我國城市街道辦事處管理體制的改革創(chuàng)新與實踐
——以廣州市荔灣區(qū)為視角

□ 李海峰

（廣州市委黨校荔灣分校，廣東 廣州 510360）

我國城市街道辦事處管理體制的改革創(chuàng)新與實踐
——以廣州市荔灣區(qū)為視角

□ 李海峰

（廣州市委黨校荔灣分校，廣東 廣州 510360）

城市街道管理體制的改革與實踐是城市基層政府治理和社會管理創(chuàng)新的重要舉措。面對街道管理法律定位不明確、職能超載、職權(quán)有限、自身管理失靈等問題，廣州市荔灣區(qū)政府以 “一隊伍三中心”為載體，重建街道辦事處管理架構(gòu)，規(guī)范編外人員管理，推進政府購買服務(wù)和網(wǎng)格化管理，進一步明確了區(qū)、街道、居委會等治理主體的責(zé)權(quán)，積累了寶貴的經(jīng)驗。但街道辦事處在職能轉(zhuǎn)變、改革的法律依據(jù)、公共服務(wù)供給、管理機制及社區(qū)自我治理等方面仍存在著諸多問題，需進一步并加以解決。

城市街道管理體制；一隊伍三中心；廣州市荔灣區(qū)

在我國，城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變是對城市基層管理的重要平臺——街道辦事處在管理體制上進行的改革創(chuàng)新，也是政府深化行政管理體制改革，科學(xué)把握公共管理規(guī)律，建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。廣州的街道辦事處管理體制改革始于20世紀90年代，自2009年以來荔灣區(qū)試點的“一隊伍三中心”①“一隊伍三中心”是指在街道建立一支隊伍——“街道管理綜合執(zhí)法隊”及三個中心——“街道社區(qū)管理中心”、“街道社區(qū)綜合服務(wù)中心”和“街道綜治信訪維穩(wěn)中心”（下文簡稱“四大機構(gòu)”），廣州市荔灣區(qū)此次改革試點，便是以“四大機構(gòu)”為載體而進行的系統(tǒng)的街道管理與服務(wù)體制改革。街道管理和服務(wù)體制改革，與當前全國比較有影響的北京、上海、武漢、深圳、青島等街居管理體制模式相比，有明顯的自身特點。從創(chuàng)新角度來說，廣州“荔灣模式”對全國城市街道管理體制改革都有一定的借鑒意義。

一、我國城市街道辦事處管理體制改革創(chuàng)新的背景分析

以街道辦事處和居委會為基本組織形式的城市基層治理組織自建立以來，在社會管理、維護穩(wěn)定、發(fā)動居民、便民服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟、擴大就業(yè)、配合政府重大活動等方面發(fā)揮了重大作用。但隨著改革的深入和經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，“街居體系”的局限性日益凸顯，主要表現(xiàn)在法律定位不明確、職能超載、職權(quán)有限、自身管理失靈等方面。

（一）街道辦事處管理存在的問題

⒈法律定位有待明確。我國城市街道辦事處產(chǎn)生于20世紀50年代，與街道辦事處有關(guān)的法律共三部。1954年第一屆全國人大常委會第四次會議通過的 《城市街道辦事處組織條例》、1979年的 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》及1989年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第68條規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)”；《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2條則概要地規(guī)定了“街道辦事處與居民委員會的關(guān)系為指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系”，但對街道辦事處的職能、職權(quán)、機構(gòu)、編制等都未作明確規(guī)定。總體來看，街道辦事處在法律地位上缺乏作為組織法基石的憲法依據(jù)，也缺少作為“基本法”的街道辦事處組織法依據(jù)。［1］

⒉職能超載。就目前街道辦事處的實際運轉(zhuǎn)情況來看，其性質(zhì)和職能早已不限于《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定的“居民工作”。廣州市自2006年實施的《廣州市街道辦事處工作規(guī)定》中明確了街道辦事處的工作職責(zé)：居民工作、社區(qū)服務(wù)、社會管理和城市管理，相關(guān)的具體規(guī)定達24項，涉及城市建設(shè)管理、市容衛(wèi)生、綠化美化、民政福利、社居工作、社會救助、社會保障、計劃生育、人民調(diào)解、信訪、勞動就業(yè)、市場物價、消防安全、社會治安綜合治理、社會主義精神文明建設(shè)等方面。從荔灣區(qū)逢源街、海龍街的情況來看，街道辦事處承擔(dān)的任務(wù)種類繁雜，包括了黨群類、街道事務(wù)類、行政管理類、居民服務(wù)類等日常工作以及“創(chuàng)文”、拆遷安置、大型活動等臨時性工作，其職能已大大超載。

⒊職權(quán)有限。街道辦事處作為城市治理的“神經(jīng)末梢”，在很多工作上雖然名義上規(guī)定擁有協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實際上則有事權(quán)而無職權(quán)。因為街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關(guān)，從法律地位上來說，其不具有完全的行政執(zhí)法權(quán)、行政許可權(quán)和行政管理權(quán)。由于區(qū)政府和街道辦事處的職能關(guān)系比較模糊，區(qū)政府各職能部門將大量的事物“漏”到街道辦事處一級，街道辦事處卻沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來承接，只能按照各職能部門的委托辦事或充當行政職能“傳遞者”的角色，最后大多數(shù)工作仍需職能部門去完成。這樣就導(dǎo)致了街道辦事處不僅在財政和人員編制上受制于上級政府，而且成了各職能部門的 “干事處”、“突擊隊”、“施工隊”、“保潔隊”、“群眾工作隊”。［2］

4.自身管理失靈。在社區(qū)服務(wù)模式方面，公共服務(wù)供給大多由政府直接提供，但由于街道辦事處人力、財力、物力的不足，導(dǎo)致服務(wù)品類不多，專業(yè)性不強，內(nèi)部管理對象交叉重疊，部門之間、人員之間推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，分工合作變成分家干活。在管理方式上則過多地依賴突擊式和運動式管理，而編外人員多，聘用類型繁雜，薪酬不一，忙閑不均，力量分散，也導(dǎo)致管理工作難以形成合力。

（二）廣州市政府的探索

1.政策準備和經(jīng)驗學(xué)習(xí)上的探索。自上世紀90年代開始，廣州市政府就著手探索城市管理重心下移的問題，并制定了一系列的相關(guān)政策：1998年頒布了《關(guān)于深化城市管理體制改革的決定》，2002年印發(fā)了 《廣東省城市基層管理體制改革工作實施方案》，隨后又頒布了《關(guān)于加強街道工作的意見》（穗府〔2004〕15號）、《廣州市關(guān)于加強街道工作意見的實施辦法》（穗府辦〔2005〕31號）、《廣州市街道辦事處工作規(guī)定》（廣州市人民政府令2006年第2號）等政策法規(guī)。同時，廣州市主要領(lǐng)導(dǎo)還分別于2009年、2010年到香港和新加坡考察學(xué)習(xí)先進的城市管理經(jīng)驗，提出強化社區(qū)綜合服務(wù)等市政管理思路。

2.市、區(qū)管理工作實踐上的探索和準備。2008年，廣州市開始探索把城管中隊下放到街道，實質(zhì)性下移城市管理重心。2009年，荔灣區(qū)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和省市有關(guān)部門的要求，結(jié)合自身實際，在廣州市率先探索街道辦事處管理和服務(wù)體制改革。先后制定了《荔灣區(qū)試點街道管理和服務(wù)體制改革工作方案》、《荔灣區(qū)街道管理和服務(wù)體制改革實施意見（試行）的通知》，在荔灣區(qū)逢源街、海龍街、金花街進行試點工作。2011年1月，荔灣區(qū)對改革試點進行了成功個案總結(jié)，并決定從2011年3月開始在全區(qū)推廣。

二、城市街道管理體制的改革創(chuàng)新與實踐——“廣州荔灣模式”

廣州市荔灣區(qū)以“重心下移、規(guī)范管理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、有償服務(wù)、精簡高效”為目標，以“一隊伍三中心”為載體，按照“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，理順區(qū)政府職能部門與街道辦事處的關(guān)系，實現(xiàn)了政府職能部門專業(yè)執(zhí)法與街道辦事處屬地管理的良性互動和有效銜接；實現(xiàn)了社會管理與行政事務(wù)辦理、培育社會組織與實施政府購買服務(wù)的有機結(jié)合。

（一）荔灣區(qū)的主要做法和經(jīng)驗

⒈組建“四大機構(gòu)”，改革創(chuàng)新街道辦事處運行載體。在保持荔灣區(qū)街道黨政辦、經(jīng)濟社會事務(wù)管理科、城市管理科、人口和計劃生育辦公室等科室不變的情況下，對街道辦事處所屬行政編制科室、事業(yè)單位科室等機構(gòu)及其所屬工作人員和職能部門駐街、街道編外人員進行整合，在試點街道辦事處建立一支隊伍，三個中心。一是建立街道管理綜合執(zhí)法隊。按照市政府的要求，將城管中隊下放到街道辦事處進行管理，調(diào)整充實街道綜合執(zhí)法隊在編人員，形成一支在街道辦事處擁有行政執(zhí)法資格的隊伍，并接受區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局和街道辦事處雙重管理。實行條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制，主要承擔(dān)政府賦予的行政執(zhí)法與管理責(zé)任。同時對各職能部門原有派駐街道的編外人員重新核定人數(shù)，整合后的隊伍統(tǒng)一稱為“城市管理輔助隊”，協(xié)助街道管理綜合執(zhí)法隊開展城市管理工作，履行巡查、守點、告知、協(xié)助、采集報送信息的職責(zé)。二是建立街道社區(qū)管理中心。整合原街道勞動和社會保障服務(wù)中心、出租屋管理服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心的對外服務(wù)等窗口，建立街道社區(qū)管理中心。主要負責(zé)失業(yè)登記、推薦就業(yè)、社會救助、計劃生育、退休人員管理、流動人口管理、出租屋租賃管理及“兩費一稅”征收等工作。三是建立街道社區(qū)綜合服務(wù)中心。在街道社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)上建立街道社區(qū)綜合服務(wù)中心，向社區(qū)居民提供多層次、多方位的服務(wù)。主要包括：面向社區(qū)居民的便民、利民服務(wù)，面向駐區(qū)單位的社會化服務(wù)，面向困難群眾的社會救助和福利服務(wù)，面向就業(yè)困難人員、失業(yè)人員的就業(yè)援助和社會保障服務(wù)。四是建立街道綜治信訪維穩(wěn)中心。按照一個窗口服務(wù)群眾、一個平臺受理反饋、一個流程調(diào)解到底、一個機制考核落實的運作機制，整合原來綜治辦、司法所、信訪辦等職能，建立街道綜治信訪維穩(wěn)中心，構(gòu)建大綜治工作格局。綜治信訪維穩(wěn)中心負責(zé)綜治、維穩(wěn)、信訪等工作，落實社會治安聯(lián)合防控、矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解、重點工作聯(lián)勤聯(lián)動、突出問題聯(lián)合治理、基層平安聯(lián)合創(chuàng)建、流動人口聯(lián)合管理服務(wù)的“六聯(lián)”工作機制。

改革后，城市管理重心下移有了實質(zhì)性載體：一是在職能方面，將直接面向群眾的管理服務(wù)平臺集中到“四大機構(gòu)”，街道社會管理和公共服務(wù)的大執(zhí)法、大服務(wù)、大綜治格局逐漸清晰。二是在機構(gòu)設(shè)置上，創(chuàng)造性地組建了“四大機構(gòu)”，并將多支隊伍整合，作為大部制改革的延伸，街道辦事處“大機構(gòu)”架構(gòu)基本形成，為街道辦事處下一步繼續(xù)精簡科室做了準備。三是管理力度上，城管執(zhí)法中隊下移至街道辦事處，街道辦事處有了一定的行政執(zhí)法權(quán)；社區(qū)服務(wù)、編外人員等經(jīng)費由區(qū)財政統(tǒng)一撥付后，街道辦事處的財力、人力、物力等實力大大增強；街道辦事處根據(jù)工作需要可打破原有科室和輔助隊員工作職責(zé)的配置，更容易集中力量完成工作任務(wù)。

⒉規(guī)范人員管理。根據(jù)“人隨事走”的原則，以“減員增效、提高待遇、把事辦好”為標準，對街道辦事處編外人員管理實行“三統(tǒng)一”，即統(tǒng)一總量控制、②根據(jù)街道的地域面積、人口數(shù)量、居委會情況確定街道聘用編外合同制人員（承擔(dān)管理職能的輔助人員）的數(shù)額（以I表示），計算公式如下：I＝F×25%＋W×45%＋K×30%。 以街道的轄區(qū)面積（平方公里，參數(shù)以F表示）、人口數(shù)量（萬人，含戶籍人口、常住流動人口，參數(shù)以W表示）、居委會數(shù)量（個，參數(shù)以K表示）為計算指標。統(tǒng)一工資福利標準、統(tǒng)一整合。經(jīng)過改革，一是減少了編外人員數(shù)量，降低了人力成本。雖然個別街道辦事處在過渡期還繼續(xù)自籌經(jīng)費聘用區(qū)財政不承擔(dān)的 “編外人員”，但根據(jù)改革方案顯示，三個街道辦事處總共減少編外人員346人，比原來人數(shù)減少了約60%，為街道辦事處降低人力成本指明了方向。二是提高和統(tǒng)一了待遇，調(diào)動了編外人員工作的積極性。按照區(qū)財政統(tǒng)一核撥、比原來要多的原則下，每人每年財政核撥3.26萬元，解決了改革前編外人員收入不均、收入較低等問題。

⒊推進購買社會服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)供給多元化。荔灣區(qū)通過向社會公開招標、街道辦事處組建社會服務(wù)機構(gòu)等方式，將部分公共服務(wù)交由具有相應(yīng)資質(zhì)的服務(wù)機構(gòu)承辦。目前，向社會組織購買的服務(wù)主要集中于助老服務(wù)、慈善救助、殘障康復(fù)、青少年輔導(dǎo)、婚姻家庭輔導(dǎo)、社區(qū)戒毒和再就業(yè)指導(dǎo)等領(lǐng)域，已形成了“項目制”、“招標制”等多種運作形式。社區(qū)服務(wù)正在從以政府直接提供為主逐步轉(zhuǎn)向購買社會組織服務(wù)的方式。

⒋推進網(wǎng)格化管理，提升城市基層管理水平。以社區(qū)居委會為單位將街道分為若干網(wǎng)格片區(qū)，每個網(wǎng)格明確1－2名管理輔助隊員，負責(zé)信息的搜集、反饋和傳輸，實行定崗、巡查、報告制度。對重點區(qū)域，按照“定崗與流動相結(jié)合”的原則，組織街道管理人員與職能部門執(zhí)法人員定期巡回檢查，確保網(wǎng)格管理的觸角覆蓋到社區(qū)的每一個角落，實現(xiàn)片區(qū)內(nèi)各種管理信息的互通與共享。

（二）改革過程中存在的問題和困難

⒈“三定”有待進一步探索。一是在街道職能方面。雖然對“四個機構(gòu)”的職能進行了整合，但是對區(qū)、街關(guān)系和街、居關(guān)系未做深入探索，“四個機構(gòu)”職能本身還存在職責(zé)交叉等問題，有待進一步規(guī)范。二是在機構(gòu)方面。“一隊伍三中心”以管理、服務(wù)、綜治、執(zhí)法“四位一體”的職能定位而設(shè)置，加上黨群等序列工作，基本包括了《廣州市街道辦事處工作規(guī)定》中的“居民工作、社區(qū)服務(wù)、社會管理和城市管理”四大職能，但其他職能科室依然存在，有職能重疊、重復(fù)和增加辦事層級之嫌。三是編外人員改革不徹底。因為職能超載問題依然存在，街道不得不繼續(xù)聘用未被區(qū)政府財政統(tǒng)一承擔(dān)的“編外人員”，導(dǎo)致改革前后的人力成本改變不大。

⒉改革面臨法律法規(guī)依據(jù)困境。一是街道辦事處作為政府派出機關(guān)，在《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》、《城市街道辦事處組織條例》及廣州市有關(guān)街道辦事處的規(guī)定中，都未對街道辦事處的行政執(zhí)法權(quán)以及完全的行政管理權(quán)、行政許可權(quán)等作詳細規(guī)定，因此，街道辦事處的行政執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)需要尋找組織法依據(jù)，以規(guī)范行政執(zhí)法、行政管理責(zé)任主體。在全國逐步推進減少政府層級改革和推進社會管理創(chuàng)新的大背景下，街道管理走向關(guān)系重大。二是職能部門的獨立性和專業(yè)性受到影響。城市執(zhí)法、安全監(jiān)察、勞動監(jiān)察等都是政府序列的專業(yè)職能部門管理機構(gòu)，從中央到地方有著嚴謹?shù)囊?guī)范。改革后，這些職能部門在街道辦事處聘用的成員都被整合，會出現(xiàn)街道辦事處實際工作與自身職責(zé)不一致的現(xiàn)象。城市執(zhí)法輔助隊員可能從事出租屋巡查、安全監(jiān)察等工作；出租屋管理人員可能上街輔助執(zhí)法、到企業(yè)進行勞動監(jiān)察。在相應(yīng)的規(guī)范未出臺之前，由非專業(yè)的工作人員從事專業(yè)的輔助執(zhí)法和輔助管理工作，行政執(zhí)法和行政管理工作的權(quán)威性和專業(yè)性會受到質(zhì)疑。同時，職能部門也難以對工作人員進行指導(dǎo)、培訓(xùn)、約束和管理。

⒊管理制度不完善。一是“四大機構(gòu)”與職能部門對接難。因街道辦事處將市、區(qū)職能部門駐街人員進行整合，難免出現(xiàn)職能部門與街道工作人員對口問題以及工作任務(wù)、開會、考核等 “撞車”的問題。二是信息平臺急需整合。各項職能部門使用的信息平臺不同，影響了信息共享和工作效率。三是管理有待進一步規(guī)范。改革初期，工作人員制服、臺賬、報表等都不統(tǒng)一，在工作過程中容易讓上級部門和群眾產(chǎn)生誤解。四是工作人員能力有待拓展。改革后編外人員需從事多個專業(yè)種類的工作，而每個種類的工作都有自己的規(guī)范和要求，如何讓編外人員適應(yīng)“一專多能”的工作局面也需完善相關(guān)制度。

⒋社區(qū)自治功能有待進一步發(fā)揮?！敖志芋w系”是我國長期以來形成的比較穩(wěn)固的城市基層治理體系。改革中對于街道與社區(qū)居委會的關(guān)系以及社區(qū)自治功能的發(fā)揮雖有一定的設(shè)計，但仍然欠缺深層次的實踐和探索。居委會作為街居體系的重要組成部分不應(yīng)被忽視。

⒌政府購買服務(wù)不規(guī)范。在社區(qū)綜合服務(wù)中心的運作模式中，政府組織以項目管理和購買服務(wù)的方式向社會招投標，社會組織通過競投取得服務(wù)項目的承辦權(quán)進而開展相應(yīng)的工作。目前，購買服務(wù)在購買項目、購買招標、資質(zhì)審核、考核評估等方面，在區(qū)一級政府的層面還沒有具體的程序和標準。各街道辦事處各自進行探索實踐，不利于區(qū)政府公共服務(wù)專項資金的預(yù)算、撥付、審計、監(jiān)督及使用。

三、完善我國城市街道辦事處管理體制的建議

街道辦事處管理體制改革是政府體制改革和社會管理創(chuàng)新的一個重要組成部分，它需要在區(qū)、街層面重新定位政府的角色，使政府治理的觀念、結(jié)構(gòu)、方式和方法得到根本變革，使政府的內(nèi)部組織、運作程序及與外部的關(guān)系得到重新調(diào)整，從而建構(gòu)一個有回應(yīng)力、有效率、負責(zé)任、具有更高服務(wù)質(zhì)量的政府。對此，筆者有以下幾點思考：

（一）尊重公共管理規(guī)律，堅定街道辦事處管理體制改革方向

街道辦事處管理體制改革是城市基層政府治理變革、社會管理創(chuàng)新的必然要求，必須尊重公共管理規(guī)律，探索街道管理體制改革的方法。當前，公民社會是現(xiàn)代民主政治制度的社會基礎(chǔ)，它相應(yīng)要求與公民直接接觸的政府代表、政府的“一線指揮部”——街道辦事處，在職能上注重公共服務(wù)和社會管理，注重重心下移，處理好區(qū)、街關(guān)系；在政府與社會關(guān)系處理上注重公民自治和社會力量的參與，注重多元化治理，處理好街道與居委會的關(guān)系；在自身管理上，注重大機構(gòu)、大格局、多元化、專業(yè)化、高效化運作，注重運作方式的社會化，處理好街道辦事處內(nèi)部各要素之間的關(guān)系。

（二）合理轉(zhuǎn)變政府職能，更加注重公共服務(wù)和社會管理

一般來說，政府管理的事情越多，管理方法越細，機構(gòu)設(shè)置和人員配備則越多，行政成本則越高，行政效能隨之會受到影響。反之，成本就會降低，效能就會提高?！稄V州市街道辦事處工作規(guī)定》明確了街道辦事處的工作職責(zé)是居民工作、社區(qū)服務(wù)、社會管理和城市管理。但在實際工作中改革后的街道辦事處仍然需要做大量的行政事務(wù)性工作。因此，隨著改革的深入，市、區(qū)應(yīng)對街道辦事處社會管理和公共服務(wù)等實質(zhì)性工作在政策上、人財物上進行傾斜，行政性事務(wù)則應(yīng)逐漸回歸職能部門。只有使街道職能產(chǎn)生根本性轉(zhuǎn)變，考核評比、臺賬、報表、報告、會議才會減少，街道辦事處才能有更多的人力、財力、精力做好公共服務(wù)和社會管理工作。

（三）理順區(qū)、街、居關(guān)系，重構(gòu)街道辦事處管理框架

大部制改革是黨的十七大報告中確定的政府機構(gòu)改革方向，街道辦事處作為政府層級管理機構(gòu)的延伸，其向大機構(gòu)方向發(fā)展是改革的必然趨勢。

⒈建立“社會和社區(qū)發(fā)展”機構(gòu)。針對當前國家越來越重視社會管理和社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新的實際，在市、區(qū)層面，參考北京、深圳等地的做法，可在市（區(qū)）委辦、政府辦或民政部門以掛靠形式設(shè)立專門改革協(xié)調(diào)機構(gòu)——“社會和社區(qū)發(fā)展辦公室”。條件成熟時，可將與社會、社區(qū)建設(shè)和發(fā)展相關(guān)的部門職責(zé)整合，成立政府組成部門——“社會和社區(qū)發(fā)展局（委員會）”，專門管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和考核社會管理和街道、居委、經(jīng)濟聯(lián)社工作。

⒉繼續(xù)深化街道辦事處“大機構(gòu)”改革方向。街道辦事處應(yīng)以建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分框架的“大機構(gòu)”為目標，繼續(xù)撤銷、合并一些科室，由街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)班子、科室負責(zé)人等組成委員會，面向公共部門，作為街道辦事處決策機構(gòu)；整合街道辦事處黨工委、辦事處機構(gòu)，成立面向社會和私人部門的綜合職能較強、人力資源充沛的執(zhí)行機構(gòu)，強化街道辦事處執(zhí)行區(qū)政府職能部門任務(wù)的能力；優(yōu)化居委會工作和監(jiān)督、考評機制，建立包括職能部門、自身測評、群眾監(jiān)督在內(nèi)的對街道辦事處的360度監(jiān)督評估機制。從而形成以下街道管理架構(gòu)：一個核心，即黨的領(lǐng)導(dǎo)；雙重動力，即政府推進和社會推進；三個重點，即社區(qū)自治、社區(qū)服務(wù)、社會管理；四大治理主體，即政府、居委、NGO、市場；五大科室，即黨政辦公室、城市綜合執(zhí)法隊、綜治信訪維穩(wěn)中心、社區(qū)綜合管理中心、社區(qū)綜合服務(wù)中心（即將黨委、人大、政協(xié)、群團、居委指導(dǎo)等職責(zé)并入黨政辦；將經(jīng)濟社會事務(wù)管理、城市管理、人口和計劃生育等機構(gòu)以及其他街屬事業(yè)單位并入“一隊伍三中心”）。如圖所示。

（四）注重法規(guī)政策配套，為街道辦事處改革建章立制

⒈無論在國家層面還是市區(qū)層面，都應(yīng)繼續(xù)完善有關(guān)城市街道辦事處的相關(guān)規(guī)定。應(yīng)在考慮政府層級和機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，對街道辦事處職能、機構(gòu)設(shè)置、人員編制進行新的規(guī)定。建議各城市選擇符合自身實際的街道社區(qū)管理模式，無論是虛區(qū)實街還是保持現(xiàn)有體制不變的區(qū)街，只要是有利于政府效能和公共服務(wù)質(zhì)量提高，都應(yīng)鼓勵探索，為街道辦事處管理體制改革建章立制奠定基礎(chǔ)并提供法律依據(jù)。

⒉由組織部門或區(qū)委辦、區(qū)府辦組成直接指導(dǎo)改革的機構(gòu)。因為街道管理體制改革涉及到黨委、政府、群團、居委等多個主體之間的關(guān)系，一般由政府部門作為牽頭部門與綜治維穩(wěn)、執(zhí)法、財政等部門協(xié)調(diào)，會超出其業(yè)務(wù)范圍，且從長遠來看不利于改革的深入推進。

⒊跟進改革配套措施。街道管理體制改革需在橫向?qū)用媾c經(jīng)濟、社會改革配套進行，從縱向?qū)用嫔媳仨毰c市區(qū)、居委改革配套進行，使改革既有利于市區(qū)政府的宏觀管理，又有利于充分發(fā)揮街居的積極性和加強基層民主建設(shè)。市、區(qū)職能部門則應(yīng)在經(jīng)濟、社會及政府工作等各方面制定配套措施。

（五）堅持“一多三專”，優(yōu)化公共服務(wù)供給

⒈供給方式上堅持多元。政府購買社會服務(wù)不是政府采購，而重點在于轉(zhuǎn)變觀念和供給方式，主要體現(xiàn)在充分利用市場和社會的力量，推行公共服務(wù)的社會化，建立公私合作伙伴關(guān)系。對可以社會化的服務(wù)，街道辦事處和其所屬事業(yè)單位、民間組織、社會機構(gòu)之間可以通過建立契約關(guān)系、項目委托等形成“委托——代理”、“采購——提供”、“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”等有償、低償或志愿服務(wù)的供給方式，多元供給社區(qū)服務(wù)。對于社會化條件還不成熟、不可行或社會不愿意從事的服務(wù)，可以繼續(xù)采取措施提高由政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量。

⒉在供給原則上堅持專業(yè)、專注和專項。在專業(yè)方面，一方面要鼓勵NGO和社會力量在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、心理咨詢、勞動培訓(xùn)、環(huán)境衛(wèi)生、治安等方面建立一批專業(yè)機構(gòu)，形成高品質(zhì)的服務(wù)技術(shù)、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)流程、服務(wù)標準和服務(wù)文化。另一方面要吸納各行業(yè)的專業(yè)人才和大中專學(xué)生組建一支能夠提供公共服務(wù)的高素質(zhì)專業(yè)人才隊伍。在專注方面，職能部門和街道辦事處在提供公共服務(wù)時要更加關(guān)注那些與居民生活關(guān)系密切、群眾要求迫切的社區(qū)文化、體育、衛(wèi)生、教育、法律、社會福利等服務(wù)項目，逐漸從繁瑣的行政事務(wù)和管理事務(wù)中擺脫出來。在專項方面，對公共服務(wù)要實施“項目化”管理。一是做好短中遠規(guī)劃。政府財政預(yù)算應(yīng)與公共服務(wù)對接，預(yù)留出突發(fā)情況的公共服務(wù)專項資金，做到?？顚Ｓ谩６且贫ㄒ幌盗嘘P(guān)于購買公共服務(wù)的標準、程序。三是要做好考核。應(yīng)組建由專家、居民、政府等各方組成的評估機構(gòu)，對每項服務(wù)的效率、效益和成本做好評估，做到公開、公平、公正。

（六）處理好街居關(guān)系，提升社區(qū)自治能力

為更好地維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)居民“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”，街道辦事處管理體制改革要注重理順街道辦事處與居委會的關(guān)系。在指導(dǎo)思想上，居委會作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治組織，既不能行政化，也不能去行政化。在具體事務(wù)上，應(yīng)該盡量減少行政事務(wù)性工作，讓居委會有更多的空間從事居民工作。在居委會自身管理上，應(yīng)明確職責(zé)，重新定位街居關(guān)系，鼓勵和引導(dǎo)業(yè)主委員會等民間組織和社會力量的發(fā)展，建立社區(qū)事務(wù)分類、民主議事、社區(qū)考評、社區(qū)精英鼓勵、青少年參與等制度和機制，考量建設(shè)“利益社區(qū)”［3］（p16）的可能性，調(diào)動群眾參與社區(qū)管理的積極性，增強主人翁責(zé)任感，配合街道改革，進一步規(guī)范街居關(guān)系。

（七）健全管理機制，提升街道辦事處管理效能

⒈健全管理制度和管理方式。要繼續(xù)完善管理制度，使街道辦事處管理逐步走上制度化、規(guī)范化的管理軌道。在管理主體上，要從單純重視政府作用向社會共同治理轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的社會管理向現(xiàn)代社會“治理”轉(zhuǎn)變。在管理方式上，要從偏重管制控制向更加重視服務(wù)、重視協(xié)商、協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，妥善化解社會矛盾。在管理環(huán)節(jié)上，要從偏重事后處置向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變，使社會管理關(guān)口前移。

⒉健全對“人”的管理。一是要加強公務(wù)員、事業(yè)人員和編外人員的交流。建議對新提拔的干部可派其到社區(qū)管理工作一線交流學(xué)習(xí)，編外人員可適當?shù)浇值擂k事處行政、事業(yè)崗位上工作學(xué)習(xí)。二是對編外人員的使用應(yīng)建立專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制，對于優(yōu)秀的編外人員可考慮優(yōu)先進入街道辦事處編制內(nèi)工作。三是在人員素質(zhì)上，要加大培訓(xùn)力度，充分發(fā)揮基層黨校、行政學(xué)校的培訓(xùn)學(xué)習(xí)主陣地作用，通過形式多樣、內(nèi)涵豐富的培訓(xùn)，著力提升工作人員的專業(yè)能力、綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力。

⒊完善管理信息平臺。城市管理網(wǎng)格化對電子監(jiān)控設(shè)備、各類信息資源共享以及網(wǎng)絡(luò)高速公路建設(shè)要求較高。一方面，要把每個網(wǎng)格安裝電子監(jiān)控設(shè)備作為城市基層管理水平提升的關(guān)鍵性要素來對待。另一方面，要加大技術(shù)、資金投入力度；做好協(xié)調(diào)工作，把出租屋、計劃生育、勞動監(jiān)察、安全監(jiān)察、城管執(zhí)法等信息平臺整合統(tǒng)一，以利于系統(tǒng)掌握城市管理的各類信息，推動網(wǎng)格化管理進程。

［1］張勁華.街道辦事處職能發(fā)展趨勢探討［D］.東北師范大學(xué)公共管理專業(yè)碩士畢業(yè)論文，2008.24.

［2］岳佳坤.廣州街道辦事處職能問題研究——以石牌街和詩書街為例［D］.暨南大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2009.29.

［3］（澳）布萊恩·多萊里等.重塑澳大利亞地方政府［M］.北京大學(xué)出版社，2008.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Innovation and Practice of Community Management System——Case Study Report in Reference to Liwan District in Guangzhou City

Li Haifeng

Innovation and practice of community management system is an important measure for urban grassroots governance and social innovative management，with the problems such as indefinite law status of community，function overloading，power limited，position embarrassing，self－control failure etc.The reform of community management and service system of Liwan District in Guangzhou city which aims to define the responsibility of community（district，street，committee）with “one team three centers” as a carrier devotes to recasting the structure of community management，regulating the management of supernumerary，improving the government purchasing and networking process and a lot of precious experience has been gathered and accumulated.But research and improvement shall be still conducted in respect of function shift，merits of reform，public service supply，management system and，community autonomy ect.

community management system；innovation；one team three centers；Liwan District in Guangzhou city

D035

A

1007－8207（2011）06－0019－05

2011－03－04

李海峰 （1982—），男，湖南新寧人，廣州市委黨校荔灣分校教師，法學(xué)碩士，研究方向為政府管理與公共政策。

本文系2010年廣州市荔灣區(qū)重點調(diào)研課題 “廣州市街道管理體制改革探析”的階段性成果。