從歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)看歐盟發(fā)展困境

從歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)看歐盟發(fā)展困境

■余翔汪徽/文

2010 年末爆發(fā)的愛爾蘭債務(wù)危機(jī)，讓尚未徹底走出次貸危機(jī)和希臘債務(wù)的歐盟再次陷入危機(jī)泥潭。雖然愛爾蘭最終獲得歐盟救助，但危機(jī)暴露出的歐盟發(fā)展困境令外界對(duì)歐洲的憂慮由主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，延伸至歐元是否會(huì)繼續(xù)存在，歐盟是否會(huì)解體。

危機(jī)再露深層問(wèn)題

希臘、愛爾蘭債務(wù)危機(jī)，甚至所謂的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，發(fā)生的直接原因在于歐盟成員國(guó)自身巨額債務(wù)、投資資金做空和媒體的過(guò)度炒作，但其更深層次的根源在于歐盟的結(jié)構(gòu)性失衡和難以為繼的高福利制度以及成員國(guó)政治離心傾向的增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好時(shí)，這些問(wèn)題被表面的繁榮掩蓋起來(lái)，但其久拖不決，不僅將削弱歐盟整體的“抗危機(jī)”能力，還將制約歐盟的長(zhǎng)期發(fā)展。

歐盟結(jié)構(gòu)性失衡既是希臘、愛爾蘭爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的深層原因，也是歐盟發(fā)展的根本障礙。而歐盟結(jié)構(gòu)性失衡表現(xiàn)在兩大方面：一是區(qū)域發(fā)展失衡，二是“二元”政策體制。歐盟在發(fā)展中已經(jīng)逐漸形成以法國(guó)、德國(guó)、荷蘭等為核心，包括“歐豬五國(guó)”在內(nèi)的中南歐國(guó)家為外圍的“圈層式”發(fā)展模式。德國(guó)、法國(guó)等“核心”國(guó)家具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，擁有支撐經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的支柱性實(shí)體產(chǎn)業(yè)?！皻W豬五國(guó)”產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要是旅游、房地產(chǎn)業(yè)和低稅收經(jīng)營(yíng)環(huán)境，在傳統(tǒng)的造船、汽車等工業(yè)已日漸蕭條之下，新興產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足，缺乏能從根本上長(zhǎng)期推動(dòng)這些國(guó)家發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。“歐豬五國(guó)”政府也未能采取有效措施及時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在這樣一種畸形的發(fā)展模式下，希臘、愛爾蘭、西班牙、葡萄牙等“外圍”國(guó)家逐漸淪為“核心”國(guó)家的附庸，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，主要依靠外來(lái)資金和通過(guò)凝聚基金、發(fā)展援助項(xiàng)目和虛擬經(jīng)濟(jì)等從“核心”國(guó)家獲得“轉(zhuǎn)移支付”來(lái)求得發(fā)展。這不僅加重了歐盟“核心”國(guó)家自身的發(fā)展負(fù)擔(dān)，更破壞了歐盟作為一個(gè)整體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“免疫力”。

歐盟的過(guò)快擴(kuò)大不僅未能緩解歐盟發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題，反而更加劇了這種失衡。歐盟成員國(guó)從創(chuàng)始時(shí)的6個(gè)增加到12個(gè)，花費(fèi)了38年的時(shí)間。成員國(guó)從12個(gè)增加到27個(gè)，只用了不足15年。新入盟的東歐新成員國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況各異，與西部老成員國(guó)的差距明顯，客觀上造就了“雙速”甚至是“多速”歐洲，影響了歐洲的一體化進(jìn)程。以歐盟委員會(huì)前主席德洛爾為代表的相當(dāng)一部分人就認(rèn)為，現(xiàn)在出現(xiàn)諸多問(wèn)題的根本原因在于歐盟未徹底消化上次擴(kuò)大成果，便又急于吸納新成員國(guó)，這不僅破壞了其穩(wěn)定基礎(chǔ)，還削弱了其向外投射影響力的能力。德洛爾認(rèn)為“歐洲在幾年內(nèi)將在生存下去還是走向衰退兩者之間做出抉擇”。歐洲智庫(kù)“歐洲與全球經(jīng)濟(jì)研究所”負(fù)責(zé)人讓·皮薩尼—費(fèi)里認(rèn)為，如果成員國(guó)間競(jìng)爭(zhēng)力差距不縮小，債務(wù)問(wèn)題無(wú)法根本解決，勢(shì)必成為影響貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定的“定時(shí)炸彈”。

歐盟結(jié)構(gòu)性失衡還表現(xiàn)在“二元”政策體制方面。雖然“馬約”將歐元區(qū)的貨幣政策行使權(quán)收歸歐洲中央銀行體系，但成員國(guó)仍牢牢掌握財(cái)政、工資和社會(huì)福利政策權(quán)。在制定國(guó)內(nèi)政策時(shí)，成員國(guó)往往出于“利己”目的，不與他國(guó)協(xié)調(diào)?！巴鈬眹?guó)家相信出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，“核心”國(guó)家必將出手相助，他們便更傾向于“不負(fù)責(zé)任地”實(shí)施大規(guī)模財(cái)政刺激計(jì)劃來(lái)拉動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。“二元”的經(jīng)濟(jì)政策體制給經(jīng)濟(jì)羸弱的“外圍”國(guó)家留下了實(shí)施赤字財(cái)政的漏洞，引發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”。另外，歐盟缺乏統(tǒng)一的跨國(guó)監(jiān)管機(jī)制，歐洲的金融監(jiān)管一直是由各成員國(guó)進(jìn)行，而各國(guó)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。這大大削弱了歐盟對(duì)債務(wù)數(shù)字造假、信用違約掉期買賣及做空歐元行為發(fā)出早期預(yù)警的能力。此外，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政策體制下，歐盟缺乏健全的危機(jī)管理機(jī)制，這讓歐盟錯(cuò)過(guò)了第一時(shí)間應(yīng)對(duì)希臘債務(wù)危機(jī)的良機(jī)。作為歐元區(qū)成員國(guó)，希臘債務(wù)危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵，直接重挫了市場(chǎng)對(duì)歐元的信心。不到半年時(shí)間，跌幅一度超過(guò)20%。歐元是歐盟發(fā)展至今最重要的成果，也一直被視為改革美元金融霸權(quán)、擴(kuò)大歐洲影響力的重要工具，歐元的快速大幅貶值影響到外界對(duì)歐盟作為一支重要國(guó)際力量的信心。

歐盟發(fā)展不僅面臨結(jié)構(gòu)性失衡這道“檻”，還面臨著日益沉重的高福利包袱。歐洲一直以“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”自詡，認(rèn)為其既用市場(chǎng)維持了有活力的經(jīng)濟(jì)，同時(shí)用高福利避免了社會(huì)的動(dòng)蕩。但臃腫的公務(wù)員體系、人浮于事的工作效率以及日漸增多的老齡人口，讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不斷下滑的歐洲負(fù)擔(dān)日漸沉重，高福利制度的弊端也不斷暴露。據(jù)估算，目前歐盟平均社會(huì)福利開支現(xiàn)已接近GDP的30%，遠(yuǎn)高于美國(guó)(16%）和日本（19%）。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后的成員國(guó)為討好選民，甚至超經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，舉債提高福利水平，讓本國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)異常沉重。據(jù)歐盟委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，希臘每年僅老齡化負(fù)擔(dān)一項(xiàng)就占到GDP的16%，財(cái)政壓力非常巨大。高福利支出還擠占了科研、教育等投入，造成創(chuàng)新乏力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢。過(guò)于優(yōu)厚的福利待遇消磨了歐洲企業(yè)和民眾的創(chuàng)新進(jìn)取精神，助長(zhǎng)了官僚主義和工作倦怠。目前歐洲20—64歲人口的就業(yè)率僅為69%，低于世界平均水平。據(jù)測(cè)算，自1980年以來(lái)歐元區(qū)人均GDP就一直比美國(guó)低30%，而且這一差距一直未能縮小。如何在維持當(dāng)前高福利支出的同時(shí)，增加創(chuàng)新投入，增強(qiáng)歐盟競(jìng)爭(zhēng)力，已成為亟待解決的難題。

此外，歐盟成員國(guó)政治離心傾向的增強(qiáng)更讓歐盟發(fā)展陷入了空前的政治困境。歐元、歐元區(qū)，甚至是歐盟本質(zhì)上都是統(tǒng)一的政治意愿的產(chǎn)物。沒(méi)有團(tuán)結(jié)一致的政治意愿支持，歐盟不可能走到今天。同樣，缺乏強(qiáng)烈政治意愿的歐盟不可能變危機(jī)為發(fā)展契機(jī)。但在希臘、愛爾蘭債務(wù)危機(jī)中成員國(guó)之間的巨大分歧，歐盟內(nèi)部圍繞歐洲理事會(huì)常任主席、歐盟外交和安全政策高級(jí)代表、新一屆歐委會(huì)、歐盟對(duì)外行動(dòng)署的權(quán)力和人事紛爭(zhēng)、是否擴(kuò)大7500億“歐洲金融穩(wěn)定基金”的規(guī)模，是否增加2011年歐盟預(yù)算，通過(guò)發(fā)行歐元債券募集援助資金等諸多問(wèn)題上的爭(zhēng)執(zhí)，一再暴露出各成員國(guó)囿于自身利益，缺乏歐盟整體利益的大局觀。當(dāng)前的歐盟正遭遇罕見的政治分裂，債務(wù)危機(jī)已由一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，走向一場(chǎng)政治危機(jī)。同樣，正是歐洲領(lǐng)導(dǎo)人在救援問(wèn)題上的分歧、猶豫和遲緩讓“金融大鱷們”看透了當(dāng)代歐洲領(lǐng)導(dǎo)人缺乏合作的政治意愿，所以才敢對(duì)歐元大舉“獵殺”，讓歐洲債務(wù)危機(jī)愈演愈烈。牛津大學(xué)名譽(yù)校長(zhǎng)、前歐盟委員會(huì)對(duì)外關(guān)系委員彭定康因此譏諷現(xiàn)在的歐洲領(lǐng)導(dǎo)人為“一群缺乏遠(yuǎn)見的人”。

逆勢(shì)艱難改革

歐盟為走出當(dāng)前發(fā)展困境，推出多項(xiàng)舉措以求自救。短期內(nèi)，走出危機(jī)是當(dāng)務(wù)之急。歐盟一方面要求成員國(guó)重塑財(cái)政紀(jì)律，另一方面加強(qiáng)金融監(jiān)管。在歐盟看來(lái)這是“保衛(wèi)國(guó)家、保衛(wèi)歐盟”必須之舉。財(cái)政赤字過(guò)高是引發(fā)此次希臘債務(wù)危機(jī)的直接原因。為重塑財(cái)政紀(jì)律，消除類似危機(jī)隱患，歐盟及成員推出大規(guī)模緊縮計(jì)劃。英國(guó)宣布在本財(cái)年削減政府預(yù)算60億英鎊，并在5年內(nèi)將財(cái)赤降至1%。德國(guó)將從2011年至2016年削減800多億歐元政府開支。愛爾蘭、匈牙利、羅馬尼亞則宣布了凍結(jié)公務(wù)員工資、削減公務(wù)員人數(shù)等減少公共開支的緊縮措施。為了增強(qiáng)歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)大法《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的權(quán)威性，在2010年6月17日舉行的歐盟峰會(huì)上，歐盟及成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人同意今后加強(qiáng)對(duì)成員國(guó)的預(yù)算監(jiān)督，從2011年開始，成員國(guó)的預(yù)算方案應(yīng)接受歐盟委員會(huì)的評(píng)議，對(duì)違反歐盟財(cái)政紀(jì)律的成員國(guó)將實(shí)施懲罰。為防止成員國(guó)在財(cái)赤和公債數(shù)據(jù)上造假，還將賦予歐盟統(tǒng)計(jì)局對(duì)成員國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的審計(jì)權(quán)。

為防范投機(jī)資金的再次沖擊，歐盟積極從內(nèi)外兩個(gè)方面推動(dòng)金融改革。一是從內(nèi)部建立隔絕外部風(fēng)險(xiǎn)的防火墻。歐洲議會(huì)2010年9月22日投票批準(zhǔn)了泛歐金融監(jiān)管法案，為建立新監(jiān)管體系掃除了最后一道障礙。根據(jù)這一法案，歐盟將從2011年1月起成立四個(gè)新機(jī)構(gòu)，從宏觀和微觀兩個(gè)層面加強(qiáng)對(duì)金融體系的監(jiān)管，旨在打破成員國(guó)在金融監(jiān)管領(lǐng)域各自為政的現(xiàn)有格局，實(shí)現(xiàn)歐盟層面上的統(tǒng)一監(jiān)管。二是積極構(gòu)建外部安全網(wǎng)。歐盟積極推動(dòng)在國(guó)際層面建立起更加具有一致性和系統(tǒng)性的跨國(guó)合作，希望能創(chuàng)立國(guó)際社會(huì)一致認(rèn)可的高標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管框架。在2010年G20多倫多峰會(huì)上，法國(guó)總統(tǒng)薩科齊和德國(guó)總理默克爾力推在全球范圍內(nèi)征收銀行稅和金融交易稅，并強(qiáng)硬表態(tài)，如果G20不能就此達(dá)成一致意見，歐盟將單獨(dú)推行，希望以此發(fā)揮“示范作用”。法國(guó)現(xiàn)已明確將國(guó)際貨幣體系改革列為2011年G20會(huì)議重要議題，并希望借重中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體來(lái)推動(dòng)其改革主張。

此外，為了能從長(zhǎng)期提高歐盟的“抗危機(jī)”能力，經(jīng)過(guò)數(shù)月討論修改，歐盟峰會(huì)最終通過(guò)了未來(lái)10年經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略“歐盟2020戰(zhàn)略”。歐盟經(jīng)濟(jì)將實(shí)現(xiàn)以知識(shí)和創(chuàng)新為基礎(chǔ)的“靈巧增長(zhǎng)”，以提高資源效應(yīng)、提倡“綠色”、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)力為內(nèi)容的“可持續(xù)增長(zhǎng)”，以擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)社會(huì)融合的“包容性增長(zhǎng)”。為此，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人在創(chuàng)造就業(yè)、增加科研投入、減少溫室氣體排放、提高教育普及率和消除貧困等五個(gè)方面提出了明確的量化指標(biāo)。上述五個(gè)方面的指標(biāo)之間相互關(guān)聯(lián)，互相促進(jìn)，力圖達(dá)到全面綜合的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與治理的目的。與2000年出臺(tái)的歐盟第一個(gè)十年發(fā)展規(guī)劃“里斯本戰(zhàn)略”多達(dá)數(shù)百個(gè)量化目標(biāo)相比，“歐盟2020戰(zhàn)略”更加重點(diǎn)突出，目標(biāo)明確，對(duì)跟蹤和檢驗(yàn)完成目標(biāo)的進(jìn)展和效果具有更好的可操作性。

發(fā)展之路并不平坦

雖然法國(guó)《費(fèi)加羅報(bào)》認(rèn)為，“歐元危機(jī)是歐洲的機(jī)會(huì)”，但歐盟為走出發(fā)展困境所進(jìn)行的改革卻困難重重。

首先，脆弱復(fù)蘇很難保證緊縮計(jì)劃有效實(shí)施，重塑財(cái)政紀(jì)律面臨不小阻力。據(jù)歐委會(huì)最新預(yù)測(cè)稱，2010年全年歐盟經(jīng)濟(jì)可能實(shí)現(xiàn)1.5%的增長(zhǎng)，但2011年歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇增速將會(huì)放緩至1.5%。歐洲根本走出債務(wù)危機(jī)有賴于經(jīng)濟(jì)的全面復(fù)蘇，歐洲經(jīng)濟(jì)增速放緩將令歐盟各國(guó)削減財(cái)赤的壓力陡增。另外，歐元區(qū)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度差距也令“雙速歐洲”特征更加明顯，一方面是以德國(guó)和法國(guó)為代表的核心成員國(guó)正在以較快的速度增長(zhǎng)；另一方面，是西班牙、愛爾蘭等外圍國(guó)家因緊縮措施而逐漸落后。經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇勢(shì)頭的不均衡不僅難以縮小歐洲內(nèi)部發(fā)展的不平衡，反而會(huì)加劇歐洲內(nèi)部失衡問(wèn)題。

為削減財(cái)赤，歐盟觸碰了社會(huì)福利這塊“奶酪”。在歐洲，一直以來(lái)就有“誰(shuí)改革福利制度，誰(shuí)就下臺(tái)”的“政治詛咒”，觸碰福利體制必然會(huì)激起社會(huì)矛盾。習(xí)慣了高福利的歐洲人難以接受“由奢入儉”的現(xiàn)實(shí)。目前，緊縮政策已導(dǎo)致多國(guó)官民對(duì)立加劇，激進(jìn)勢(shì)力抬頭和政局不穩(wěn)，社會(huì)不穩(wěn)定因素大幅增加。

另外，在當(dāng)前歐洲國(guó)家民族意識(shí)普遍抬頭的大環(huán)境下，歐盟成員國(guó)很難交出金融監(jiān)管權(quán)和財(cái)政政策制定權(quán)。倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊科諾米季斯認(rèn)為，歐洲雖然改革態(tài)度積極，但不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)變化。歐盟改革除面臨內(nèi)部壓力外，還面臨來(lái)自外部美國(guó)的壓力。歐盟的一些改革措施由于牽涉到美國(guó)利益，正遭遇來(lái)自美國(guó)的阻力，而美國(guó)一直在歐洲發(fā)展中發(fā)揮重要的影響力。在緊縮經(jīng)濟(jì)刺激政策問(wèn)題上，美國(guó)反對(duì)歐洲過(guò)快實(shí)施財(cái)政緊縮計(jì)劃。據(jù)英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》披露，美國(guó)財(cái)長(zhǎng)蓋特納指責(zé)歐盟加強(qiáng)對(duì)沖基金監(jiān)管，將影響美國(guó)對(duì)沖基金今后在歐洲市場(chǎng)上開展業(yè)務(wù)。對(duì)于德國(guó)和歐委會(huì)欲仿照國(guó)際貨幣基金組織（IMF）成立自己的歐洲貨幣基金組織（EMF）的動(dòng)議，美國(guó)仍持反對(duì)態(tài)度。IMF前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙·約翰遜稱，美國(guó)之所以對(duì)歐洲的提議惱火，是因?yàn)槊绹?guó)認(rèn)為歐洲是想重構(gòu)國(guó)際金融體系，削弱美國(guó)的權(quán)力基礎(chǔ)。

歐盟的十年發(fā)展大計(jì)“2020戰(zhàn)略”能否實(shí)現(xiàn)仍待觀察。根據(jù)現(xiàn)行歐盟制度，“歐盟2020戰(zhàn)略”雖然有一定的約束力，但其具體實(shí)施成效有賴于成員國(guó)的具體分解落實(shí)。而執(zhí)行力差已成為歐盟老大難的問(wèn)題。正是由于這一原因，“里斯本戰(zhàn)略”所期望解決的問(wèn)題至今仍然存在。歐盟重要智庫(kù)“歐洲政策中心”首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家法比安·祖利格認(rèn)為，“歐盟2020戰(zhàn)略”面臨“里斯本戰(zhàn)略”相同的執(zhí)行問(wèn)題，新戰(zhàn)略依然完全取決于成員國(guó)的政治意愿，從目前看，各國(guó)的反應(yīng)并不積極。另外，“歐盟2020戰(zhàn)略”規(guī)劃的是未來(lái)十年的發(fā)展規(guī)劃，其執(zhí)行需要兩屆歐委會(huì)來(lái)共同完成。歐委會(huì)經(jīng)濟(jì)理念的變化和人事變動(dòng)將會(huì)使“歐盟2020戰(zhàn)略”實(shí)施的力度和實(shí)效打折扣。所以，歐洲媒體并不看好“歐盟2020戰(zhàn)略”，稱其將是“里斯本戰(zhàn)略的翻版，缺少可行性”。

最后，特別需要指出的是，迄今為止，歐盟雖然已經(jīng)出臺(tái)多項(xiàng)政策，但至今仍未拿出令人信服的校正歐盟發(fā)展失衡和歐元區(qū)財(cái)政、貨幣政策不匹配的有效措施，而歐盟未來(lái)的穩(wěn)定發(fā)展有賴于這兩大根本問(wèn)題的解決。愛爾蘭債務(wù)危機(jī)再次表明，如果歐盟不能從根本上解決發(fā)展失衡和歐元制度缺陷，則歐洲將難以避免債務(wù)危機(jī)在葡萄牙、西班牙、意大利、匈牙利、拉脫維亞等國(guó)的再次發(fā)生。歐盟可能陷入“按下葫蘆，浮起了瓢”的發(fā)展困境。

（責(zé)任編輯：李瑞蔚）

作者單位：（中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院）