公共文化服務(wù)的運(yùn)作邏輯及后果*

吳理財(cái)

（華中師范大學(xué)，武漢 430079）

公共文化服務(wù)的運(yùn)作邏輯及后果*

吳理財(cái)

（華中師范大學(xué)，武漢 430079）

公共文化服務(wù)既是文化治理的一種形式，也是文化治理的一項(xiàng)內(nèi)容。由于行政壓力、部門利益、政績(jī)考核等因素的綜合影響，公共文化服務(wù)在具體的實(shí)施過程中出現(xiàn)了各式各樣的偏差，偏離了國(guó)家的文化治理邏輯。

公共文化服務(wù)；文化治理；運(yùn)作邏輯

一、文化治理：國(guó)家的邏輯

公共文化服務(wù)既是文化治理的一種形式，也是文化治理的一項(xiàng)內(nèi)容。公共文化服務(wù)涉及資源分配、社會(huì)整合、政治認(rèn)同，以及這些過程的象征化、美學(xué)化和合理化，而所有這些無疑都屬于文化治理的議題。簡(jiǎn)單地說，通過公共文化服務(wù)，達(dá)到“文化引導(dǎo)社會(huì)、教育人民、推動(dòng)發(fā)展的功能”。文化治理是一種現(xiàn)代的治理型式，它體現(xiàn)了政府文化職能從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理的根本轉(zhuǎn)變。具體而言，政府文化職能的這種轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府文化職能從傳統(tǒng)的單純管理轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，為民眾提供基本的公共文化產(chǎn)品，滿足其隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日益增長(zhǎng)的文化生活需要，保障和實(shí)現(xiàn)公民的文化權(quán)益；二是政府在履行文化職能，特別是公共文化服務(wù)職能時(shí)，政府跟各種私營(yíng)機(jī)構(gòu)、非贏利組織乃至個(gè)人建立了良好的合作關(guān)系，并形成網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)；三是為了更好地履行文化職能、提供更好的公共文化服務(wù)，政府自身或者政府體系內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變革，形成合作、共贏的政府治理結(jié)構(gòu)。文化治理無疑是文化管理體制的一次根本性變革，合作取代管理成為文化管理部門的基本執(zhí)政思路。在一個(gè)互動(dòng)體系中相互依存的各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織將逐步培育一種新的公民社會(huì)關(guān)系［1］。

雖然中國(guó)學(xué)者很少?gòu)奈幕卫淼慕嵌葘?duì)公共文化服務(wù)進(jìn)行專門研究，但在有關(guān)公共文化服務(wù)的論述中往往涉及文化治理的內(nèi)容。例如，周曉麗、毛壽龍認(rèn)為：公共文化服務(wù)是一種具有很強(qiáng)的積極外部效應(yīng)的公共服務(wù)，其外部效應(yīng)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先是對(duì)政治意識(shí)形態(tài)的建構(gòu)作用。這主要是指文化物品和服務(wù)在傳播主流意識(shí)形態(tài)，形成特定政治體系所要求的公民政治文化，維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定、文化安全等方面所發(fā)揮的作用；其次是公共文化服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的外部效應(yīng)；最后是公共文化服務(wù)對(duì)區(qū)域發(fā)展的推動(dòng)力［2］。王列生專門論述了公共文化服務(wù)的“意識(shí)形態(tài)前置”問題，他說，“對(duì)構(gòu)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系而言，所謂意識(shí)形態(tài)前置就是指我們的公共文化服務(wù)體系是社會(huì)主義價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)下的公共文化服務(wù)體系，……構(gòu)建‘社會(huì)主義的公共文化服務(wù)體系’就是構(gòu)建中國(guó)國(guó)家公共文化服務(wù)體系，意識(shí)形態(tài)原則和價(jià)值訴求已經(jīng)前置性內(nèi)存于國(guó)家概念中，因?yàn)樯鐣?huì)主義制度乃是中國(guó)的國(guó)家根本制度”［3］68。吳理財(cái)也在有關(guān)文章中談到，幾乎所有的公共文化產(chǎn)品都具有政治性。作為國(guó)家提供的公共文化產(chǎn)品，傳播的是一個(gè)國(guó)家的主流意識(shí)形態(tài)或核心價(jià)值體系，以增強(qiáng)人們的政治認(rèn)同，維護(hù)既有的政治秩序；即便作為公民社會(huì)生產(chǎn)和提供的公共文化產(chǎn)品，同樣地傳播著一種公民政治文化，對(duì)現(xiàn)有的政治統(tǒng)治產(chǎn)生積極或消極的影響作用［4］。俞楠認(rèn)為，對(duì)于正處在轉(zhuǎn)型階段的中國(guó)社會(huì)而言，建構(gòu)認(rèn)同應(yīng)當(dāng)成為政府制定和執(zhí)行文化發(fā)展戰(zhàn)略的核心，而“公共文化服務(wù)”及其體系的建立則在制度和體制上保障了認(rèn)同建構(gòu)的實(shí)現(xiàn)。她在博士學(xué)位論文中更為直接地表達(dá)了這樣的基本觀點(diǎn)：“政府提供公共文化服務(wù)是出于‘文化戰(zhàn)略’的考慮；文化認(rèn)同的建構(gòu)是政府的使命和職責(zé)，是提供公共文化服務(wù)內(nèi)在的理由”；“文化認(rèn)同的培育和建構(gòu)是政府提供公共文化服務(wù)的終極目標(biāo)”［5］。

各個(gè)國(guó)家的文化政策大不相同，國(guó)家在公共文化服務(wù)中所扮演的角色亦不一樣。無論是李特茲-莫內(nèi)特依據(jù)國(guó)家介入文化的方式和體制不同，區(qū)分為自由政策模式、聯(lián)邦政府政策模式和中央專權(quán)體制模式［6］，還是莫爾凱按照國(guó)家傳統(tǒng)政治對(duì)文化藝術(shù)的影響，將歐洲國(guó)家介入文化政策的模式分為中央主導(dǎo)式、地方政府主導(dǎo)式、政府外組織主導(dǎo)式及社會(huì)福利式等四類［7］；或者根據(jù)國(guó)家角色的不同，把它區(qū)分為 “贊助者”（patron）、“市場(chǎng)操作者”（market manipulator）、“管理者”（regulator）、“經(jīng)理人”（impresario）［8］，抑或區(qū)分為“促進(jìn)者”（facilitator）、“贊助者”（patron）、“創(chuàng)造者”（architect）、“工程師”（engineer）等［9］，雖然各個(gè)國(guó)家采取了各不相同的文化政策，但是幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視文化治理。以美英為例，盡管他們實(shí)行的是自由政策模式或政府外組織主導(dǎo)模式，國(guó)家介入文化政策的程度低，政府只是扮演著“市場(chǎng)操作者”或“促進(jìn)者”的角色，然而它們卻始終在文化的規(guī)劃和引導(dǎo)上起著強(qiáng)而有力的主導(dǎo)作用。二戰(zhàn)以來，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家文化的發(fā)展絕不是自發(fā)的，它是在政府和社會(huì)的規(guī)劃和引導(dǎo)下才得以實(shí)現(xiàn)。鄔書林舉了美國(guó)的一個(gè)例子：1944年盟軍剛剛在諾曼底登陸，羅斯福總統(tǒng)認(rèn)為二戰(zhàn)勝負(fù)已成定局，他立即召集科學(xué)顧問萬尼瓦爾·布什（Vannevar Bush），要求他把戰(zhàn)時(shí)情報(bào)機(jī)制及時(shí)轉(zhuǎn)到平時(shí)，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、科技、教育發(fā)展服務(wù)，提前拿出科學(xué)發(fā)展規(guī)劃來。萬尼瓦爾·布什主持編制的報(bào)告《科學(xué)：無止境的前沿》（Science:the Endless Frontier）所發(fā)展起來的科學(xué)政策框架，為美國(guó)戰(zhàn)后的科學(xué)政策奠定了理論基礎(chǔ)。規(guī)劃過后的10年，美國(guó)人驚奇地發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)后美國(guó)的科技地位、文化地位在世界上顯著提高，和這個(gè)規(guī)劃有很大關(guān)系［10］。

其實(shí)，關(guān)于文化的治理功能或者文化治理，馬克思、阿爾都塞（Louis Arthusser）、葛蘭西（Antonio Gramsci）、福柯（Michel Foucault）、布爾迪厄（Pierre Bourdieu）等都有相關(guān)的論述。在馬克思著名的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)－上層建筑”關(guān)系框架中，文化被視為意識(shí)形態(tài)的產(chǎn)物；文化作為被經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的上層建筑，或隱或現(xiàn)地維護(hù)著統(tǒng)治集團(tuán)的利益。阿爾都塞的意識(shí)形態(tài)思想、葛蘭西的文化霸權(quán)理論、?？碌奈幕^念、布爾迪厄的社會(huì)文化學(xué)，他們的思想在一定意義上也反映了西方資本主義國(guó)家實(shí)施文化治理的現(xiàn)實(shí)。英國(guó)文化學(xué)者托尼·本尼特非常坦白地表達(dá)了這一點(diǎn)：“我想提出，如果把文化看作一系列歷史特定的制度地形成的治理關(guān)系，目標(biāo)是轉(zhuǎn)變廣大人口的思想行為，這部分是通過審美智性文化的形式、技術(shù)和規(guī)則的社會(huì)體系實(shí)現(xiàn)的，文化就會(huì)更加讓人信服地構(gòu)想。同樣，它的出現(xiàn)最好可以被看作現(xiàn)代社會(huì)化早期社會(huì)生活特有的日益治理化過程的一部分。 ”［11］

我認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前所進(jìn)行的公共文化服務(wù)體系建設(shè)以及由政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)，也不可避免地包含著文化治理的主題。然而，由于存在行政壓力、部門利益、政績(jī)考核，在具體的實(shí)施過程中卻出現(xiàn)了各式各樣的偏差，偏離了國(guó)家的邏輯。

二、行政壓力：基層的邏輯

公共文化服務(wù)最終是由基層政府實(shí)施和供給的。在我國(guó)，由政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)像其它的行政事務(wù)一樣是自上而下貫徹落實(shí)到基層政府頭上，并最終由基層政府直接提供給民眾。而且，對(duì)基層政府公共文化服務(wù)績(jī)效的考核評(píng)價(jià)，也主要是由它的上級(jí)政府說了算。因此，對(duì)于基層政府而言，它往往把公共文化服務(wù)視為一種（上級(jí)政府交代的）行政任務(wù)，而不是屬于自身的一項(xiàng)公共服務(wù)職能。也就是說，對(duì)于基層政府而言，實(shí)施公共文化服務(wù)只是完成上級(jí)政府交代的行政任務(wù)而已，所謂的公共文化服務(wù)遵循的不是“服務(wù)的邏輯”而是“行政的邏輯”。

“服務(wù)的邏輯”，就是把服務(wù)對(duì)象——民眾當(dāng)作“顧客”來看待，民眾對(duì)服務(wù)是否滿意是服務(wù)評(píng)價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)；“行政的邏輯”，簡(jiǎn)單地說就是對(duì)上負(fù)責(zé)的邏輯，在這個(gè)邏輯里民眾是可有可無的甚至是缺位或離場(chǎng)的。“行政的邏輯”，一般是由自上而下的行政壓力驅(qū)動(dòng)的。來自上級(jí)政府的壓力愈強(qiáng)，基層政府就更加賣力，甚至把它作為一時(shí)的“中心”工作來抓；來自上級(jí)政府的壓力一旦趨弱，基層政府就放松精力，或者做做樣子應(yīng)付了事。

在這種行政邏輯牽引下，基層政府并不在意民眾的真實(shí)想法和評(píng)價(jià)，在所謂的公共文化服務(wù)過程中也因此往往缺少民眾的表達(dá)和參與的環(huán)節(jié)，因而在許多地方所提供的公共文化服務(wù)脫離民眾的需要，造成服務(wù)與需要的錯(cuò)位乃至脫節(jié)，其服務(wù)的內(nèi)容和項(xiàng)目往往是上級(jí)的 “規(guī)定動(dòng)作”或者是官員的“想象”甚至一廂情愿。

王列生在論述公共文化服務(wù)的體制障礙時(shí)，談到：

現(xiàn)行文化體制在運(yùn)作過程中很大程度上屬于向上負(fù)責(zé)，基層文化行政部門的公共服務(wù)意識(shí)及其責(zé)任明顯低于對(duì)上級(jí)執(zhí)行使命的承諾，文化責(zé)任上行駛價(jià)值逆向性內(nèi)在地支撐著體制的行政存在方式，更夸張?zhí)巹t在于下級(jí)文化行政在執(zhí)行其正常使命之外會(huì)不遺余力地向上級(jí)進(jìn)行超量性或者典型性文化業(yè)績(jī)獻(xiàn)媚。……此類既形式主義又不著眼于公共文化利益的文化運(yùn)作，實(shí)際上是隱匿著的深刻文化體制逆向性結(jié)構(gòu)矛盾的外部顯現(xiàn)［3］53。

在現(xiàn)有的壓力型行政體制［12］中，王列生所論述的文化體制逆向性結(jié)構(gòu)矛盾十分突出，以致公共文化服務(wù)行政化、象征化、形式化現(xiàn)象非常普遍。

例如，陳楚潔、袁夢(mèng)倩在江蘇J市農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣罅ν苿?dòng)的“建設(shè)村級(jí)綜合文化室”（包括農(nóng)家書屋、體育活動(dòng)室、計(jì)劃生育服務(wù)站等）建設(shè)、“送圖書、送電影、送文藝”等“送文化”下鄉(xiāng)活動(dòng)大多淪為一種形式。村干部之所以在年度的工作計(jì)劃中增加公共文化服務(wù)條目，主要是因?yàn)樯霞?jí)政府要求的政績(jī)考核，而并非基于對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的調(diào)查。結(jié)果往往造成農(nóng)村文化建設(shè)懸浮式低水平重復(fù)投資。他們分析認(rèn)為，在自上而下的壓力型體制和數(shù)字化的政績(jī)考核模式下，村干部在文化建設(shè)中履行的角色是一個(gè)既非“經(jīng)紀(jì)型”亦非“保護(hù)型”的代理人，他們工作的重點(diǎn)并非“取悅”農(nóng)民而只需以數(shù)字化的工作報(bào)告“向上負(fù)責(zé)”——而這種行為又是某種意義上的表演。對(duì)于村干部和基層政府來說，農(nóng)村文化建設(shè)主要是一項(xiàng)“政治任務(wù)”，并未被他們從內(nèi)心深處所認(rèn)同［13］。

把公共文化服務(wù)當(dāng)作一種行政性乃至政治性表演，并非一地現(xiàn)象，在許多地方甚至成為基層政府的“共識(shí)”，以致一些基層政府常常共謀應(yīng)對(duì)，相互之間配合默契。周雪光認(rèn)為在現(xiàn)有體制下，基層政府的共謀行為已經(jīng)成為一個(gè)制度化的非正式行為；這種共謀行為是其所處制度環(huán)境的產(chǎn)物，有著廣泛深厚的合法性基礎(chǔ)。他指出，共謀行為不能簡(jiǎn)單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物［14］。它不僅是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離所導(dǎo)致的結(jié)果，我認(rèn)為，更是決策、行政行為與名義表達(dá)、民主參與相脫離所導(dǎo)致的結(jié)果。如果在公共文化服務(wù)中缺乏民眾需求表達(dá)和民主參與的環(huán)節(jié)以及與之相應(yīng)的制度化機(jī)制保障，公共文化服務(wù)僅僅在行政體系內(nèi)部運(yùn)作的話，公共文化服務(wù)淪為“行政秀”似乎不可避免。

對(duì)于來自上級(jí)政府的行政壓力，基層政府其實(shí)有很多應(yīng)對(duì)的策略。除了把公共文化服務(wù)形式化以外，基層政府還有另一種反應(yīng)——把公共文化服務(wù)產(chǎn)業(yè)化——在當(dāng)前也極具代表性。在許多地方，基層政府打的是公共文化服務(wù)的牌子，實(shí)則走的是發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的路子。雖然發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，也可以在一定程度上滿足民眾的文化需求，但這種文化需求主要是更高層次的文化享受或者是滿足個(gè)體的多樣性文化需求，跟公共文化服務(wù)所提供的無差別的、基本性的公共文化產(chǎn)品相距甚遠(yuǎn)。而且，前一種文化需求最好由市場(chǎng)來滿足，市場(chǎng)一般也會(huì)比政府做得更好；后一種需求只能由政府來滿足，因?yàn)槭袌?chǎng)一般不愿意主動(dòng)地提供這樣的公共文化服務(wù)。

地方政府之所以熱衷于文化產(chǎn)業(yè)，因?yàn)樗梢源龠M(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來地方GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，符合地方政府的切實(shí)利益。盡管相對(duì)于公共文化服務(wù)的不作為或“行政秀”而言，公共文化服務(wù)產(chǎn)業(yè)化或發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，地方政府的行為或可得到民眾的一定認(rèn)同，但畢竟與國(guó)家的邏輯不相一致——中央始終強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持一手抓公益性文化事業(yè)、一手抓經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)，始終把社會(huì)效益放在首位，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一”。對(duì)于公共文化服務(wù)，地方和基層政府不能僅僅盯住眼前的“經(jīng)濟(jì)賬”，還要會(huì)算著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的“治理賬”，充分認(rèn)識(shí)文化治理的深遠(yuǎn)意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

三、利益驅(qū)動(dòng)：部門的邏輯

對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理性主導(dǎo)的地方政府而言，他們的核心關(guān)切是地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，尤其是GDP的增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入的增加，而不是所謂的文化發(fā)展和文化建設(shè)，公共文化服務(wù)更不可能擺上地方政府的重要議事日程。在地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，有關(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo)往往都是“硬指標(biāo)”，而關(guān)于文化發(fā)展和文化服務(wù)的一般是 “軟指標(biāo)”甚或“無指標(biāo)”（用質(zhì)性的語(yǔ)言偶爾提一提）。

既然在現(xiàn)有的體制結(jié)構(gòu)中，地方政府對(duì)于公共文化服務(wù)不熱心，那么，如何解釋我國(guó)公共文化服務(wù)概念的提出和近幾年（一定程度）的進(jìn)展呢？我認(rèn)為，不能忽視文化部門在其中所起的重要作用。

在我國(guó)，文化部門（上至國(guó)家文化部下到省市縣的文化局）是具體負(fù)責(zé)文化發(fā)展和文化建設(shè)的行政部門，而公共文化服務(wù)體系建設(shè)以及公共文化服務(wù)的推進(jìn)又是由文化部門的社文機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)和實(shí)施的。從公共文化服務(wù)概念的提出到上升為國(guó)家政策，以及隨后的推進(jìn)，文化部門功不可沒。

深圳市案例或可說明問題。早在2002年，深圳市文化局在全國(guó)較早提出實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利的命題。后來，深圳市文化局領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到，“公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于制度體系的保障。在實(shí)踐中我們自覺地將實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利與公共行政管理結(jié)合起來，確立政府作為責(zé)任主體的角色定位，把大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，構(gòu)建完善的公共文化服務(wù)體系作為實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利的基本途徑”［15］。2005年，深圳市文化局把“公共文化服務(wù)體系研究”作為重點(diǎn)課題進(jìn)行調(diào)研。2006年公開出版了《公共文化服務(wù)體系研究》專著，在全國(guó)第一次比較系統(tǒng)地探討了構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的理論和政策問題。在此基礎(chǔ)上，該局將理論研究成果轉(zhuǎn)化為可操作的考核指標(biāo)和實(shí)施方案。還爭(zhēng)取把三個(gè)核心的文化福利指標(biāo)納入了2007年深圳市政府公布實(shí)施的 《深圳市民生凈福利指標(biāo)體系》之中。2007年6月出臺(tái)了《深圳市進(jìn)一步完善公共文化服務(wù)體系實(shí)施方案》，明確了進(jìn)一步完善公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)、任務(wù)、要求和保障措施。深圳市文化局在公共文化服務(wù)的推進(jìn)上的積極作為，不但在深圳市政府內(nèi)部贏得了聲譽(yù)，得到了市領(lǐng)導(dǎo)的肯定和重視，而且在全國(guó)文化系統(tǒng)也奠定了它理論探索和實(shí)踐創(chuàng)新的地位，成為全國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的先進(jìn)典型。

長(zhǎng)期研究公共文化服務(wù)的毛少瑩研究員認(rèn)為，公共文化服務(wù)概念最早見之于2004年深圳市《文化體制總體改革方案》等文件中。深圳市公共文化服務(wù)體制創(chuàng)新思路及時(shí)被國(guó)家文化部所吸納，并很快成為了一項(xiàng)國(guó)家決策。2005年10月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》便提出，“加大政府對(duì)文化事業(yè)的投入，逐步形式覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”。2006年9月《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，更將“公共文化服務(wù)”專辟一章，置于“文化產(chǎn)業(yè)”之前，以相當(dāng)詳盡的內(nèi)容，對(duì)公共文化服務(wù)體系的內(nèi)容進(jìn)行了闡述［16］。2006年10月黨的十六屆六中全會(huì)在審議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中，明確要求“加快建立覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系”。2007年6月16日，中央政治局召開會(huì)議，進(jìn)一步研究加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)。會(huì)議認(rèn)為，加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，是繁榮發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾基本文化權(quán)益的主要途徑，對(duì)于促進(jìn)人的全面發(fā)展、提高全民族的思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)、建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，具有重大意義。2007年8月21日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳還專門發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》，對(duì)加快推進(jìn)我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)提出了具體要求。

文化部門在提出、推動(dòng)、實(shí)施公共文化服務(wù)中的積極作為，很顯然有利于提升本部門在政府體系內(nèi)部的地位、作用和聲譽(yù)，同時(shí)也可以因此為本部門爭(zhēng)取更多的資源支持和機(jī)會(huì)。在中國(guó)，一旦一個(gè)部門提出的新議題上升為國(guó)家決策，就可以大大抬高這個(gè)部門的“身價(jià)”，并能夠獲取更多的資源和機(jī)會(huì)、擴(kuò)展自身的權(quán)力。如果把提升部門的地位、獲取資源和擴(kuò)展權(quán)力視為一種部門的利益的話，這種利益驅(qū)動(dòng)也在另一方面內(nèi)在地激勵(lì)了部門不斷解放思想和大力進(jìn)行體制創(chuàng)新，為龐大的政府體系注入了一定的活力。

由于文化部門沒有實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在地方政府的組成部門中，地方（尤其是基層）的文化部門長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位。地方文化部門積極推動(dòng)公共文化服務(wù)，既可以獲取上一級(jí)文化部門的項(xiàng)目支持和資源傾斜，也可以獲得本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視，從而有利于提升本部門的地位和作用，又可以借機(jī)擴(kuò)展自身的權(quán)力。也就是說，如果一個(gè)組織機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)型符合其利益的話，這個(gè)組織機(jī)構(gòu)更愿意自覺推動(dòng)這一轉(zhuǎn)型。文化部門（包括地方各級(jí)文化部門）通過自身的功能轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新（例如，從原來的文化管理轉(zhuǎn)向公共文化服務(wù)，主動(dòng)引入公民文化權(quán)益、文化自覺的話語(yǔ)進(jìn)一步論證公共文化服務(wù)職能的合理性，并進(jìn)行相應(yīng)的制度機(jī)制創(chuàng)新），十分類似于何俊志所研究的縣級(jí)人大——它通過 “邊際創(chuàng)新”、“軟性嵌入”、“追加和延伸”等策略，在權(quán)力的邊緣地帶建立新的工作領(lǐng)域、在某些例行性工作中嵌入新的工作環(huán)節(jié)、或者追加和延伸一些新的活動(dòng)地帶，不斷擴(kuò)展自身的權(quán)力。而且，“這種權(quán)力的軟性擴(kuò)張途徑的最大好處在于，它在不會(huì)引出太大的阻力的情況下，在被動(dòng)行駛權(quán)力和硬性行駛權(quán)力這兩種二難選擇中找到了一個(gè)中間的過渡地帶”［17］。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，地方文化部門往往成為公共文化服務(wù)的主要推動(dòng)者。

四、政績(jī)顯現(xiàn)：官員的邏輯

僅僅從地方政府和文化部門來分析公共文化服務(wù)的運(yùn)作邏輯是不夠的，還不能忽視這些機(jī)構(gòu)的執(zhí)行者特別是主要官員的作用。對(duì)于處于壓力型體制下的各級(jí)官員而言，政績(jī)攸關(guān)其命運(yùn)；由于考核這些官員政績(jī)的主要是他們的上級(jí)，如何最大化顯現(xiàn)其政績(jī)成為這些官員行為的主要邏輯。

為了最大化顯現(xiàn)官員的政績(jī)，首先必須能夠展示其政績(jī)。為了顯示政績(jī)，這些政績(jī)首先必須是可見、可聞的。政績(jī)的展示或表達(dá)有多種方式，其中最常用的方式：一是實(shí)物性展示，所以政績(jī)工程隨之而生；二是文本性表達(dá)，在文本性表達(dá)中，關(guān)鍵的是各種考核數(shù)據(jù)（如GDP、財(cái)政收入等）的制作，通過數(shù)據(jù)報(bào)表的形式表現(xiàn)其政績(jī)。政績(jī)的實(shí)物性展示和文本性表達(dá)往往催生各式各樣的形式主義官僚行為，導(dǎo)致腐敗。

實(shí)際上，所有的政績(jī)展示和表達(dá)都是因應(yīng)上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)、指標(biāo)及其績(jī)效考評(píng)體系的，由此所生產(chǎn)的行政“產(chǎn)品”往往是“考評(píng)性產(chǎn)品”（而不是根據(jù)民眾的公共需求所提供的公共性產(chǎn)品），以此顯示官員的政績(jī)。陳楚潔、袁夢(mèng)倩在江蘇J市的調(diào)查恰好印證了這樣的政績(jī)顯現(xiàn)邏輯：“在壓力型體制下，農(nóng)村文化建設(shè)的資源分配依據(jù)并非農(nóng)民使用的滿意度，而是在上級(jí)檢查和下級(jí)迎檢之間切合的程度。所以，公共文化設(shè)施的建設(shè)是一回事，而其使用則是另一回事?！保?3］

在許多地方的新農(nóng)村建設(shè)中，興建了高標(biāo)準(zhǔn)或豪華的村級(jí)圖書室或文化活動(dòng)中心，然而這些圖書室、文化活動(dòng)中心卻極少對(duì)農(nóng)民開放，往往是上級(jí)來檢查的時(shí)候才開門，找?guī)讉€(gè)農(nóng)民表演給人家看。筆者在湖北一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查，鎮(zhèn)長(zhǎng)告訴我們：“當(dāng)前政府組織的農(nóng)村文化活動(dòng)主要是放電影（指送電影下鄉(xiāng)）、送體育器材、建籃球場(chǎng)和送圖書。但是，看電影的人很少，因?yàn)榇罅恐星鄩涯晖獬龃蚬ち?，許多農(nóng)民寧愿在家看電視。有許多籃球場(chǎng)建在離居民生活區(qū)較遠(yuǎn)的地方，基本上是棄之沒用，籃球場(chǎng)上長(zhǎng)滿了野草。由于路途較遠(yuǎn)，加之道路泥濘，農(nóng)民也不愿到籃球場(chǎng)曬谷子。這些建設(shè)沒有起到應(yīng)有的效果，農(nóng)民意見很大。”另一位縣教育局長(zhǎng)反映：“在縣里，過去國(guó)家花費(fèi)了大量的資金建設(shè)了文化館、工人文化宮、電影院、劇院、圖書館等一系列的群眾文化活動(dòng)場(chǎng)所，都是國(guó)有經(jīng)營(yíng)，由于缺乏一種長(zhǎng)效的維護(hù)機(jī)制，不但沒有發(fā)揮文化功能，而且到了難以為繼的地步。房子壞了沒人管，最后都出租出去，成了飯店、旅館、商場(chǎng)。文化館成了服裝店，文化館成了賓館，電影院成了商場(chǎng)，圖書館出租為門面房，劇院一段時(shí)間租給人家經(jīng)營(yíng)脫衣舞表演，現(xiàn)在也關(guān)了門。”在一些地方的公共文化服務(wù)中，類似的公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)大多成為一時(shí)的政績(jī)展示工程，這樣的工程往往不顧民眾的實(shí)際需要，也不會(huì)考慮以后它能否持續(xù)發(fā)揮效益。

在政績(jī)顯現(xiàn)的邏輯作用下，公共文化服務(wù)被異化為一個(gè)與民眾生產(chǎn)、生活沒有任何聯(lián)系的政府內(nèi)部運(yùn)作過程——為了凸顯其展示性功能，而不在意它的實(shí)用性和持續(xù)性。其結(jié)果必然與民眾的文化需求相錯(cuò)位乃至脫節(jié)，背離了公共文化服務(wù)本來的目標(biāo)價(jià)值。把公共文化服務(wù)當(dāng)作政績(jī)工程或表演秀來運(yùn)作，導(dǎo)致了民眾的反感和厭惡，從而影響到民眾對(duì)政府公信力、合法性的認(rèn)同，其消極后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公共文化服務(wù)本身的范圍。

五、運(yùn)作邏輯的糾結(jié)與后果

綜上所述，我們至少可以得出三點(diǎn)結(jié)論：

1.公共文化服務(wù)的實(shí)際運(yùn)作存在行為沖突問題。在實(shí)際的公共文化服務(wù)中，由于行政壓力、利益驅(qū)動(dòng)和政績(jī)顯現(xiàn)等現(xiàn)實(shí)運(yùn)作邏輯的相互糾結(jié)，極有可能導(dǎo)致基層政府、文化部門及其官員行為的相互沖突。

2.公共文化服務(wù)的實(shí)際運(yùn)作存在目標(biāo)偏離問題。由于具體實(shí)施公共文化服務(wù)的各級(jí)地方政府、文化部門及其官員的運(yùn)作邏輯基本上都是基于自身利益的最大化（這種行為選擇是對(duì)特定制度機(jī)制的現(xiàn)實(shí)反應(yīng)），使得公共文化服務(wù)的實(shí)施效果發(fā)生了偏離，既可能偏離國(guó)家設(shè)定的初始目標(biāo)，也可能偏離民眾的文化需求目標(biāo)。恰如何蘭萍所言，公共文化服務(wù)與民眾需求的脫節(jié)，不可回避地與公共文化服務(wù)自上而下的供給體制密切相關(guān)；徹底解決公共文化服務(wù)與民眾需求脫節(jié)的問題，必須對(duì)現(xiàn)有的公共文化服務(wù)生產(chǎn)供給機(jī)制進(jìn)行改造和創(chuàng)新。

3.公共文化服務(wù)的實(shí)際運(yùn)作存在認(rèn)同背離問題。我國(guó)公共文化服務(wù)目前仍然局限于政府體系內(nèi)部運(yùn)作，由于缺乏民眾參與和需求表達(dá)機(jī)制，這種行政內(nèi)部運(yùn)作在行政自身邏輯（特別是政績(jī)顯現(xiàn)、利益最大化）的牽引下難免會(huì)與民眾的實(shí)際需要相脫離，民眾不僅僅對(duì)公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)不高，他們對(duì)各種形象政績(jī)工程的反感和厭惡的不斷累積，也會(huì)最終消解民眾對(duì)政府的公信力和合法性認(rèn)同，背離了通過公共文化服務(wù)提升民眾對(duì)政府認(rèn)同的初衷。

總之，向民眾提供公共文化服務(wù)，滿足其隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日益增長(zhǎng)的公共文化生活需要，既是新時(shí)期政府一項(xiàng)重要的公共服務(wù)職能，也是政府治理的一種新形式。公共文化服務(wù)的最終績(jī)效如何，跟它所處的行政體制背景、社會(huì)環(huán)境不無關(guān)系。就當(dāng)下而言，由于市場(chǎng)機(jī)制不夠健全、公民社會(huì)力量較為薄弱，由政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)基本上是在壓力型行政體制內(nèi)部運(yùn)作的；加上各級(jí)政府、部門和官員基于行政體制的考核壓力、政績(jī)顯現(xiàn)甚或自身利益的考量，最終使得公共文化服務(wù)在具體的實(shí)施過程中出現(xiàn)了各式各樣的偏差，偏離了國(guó)家的文化治理邏輯。改善我國(guó)公共文化服務(wù)，除了要積極進(jìn)行政府內(nèi)部公共文化服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新以外，關(guān)鍵是要建立有效的公眾公共文化需求表達(dá)及參與機(jī)制，以及建構(gòu)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間有效合作體制。

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（責(zé)任編輯 焦德武）

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1001-862X（2011）03-0143-007

國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目《加快公共文化服務(wù)體系建設(shè)研究》（10ZD&018）

吳理財(cái)，男，安徽潛山人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院、中國(guó)農(nóng)村問題研究中心教授，中共中央編譯局博士后研究人員，香港城市大學(xué)訪問教授。