安徽區(qū)劃調(diào)整后的雄心

文｜《小康》記者 李秀江 合肥、池州報(bào)道

安徽區(qū)劃調(diào)整后的雄心

文｜《小康》記者 李秀江 合肥、池州報(bào)道

安徽歷史上首個(gè)進(jìn)入國(guó)家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確了“一軸雙核兩翼”產(chǎn)業(yè)分布格局，但“塌陷”的巢湖，橫在“雙核”合肥、蕪湖以及馬鞍山之間，阻礙了三個(gè)城市間的市場(chǎng)要素流動(dòng)。撤并地級(jí)市巢湖，彰顯出安徽通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整促進(jìn)經(jīng)濟(jì)崛起的雄心

“這次改革，安徽又走在了全國(guó)的前面?！泵鎸?duì)種種壓力和質(zhì)疑，安徽省政府參事、安徽省行政區(qū)劃調(diào)整課題組成員程必定依然堅(jiān)定地向《小康》記者表示，拆分巢湖的區(qū)劃改革，是值得肯定的。

在中國(guó)，安徽算不上是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，但安徽人的敢于突破、敢于承擔(dān)、知難而上是出了名的，大包干、稅費(fèi)改革等都是從安徽開(kāi)始的，這一次，安徽又謹(jǐn)慎且低調(diào)地撤銷(xiāo)了地級(jí)市。

8月22日，安徽省政府正式公布撤銷(xiāo)巢湖市的消息，原地級(jí)巢湖市所轄的一區(qū)四縣分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市管轄。

此前，坊間已經(jīng)傳出多種行政區(qū)劃調(diào)整的版本，但安徽省一直對(duì)外界秘而不宣。關(guān)于安徽巢湖市“一分為三”的說(shuō)法終于塵埃落定后，種種跡象表明，類(lèi)似這樣的城市撤并，在安徽僅僅是開(kāi)始。按照學(xué)者的設(shè)計(jì)，到2020年，安徽將逐步將省轄市由目前的17個(gè)減至14個(gè)，縣級(jí)市由5個(gè)增到22個(gè)，56個(gè)縣減到31個(gè)。

盡管《小康》記者在安徽采訪時(shí)，官員和學(xué)者都在刻意回避下一步行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)向，稱(chēng)“這只是學(xué)者提出的設(shè)想與建議，不代表官方”，但拆分巢湖，已然彰顯安徽寄望通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整促進(jìn)經(jīng)濟(jì)崛起的雄心。

三市分“巢”

“十年前，離開(kāi)家鄉(xiāng)的時(shí)候，這里是巢縣，十年后，再回家鄉(xiāng)，這里還是巢縣?！币晃簧碓谕獾氐某埠?，在網(wǎng)上留言，表達(dá)了對(duì)撤銷(xiāo)巢湖的惋惜。

巢湖原為巢縣，屬巢湖地區(qū)管轄。1999年地改市，巢湖地區(qū)改為地級(jí)巢湖市，下轄廬江、無(wú)為、和縣、含山四縣和居巢區(qū)（原巢縣）。

“當(dāng)時(shí)地改市是一陣風(fēng)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證和調(diào)研，缺乏合理性，對(duì)此爭(zhēng)議很大?！背瘫囟ɑ貞浾f(shuō)。

“拔苗助長(zhǎng)”之后的巢湖市并不爭(zhēng)氣，設(shè)立12年來(lái)與周?chē)暮戏?、蕪湖、馬鞍山三市相比，巢湖在四市中面積、人口均占第一位，但經(jīng)濟(jì)體量一直弱小，2010年四市GDP排名處于末位。

程必定分析說(shuō)：“合肥、巢湖、馬鞍山、蕪湖四個(gè)板塊，巢湖居于中間，按照地理學(xué)來(lái)講，夾在中間的板塊只有兩種結(jié)果，一種是隆起，一種是塌陷，這是要素流動(dòng)的必然安排。”

現(xiàn)實(shí)的情況是，巢湖已經(jīng)塌陷。

“投資商更愿意到合肥、馬鞍山、蕪湖三市去發(fā)展，不愿意到巢湖來(lái)，但三市發(fā)展空間愈加不足，而巢湖有空間、有地，卻沒(méi)有企業(yè)愿意來(lái)，浪費(fèi)了很多資源?！背瘫囟ㄕf(shuō)。

同樣，巢湖市下轄四縣也都是“胳膊肘向外拐”，悄悄地向其他市靠攏，和縣向馬鞍山靠攏、廬江向合肥靠攏……

“巢湖已經(jīng)是空架子了，它也不是一個(gè)中心城市，理論上來(lái)講巢湖是多余的?！背瘫囟ㄕJ(rèn)為，拆分巢湖早已是必然，只是行政區(qū)劃調(diào)整涉及很多問(wèn)題，尤其是人事問(wèn)題，非常敏感，因此一拖再拖。

據(jù)了解，巢湖市成立還不到三年時(shí)，就有人大代表在安徽省兩會(huì)期間提案撤銷(xiāo)巢湖市。

2004年，安徽省決定對(duì)撤銷(xiāo)巢湖的可行性進(jìn)行調(diào)研和多方面的課題研究。

2010年的全國(guó)兩會(huì)，安徽省代表團(tuán)的集體一號(hào)提案就是這個(gè)問(wèn)題，全國(guó)人大非常重視。

此前，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》, 這是安徽歷史上首個(gè)進(jìn)入國(guó)家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，并賦予示范區(qū)先行先試特權(quán)。該規(guī)劃明確了“一軸雙核兩翼”產(chǎn)業(yè)分布格局，“雙核”即指合肥和蕪湖。

但已經(jīng)塌陷了的巢湖，橫在合肥、蕪湖、馬鞍山之間，阻礙了三個(gè)城市間的市場(chǎng)要素流動(dòng)。因此，《規(guī)劃》中提到要“適時(shí)調(diào)整行政區(qū)劃”。

“區(qū)域發(fā)展有需求，《規(guī)劃》中有伏筆，人大代表已經(jīng)提出議案，專(zhuān)家也研究了多年。拆分巢湖的條件成熟了，時(shí)機(jī)到了。”程必定說(shuō)。

今年5月，安徽省政府成立了“安徽省行政區(qū)劃調(diào)整課題組”，程必定是課題組的成員，并正式向國(guó)務(wù)院遞交了《關(guān)于撤銷(xiāo)巢湖市及有關(guān)行政區(qū)劃調(diào)整的請(qǐng)示》。7月14日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)同意。

此次分拆后，居巢區(qū)和廬江縣劃歸合肥，無(wú)為縣劃歸蕪湖，含山縣、和縣劃歸馬鞍山。由此，合肥的發(fā)展空間大大拓展。而蕪湖、馬鞍山跨江而過(guò)，與合肥連成一個(gè)整體，形成集群效應(yīng)。

程必定稱(chēng)，這次調(diào)整具備了合理性和必然性，有利于安徽發(fā)展，有利于合肥蕪湖、馬鞍山做強(qiáng)做大。

合肥受益

1958年，合肥正式成為安徽省會(huì)時(shí)，毛澤東就評(píng)價(jià)說(shuō)：“合肥居皖之中，是有大希望的?！?/p>

但合肥的發(fā)展一直不如人意，原因很多，合肥不“肥”，受制于“小”，是比較一致的觀點(diǎn)。

“合肥原來(lái)是一個(gè)小量級(jí)的省會(huì)城市，一邊是南京，一邊是武漢，合肥在中間?！背瘫囟ń榻B，合肥最近五年發(fā)展速度很快，超過(guò)了南京和武漢的增速，差距縮小了，但經(jīng)濟(jì)總量相差還很大，大概只有南京的60%。

與中部省會(huì)城市相比，合肥也顯得瘦小。中部六省省會(huì)平均轄區(qū)、縣（市）10個(gè)，平均面積8182平方公里，平均人口550萬(wàn)。

原來(lái)的合肥所轄區(qū)、縣7個(gè)，面積近7000平方公里，人口445萬(wàn)。合肥還沒(méi)有達(dá)到中部六省省會(huì)城市的平均數(shù)。

而經(jīng)濟(jì)總量更加不“肥”。在中部六省省會(huì)城市中，2010年合肥GDP為2700億，排名第四，只比排名最后的太原多600億，與排名最靠前的武漢相差一倍還多。

此次拆分巢湖，受益最大的就是省會(huì)合肥，調(diào)整區(qū)劃后，合肥市所轄區(qū)縣達(dá)到9個(gè)，面積11408平方公里，戶籍人口708萬(wàn)，人口占全省比例上升到12%，新合肥一下成了“胖子”。

經(jīng)濟(jì)總量也跨越了一個(gè)新臺(tái)階。按照2010年的數(shù)據(jù)，并入廬江縣后，合肥的GDP由原先的2700億元增至3012億元，一舉跨過(guò)3000億元大關(guān)。

“合肥今年可能達(dá)到3500億?！?程必定表示，合肥將會(huì)成為一個(gè)特大型中心城市，地位與武漢、南京平級(jí)。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授陳秀認(rèn)為，依靠行政區(qū)劃調(diào)整變大，雖然有利于合肥的擴(kuò)展，但想由此塑造一個(gè)特大區(qū)域中心，恐怕是一廂情愿。

程必定介紹，毛澤東1958年指出合肥“有大希望”，主要是指其獨(dú)特的地理位置。

安徽有沿江城市群和沿淮城市群，合肥是中心，正好成為一個(gè)江淮城市群，江淮城市群空間距離分布很均勻，呈正六邊形，這在地理上是最合理的架構(gòu)，市場(chǎng)要素流動(dòng)和交通都是最佳的。

天時(shí)、地利、人和，合肥成為特大型中心城市的夢(mèng)想躍然而出。

重整中心城市“向心力”

“大市不強(qiáng)，強(qiáng)市不大”是安徽省區(qū)域經(jīng)濟(jì)的缺憾。這大大削弱了中心城市的向心力，使得一些資源向鄰近省份靠攏。

比如，馬鞍山與南京的關(guān)系更為親近，乘飛機(jī)到馬鞍山，最近的是到南京機(jī)場(chǎng)，馬鞍山到南京的公路交通更便捷，車(chē)程只需45分鐘。而原巢湖市下轄的和縣，也已經(jīng)融入了南京一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，心理歸屬感更傾向于南京。

程必定分析認(rèn)為，安徽省比較落后，有多種原因，其中一個(gè)就是中心城市不發(fā)達(dá)，中心城市不大，多而不強(qiáng)。

區(qū)劃調(diào)整前，安徽省有17個(gè)地級(jí)市，地級(jí)市數(shù)量全國(guó)排名第三，與安徽并列的是山東和河南，也是17個(gè)地級(jí)市，但河南和山東面積要比安徽大得多，人口更多，經(jīng)濟(jì)總量也比安徽強(qiáng)得多。

相對(duì)而言，安徽的區(qū)域被分割成了很小的單元，輻射帶動(dòng)作用較弱，且機(jī)關(guān)太多，官員太多，效率低下。

“中心城市缺乏向心力，區(qū)劃調(diào)整是必然的?！?程必定稱(chēng)，整合的原則是，要按經(jīng)濟(jì)區(qū)的原則布局生產(chǎn)力，來(lái)發(fā)展城市，行政區(qū)也要隨之調(diào)整。

另一位不愿透露姓名的學(xué)者稱(chēng)，安徽第一輪區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)，是針對(duì)皖江示范區(qū)東部和合肥經(jīng)濟(jì)圈的整合。下一步，安徽有可能針對(duì)皖江示范區(qū)的中西部進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)銅陵、池州合并，還有對(duì)安慶的整合，實(shí)現(xiàn)安慶跨江發(fā)展。由此促進(jìn)皖江的“中部”和“西部”崛起，并與“東部”融合，從而把整個(gè)皖江示范區(qū)打造為引領(lǐng)安徽爆發(fā)式發(fā)展的“集聚核”。

記者在池州采訪時(shí)，已經(jīng)得到銅陵、池州合并的消息，但政府相關(guān)部門(mén)均避而不談。

這位學(xué)者稱(chēng)，如果按此方案，第三輪區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)應(yīng)該是皖北地區(qū)，但這需要很長(zhǎng)一段時(shí)間。

不過(guò)，也有學(xué)者對(duì)這樣的區(qū)劃改革持審慎態(tài)度。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市經(jīng)濟(jì)研究室主任劉治彥認(rèn)為，對(duì)于不合理的行政區(qū)域規(guī)劃，拆分之后可能會(huì)發(fā)展得更好，但也要考慮如何使原來(lái)的區(qū)域盡快融入新的行政單元，并非一合了之。

試水行政體制改革

“撤銷(xiāo)巢湖市，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，還有另外一種意義?！背瘫囟ㄕJ(rèn)為，這也是行政體制改革的一次探索。

從1982年至2008年，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了六次政府機(jī)構(gòu)改革。小政府、大社會(huì)是改革的目標(biāo)。但是，幾次改革幾乎無(wú)一例外地陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。

程必定認(rèn)為，只要一個(gè)行政構(gòu)架存在，就很難從根本上去壓縮人員，縮減成本。區(qū)劃調(diào)整后，撤銷(xiāo)了一個(gè)行政構(gòu)架，自然就實(shí)現(xiàn)了精簡(jiǎn)的目的，而且，以后都不會(huì)再反彈。

對(duì)于行政區(qū)劃調(diào)整，最敏感的還是人員安置問(wèn)題。原巢湖市直機(jī)關(guān)干部如何進(jìn)行安置，是各界關(guān)注焦點(diǎn)。據(jù)公開(kāi)的方案顯示：處級(jí)、科級(jí)及以下人員，分流至省直機(jī)關(guān)，合肥、蕪湖、馬鞍山和縣級(jí)巢湖市，也可申請(qǐng)去省內(nèi)其他地市，正處級(jí)原則上安排實(shí)職；50周歲以上或滿30年工齡可自愿提前退休或離崗；市直屬事業(yè)單位及其工作人員、機(jī)關(guān)工勤人員，全由合肥市接收。

程必定透露，人員安置的基本原則是，干部級(jí)別不變，安置到其他單位待遇還會(huì)提高。甚至聘用司機(jī)也都有安排，合肥拿出了足夠的崗位，“城市變大了，也需要管理?！?/p>

“這種改革也是遏制三公消費(fèi)的一個(gè)辦法。”程必定認(rèn)為，只要人在，三公消費(fèi)是管不住的，機(jī)構(gòu)撤了自然就沒(méi)有了三公消費(fèi)?！耙郧案鞣N辦法很難管住，體制一變，就徹底解決了?！?/p>

當(dāng)?shù)匾晃幻襟w人士透露：巢湖一位局長(zhǎng)被安置到省里某部門(mén)當(dāng)了處長(zhǎng)，但他很失落。

“待遇提高了，局長(zhǎng)還是不愿意，因?yàn)樵谑欣锂?dāng)局長(zhǎng)配有專(zhuān)車(chē)，權(quán)力消費(fèi)不可避免，而撤銷(xiāo)地級(jí)巢湖市之后，局長(zhǎng)變成了省里的處長(zhǎng)，就沒(méi)有專(zhuān)車(chē)了，隱性消費(fèi)和隱性收入也隨之減少了。”這位媒體人說(shuō)，原來(lái)巢湖市大酒店里，一半以上都是官員在吃飯，現(xiàn)在少了很多。

這次改革，新成立的縣級(jí)巢湖市有被拋棄了的感覺(jué)，很多人對(duì)巢湖的未來(lái)感到迷茫。而程必定認(rèn)為，這對(duì)新設(shè)立的縣級(jí)巢湖市的發(fā)展是有益的。

“在中國(guó)區(qū)是虛的，縣是實(shí)的。”程必定表示，原來(lái)居巢區(qū)只是巢湖市轄區(qū)，區(qū)不是獨(dú)立主體，功能不全，權(quán)力在市里面，區(qū)是一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在變成縣級(jí)市之后，巢湖市（原居巢區(qū)）是一個(gè)獨(dú)立主體，權(quán)力更多了，土地、城市建設(shè)都有了更多的自主權(quán)。

“這本來(lái)就是一個(gè)人為構(gòu)造的體制，值得拋棄、應(yīng)該拋棄。”程必定認(rèn)為，雖然安徽經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，卻敢于突破，大包干、稅費(fèi)改革等都是從安徽開(kāi)始的，安徽敢于承擔(dān)，知難而上，這一次，安徽又走在了全國(guó)的前面。