人民調(diào)解工作予以化解。據(jù)統(tǒng)計，2009年，北京市共調(diào)解糾紛134123件，成功率為95.23％；其中，公民與公民之間的糾紛為23843件；全市調(diào)解糾紛分類情況為：婚姻家庭糾紛25558件，鄰里糾紛43945件，合同糾紛3895件，賠償糾紛5940件，勞動糾紛4443件，村務(wù)管理糾紛1332件，土地承包糾紛2177件，物業(yè)管理糾紛6635件，征地拆遷糾紛3145件，計劃生育糾紛125件，施工擾民糾紛5862件，房屋宅基地糾紛7622件，其他糾紛23444件。防止民間糾紛引起自殺27件33人，防止民間糾紛轉(zhuǎn)化為刑事案件537件1888人，制止群體械斗238件2008人，防止群體性上訪455件15096人。

2.基層調(diào)解組織、隊伍、制度建設(shè)逐步健全

目前，北京市共有各類人民調(diào)解組織7845個。其中其中村居調(diào)解組織4148個，街鄉(xiāng)調(diào)解組織154個，企事業(yè)調(diào)解組織457個，其它調(diào)解組織114個。城六區(qū)建立治安糾紛與民間糾紛聯(lián)合接待室117個。調(diào)解組織基本覆蓋了全市各個街鄉(xiāng)、社區(qū)和行政村。全市共有調(diào)解人員106144人，其中調(diào)解委員44870人，調(diào)解員61274人，其中大專以上文化程度30946人，占總?cè)藬?shù)的29.15％；高中文化程度的53288人，占總?cè)藬?shù)的50.2％。

3.調(diào)解具有訴訟無法比擬的優(yōu)勢

人民調(diào)解的優(yōu)勢首先來處自于程序利益，它具有成本低、迅速和便利的特點。按照規(guī)定，人民調(diào)解不收取任何費用，且人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員遍布城鄉(xiāng)，可及時介入糾紛的解決。而訴訟程序的復(fù)雜性、嚴格性與附帶一定費用，使得當(dāng)事人更愿意選擇人民調(diào)解。其次，人民調(diào)解更易實現(xiàn)公平正義。運用人民調(diào)解在調(diào)解案件的過程中，以其常識化的運作程序，消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來的理解困難；以通情達理的對話和非對抗的磋商，緩和了當(dāng)事人之間的對立；以簡易的事實認定代替了嚴格的舉證責(zé)任。再次，人民調(diào)解體現(xiàn)了當(dāng)事人的自主、自由處分功能，更有利于糾紛解決。在

調(diào)解過程中，調(diào)解人員和雙方當(dāng)事人的地位是平等的，雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)也是平等的，以調(diào)解方式解決糾紛是當(dāng)事人的的權(quán)利而非義務(wù)。

三、調(diào)解人員的現(xiàn)狀

1.人民調(diào)解組織不健全、管理不善

當(dāng)前，北京市仍處于各類矛盾加速上升時期，影響社會和諧穩(wěn)定的各種矛盾大量存在。矛盾的聚合力、敏感性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性趨勢也不斷增強。但是，北京市目前共有各類人民調(diào)解組織7845個，全市共有調(diào)解員61274人。調(diào)解組織以及調(diào)解員人數(shù)與北京市1700多萬總?cè)丝跇O不相適應(yīng)。由于對人民調(diào)解工作重視不夠，認識不足，造成了部分社區(qū)(村)人民調(diào)解委員會有名無實、處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用；街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣一級沒有人民調(diào)解委員會組織機構(gòu)；企事業(yè)單位、行業(yè)組織、行業(yè)協(xié)會中人民調(diào)解組織也是發(fā)展很不充分。人民調(diào)解組織是群眾性自治組織，各級司法行政部門對其只是簡單指導(dǎo)，沒有建立有效的監(jiān)督和考核制度，不能對其實施有效的管理，導(dǎo)致多數(shù)調(diào)解組織松散，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.調(diào)解人員隊伍建設(shè)存在問題

北京市人民調(diào)解員隊伍素質(zhì)、技能與新形勢的要求相比還有一定的差距。目前，專職調(diào)解員數(shù)量少，只有300人左右，根本無法應(yīng)當(dāng)大量的社會矛盾和糾紛，待遇每月只有800元左右的補貼，高素質(zhì)人才很容易流失。兼職調(diào)解員隊伍素質(zhì)不高。調(diào)解員受村(居)委會換屆的影響，人員變動非常頻繁；兼職調(diào)解員身兼數(shù)職，不能集中精力專心進行調(diào)解工作；部分兼職調(diào)解員年齡偏大，文化水平不高，法律知識欠缺；多數(shù)調(diào)解員主要是從事無償服務(wù)，不僅沒有補貼，甚至要自行負擔(dān)因為進行調(diào)解工作而產(chǎn)生的交通、文書、就餐等費用，直接導(dǎo)致了調(diào)解工作的虛化。

3.調(diào)解人員的法律素質(zhì)和調(diào)解技能有待提高

新形勢下，人民調(diào)解工作的難度越來越大，調(diào)解的程序、文書等規(guī)范性要求不斷提高，對調(diào)解員的綜合素質(zhì)及調(diào)解技能的要求也越來越高。而一些地方在產(chǎn)生人民調(diào)解員時，只注重個人的品德和威望，忽視文化素質(zhì)和專業(yè)技能，造成隊伍年齡老化，結(jié)構(gòu)不合理，調(diào)解員文化程度普遍不高，特別是村、居(社區(qū))調(diào)解員文化程度明顯偏低。加之教育培訓(xùn)力度不夠大，大多數(shù)調(diào)解員，特別是村(社區(qū))調(diào)解組織中的調(diào)解員沒有經(jīng)過較系統(tǒng)的法律知識學(xué)習(xí)，專業(yè)知識欠缺，在工作中難以做到依法調(diào)解。而有一定文化程度和法律知識的年輕調(diào)解員因缺少基層工作經(jīng)驗，面對一些較疑難的矛盾糾紛，無從下手，從而影響了矛盾糾紛的及時有效化解。

四、加強人民調(diào)解隊伍建設(shè)

充分發(fā)揮人民調(diào)解化解社會矛盾的第一道防線和維護首都安全穩(wěn)定的基層基礎(chǔ)作用，突出人民調(diào)解在社會矛盾多元調(diào)解體系中的前端性、基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性地位，使絕大部分矛盾糾紛通過人民調(diào)解工作予以化解。促進全市人民調(diào)解工作的改革和發(fā)展，使人民調(diào)解工作在化解和預(yù)防減少社會矛盾糾紛，構(gòu)建和諧社會中充分發(fā)揮作用。

加強對人民調(diào)解工作的保障，是搞好新時期調(diào)解工作的基礎(chǔ)和保證?！度嗣裾{(diào)解法》第6條明確規(guī)定要“國家鼓勵和支持人民調(diào)解工作。縣級以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員按照國家規(guī)定給予表彰獎勵。落實人民調(diào)解委員的工作經(jīng)費和人民調(diào)解員的補貼經(jīng)費”。但是，目前，北京市區(qū)縣、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政對調(diào)解工作的支持力度非常有限。多數(shù)調(diào)解員主要是從事無償服務(wù)，不僅沒有補貼，甚至要自行負擔(dān)因為進行調(diào)解工作而產(chǎn)生的交通、文書、就餐等費用，直接導(dǎo)致了調(diào)解工作的虛化。各級黨委、政府要為構(gòu)建社會矛盾多元化調(diào)解體系提供充分的保障。加大經(jīng)費保障力度，縣鄉(xiāng)兩級應(yīng)當(dāng)有專門的調(diào)解工作經(jīng)費和指導(dǎo)經(jīng)費，并列入年初財政預(yù)算。要制定人民調(diào)解員的工作補貼標準，特別要重點落實好村調(diào)解主任的報酬，這是調(diào)動人民調(diào)解員工作積極性、確保調(diào)解質(zhì)量的重要手段。同時，要把人民調(diào)解員培訓(xùn)經(jīng)費列入財政預(yù)算，市級財政部門要建立社會矛盾化解救助專項資金，用于在社會矛盾調(diào)解工作中對生活困難的當(dāng)事人實施生活救助，社會矛盾化解救助專項資金納入市法律援助救濟基金，由市法律援助基金會統(tǒng)一管理和使用。