慶啟宸

（中國政法大學法學院，北京 100088）

我國行政公共聽證代表制度的建立與完善

慶啟宸

（中國政法大學法學院，北京 100088）

隨著我國民主法治的發(fā)展，行政機關的行政決策越來越重視聽取民意，吸納民智。實行行政公共聽證代表制度，是政府依法行政的制度設計，也是中國走向政治民主化的重要標志。由于社會歷史條件所限，中國聽證代表制度還有諸多不盡人意的地方。鼓勵社會公眾廣泛參與，不斷完善行政公共聽證代表制度，才能充分發(fā)揮行政公共聽證的作用。

行政公共聽證；聽證代表；公眾參與

一、行政公共聽證代表制度的價值探究

行政公共聽證代表是指代表本方利害關系人，為維護本方利益而參加行政公共聽證，享受聽證權利并承擔聽證義務的公民、法人和其它組織。行政公共聽證代表制度的價值主要體現(xiàn)在：

1.促進公共事務的科學決策。20世紀90年代以來，強調不同主體在相互依存的環(huán)境中分享公共權力，以多元的、民主的、協(xié)作的行政模式管理公共事務的公共治理模式成為一種全球性趨勢。聽證代表制度為公共治理理性化提供了程序性保障。在公共行政領域，聽證程序為各方利益主體提供平臺：行政機關以對話的方式向聽證代表說明情況，聽取意見；社會利益團體通過其選派的聽證代表在聽證中發(fā)表意見，實現(xiàn)由被動接受行政決策到主動參與制定行政決策的轉變。各方主體通過積極參與，針對共同的公共事務傳遞信息、相互協(xié)商，達到權利的經常性行使和對權力的制度化控制，提高行政決策的合理性、科學性，最終提高行政決策的社會可接受程度，保證決策的順利實施。

2.保障利害關系人的有效參與。行政公共聽證事項涉及眾多利益主體，相關方為維護自身權益，都要求參與聽證程序。但面對復雜多變的社會管理，公共行政機關必須迅速反應，高效運作。讓每個人都直接參與聽證程序不僅缺乏可行性，而且難以達到聽證的最佳效果。“完全開放的聽證將導致最后的決策往往為事實上存在的力量關系所左右”。［1］這既不利于行政決策合理化，也違背設置聽證程序的初衷。而代表參與方式則能較好地解決這個矛盾。一方面，各方利益主體按照合理的標準和程序遴選代表，可保證聽證程序參與的廣泛性；另一方面，由遴選代表參與聽證，使行政公共聽證得以控制在適度的規(guī)模內，避免因全民參與而帶來時間、精力的過度消耗。

3.確保利益訴求的充分表達。改革開放以來，中國社會結構發(fā)生了重大變革，形成了多元利益主體并存的格局。“市場經濟的發(fā)展瓦解了傳統(tǒng)社會，并以利益為紐帶、以市場配置資源的方式對整個社會進行改造，使社會由分散到聚合，由同質向非均衡發(fā)展”。［2］分散的利益?zhèn)€體以群體的名義參與社會生活，通過群體力量維護自身的利益。聽證過程中，各方利益群體通過其代表參與聽證程序，真實地展現(xiàn)各方的主張，實現(xiàn)對話和溝通。行政公共聽證代表制度為利益群體的參與提供了可靠保障。

4.兼顧公共利益和私人利益。聽證代表制度的代表參與方式，使參與聽證的各方利益主體受到平等的對待，其利益訴求得到充分表達，從而確保最后的決策能夠兼顧各方利益。“尤其在多元的社會，彌漫社會的多元價值觀，必須經過充分的公共意思的溝通，方可尋出一個同時符合多數(shù)價值理念的公共利益概念?！保?］聽證本質上就是在充分表達訴求的基礎上，不同利益群體平等協(xié)商，在相互沖突的各種價值或利益中尋找平衡點，在實現(xiàn)各方利益最大化的同時維護社會的公共利益。各方利益群體平等有效地參與博弈，是兼顧各種利益訴求，最終實現(xiàn)社會公共利益和私人利益的均衡保障。

二、行政公共聽證代表制度的現(xiàn)狀分析

我國的聽證代表主要由三個部分組成：一是受管制或受保護利益的代表，如價格聽證中的經營者代表；一是受聽證事項影響的公共利益的代表，如價格聽證中的消費者代表；此外，還有政府有關部門代表以及相關的經濟、技術、法律等方面的專家代表。聽證代表的產生方式是“推薦、選拔相結合，對各地、各部門推選的代表要由組織者審核后聘請”［4］，具體來說：受管制或受保護利益的代表和公共利益的代表既可以采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由行政機關委托相關社會組織推薦；而專家代表、有關行政機關代表和其他人員均由行政機關聘請。這種聽證代表的構成和產生方式給聽證實踐中帶來不利影響：

1.對不同利益的代表不平衡。一方面，受管制群體的利益在聽證活動中被過分代表。相比于分散的公共利益群體，受管制群體更有動機和能力去游說行政機關；行政機關也需獲得受管制群體的合作，因為“行政機關最終作出決策所必須依賴的信息，很大程度上來自于受管制團體”［5］，這就會導致一種持續(xù)的有利于這些利益的政策偏向。另一方面，聽證活動對公共利益的代表不足。有些聽證會上，某些利益群體的聽證代表所占比例較低，甚至被排除在聽證代表范圍之外，成為真正的“弱勢群體”。此外，選擇公共利益群體的聽證代表往往被主持人的“特別偏好”所影響。這種利益代表的不平衡，不僅表現(xiàn)為各方聽證代表的比例不均衡，而且表現(xiàn)為公共利益群體的聽證代表同受管制群體的聽證代表難以在數(shù)量和能力上形成均衡之勢。這樣 “完全開放的聽證將導致最后的決策往往為事實上存在的力量關系所左右”［1］。

2.聽證代表的遴選標準不一致。根據(jù)遴選標準的不同可以將聽證代表分為兩類：一類是與聽證事項有利害關系（包括受管制群體或者公共利益群體）的聽證代表，他們基于自身利益取得了參與聽證的資格，通過參與聽證尋求自身利益被行政決策吸收的可能性；另一類是有關機關、學者的代表等，他們基于自身的專業(yè)知識對聽證中的技術問題進行論證，追求行政決策的科學性和合理性。這背后隱藏著利益和技術理性之間的沖突。實踐中如果沒有其他因素的作用，行政機關一般會傾向于聽取專家意見。引入專家論證雖然能克服“拍腦袋決策”的弊端，但是，一旦超出專業(yè)領域，專家也只能“說外行話，做外行事”。更重要的是行政聽證的核心是協(xié)調平衡各種利益間的沖突。對專家代表而言，一方面，由于與聽證事項不具有直接的利害關系，他們缺乏參與熱情，容易受到外界因素的干擾；另一方面，他們是由行政機關直接遴選聘請的，“受人之托，忠人之事”，在公共利益、部門利益和私人利益交織的行政聽證中，專家代表也很難發(fā)表客觀公正的意見。所以，聘請知名學者作為專家代表參與聽證，不僅難以保證行政決策的科學合理、客觀公正，有時還會引起與普通聽證代表的對立，不利于實現(xiàn)行政聽證的目的。

3.聽證代表的履職狀況明顯不一。因為聽證事項直接關系其切身利益，受管制群體的聽證代表會盡力推動聽證向有利于自己的方向發(fā)展；而與聽證事項不具有直接利害關系的行政機關代表和專家代表可能會“事不關己、高高掛起”，在濟南市的水價聽證會上就出現(xiàn)過一位自稱“公務員”的聽證代表酣然大睡、閉目“聽”證的現(xiàn)象。公共利益群體的聽證代表雖然每個受政策影響的個體為了自身的合法權益，都有參與行政決策的需求，但是因為個體避免直接采取行動而希望從別人的行動中獲得收益，往往會出現(xiàn)個體采取行動的可能性與集體的規(guī)模成反比的現(xiàn)象。這種“搭便車”心理在聽證中經常表現(xiàn)無遺：由于聽證事項涉及不特定的多數(shù)人而導致利益損害分散，以至于沒有一個個體遭受重大影響，所以相關個體都沒有足夠的動機去參與成本高昂的行政聽證，導致參與行政聽證的熱情普遍不足。在我國現(xiàn)行行政聽證立法中，法律責任主要指向聽證主持人，聽證代表的權利處于無責狀態(tài)，使得社會公眾對于聽證代表的監(jiān)督于法無據(jù)。公共利益群體的聽證代表缺乏參與熱情和法律制約，怠于履行職責，不僅嚴重敗壞自身形象，也使行政聽證的公信力大打折扣。

聽證代表在組織化程度上的差別，導致了參與行政聽證的結構性不平衡——作為高度組織化的受管制群體和作為分散的、沒有有效組織的公共利益群體之間的不平等參與，使得原本旨在保護不特定的多數(shù)人表達其利益訴求的聽證制度，在事實上被受管制群體所“綁架”，成為他們實現(xiàn)利益最大化的工具。迄今為止各地價格聽證的“凡聽必漲”，已經為我們展現(xiàn)了未經組織的公共利益群體參與不公平游戲的落敗前景。

三、行政公共聽證代表制度發(fā)展的原因探析

我國行政聽證代表制度發(fā)展中存在的問題，有著深刻的歷史原因，并受到現(xiàn)實社會條件的制約。

1.發(fā)展歷史短。美國是最早在法律上確立聽證制度的國家。1946年的 《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，凡行政機關做出涉及公民利害關系的行政決定都應當給予利害關系人陳述意見的機會，作為聽證制度基礎的自然公正原則，在英美法系更有著數(shù)百年的歷史。而聽證制度對我國來說是一個舶來品：1996年的《行政處罰法》首次引入聽證制度，次年的《價格法》規(guī)定了行政公共聽證制度，我國的行政公共聽證代表制度尚處起步階段，理論研究還不成熟，制度設計有待完善。

2.行政歷史傳統(tǒng)影響。行政權力能否公正、民主、高效運行，都取決于程序的設置和遵循。［6］我國向來有“重實體、輕程序”的傳統(tǒng)，行政機關為達到一定的行政目的，往往不注重包括聽證在內的行政程序，甚至不惜違反程序規(guī)范。2004年，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中提出“正當程序”并規(guī)定了相應的制度，這為行政機關由只重視實體正義向實體正義與程序公正并重的轉變提供了契機。

3.“官本位”體制障礙。我國長期由行政機關壟斷公共政策制定的主導權，“行政機關為主體”，在行政公共聽證中的突出表現(xiàn)為代表人的遴選由行政機關主導完成?；趯π姓C關權力和公眾參與聽證增加公務成本、影響行政效率的考量，行政機關一般都喜歡“替民做主”，“不會歡迎公眾參與，更不會主動推動公眾參與，相反，只要有可能，他們會以種種借口阻止公眾參與”。

4.社會自治程度偏低。我國歷史上沒有經過市民社會，社會自治程度低，利益群體不發(fā)達，社會管理薄弱。改革開放以來，我國雖然公民意識開始覺醒，開始關注國計民生，參與公共事務，但完全意義的市民社會與政治國家二元分立的局面尚未出現(xiàn)，公民參政議政的熱情普遍不高依然是我國現(xiàn)階段的基本現(xiàn)實。

四、行政公共聽證代表制度發(fā)展的路徑選擇

1.明確聽證代表的法律地位。聽證代表的法律地位類似于共同訴訟中的訴訟代表人。聽證代表的權限來自其代表的利益群體，與被代表的利益群體之間是一種全權代理的法律關系：聽證代表以本方利害關系人的名義進行聽證活動，并由本方利害關系人共同承受其行為的法律后果。明確聽證代表的法律地位，就要求:一是聽證代表需由相關利益群體推薦，經過嚴格的資格審查和遴選程序方能當選。二是利益群體要為本方聽證代表參與聽證、履行職責收集信息，提供建議和資源支持。三是聽證代表必須履行職責，不得違背被代表人的利益;利益群體有權對本方代表進行監(jiān)督。

2.優(yōu)化聽證代表的結構比例。要構建以利益群體代表為主體的聽證代表格局。聽證代表應當覆蓋與聽證事項有利害關系的各方利益群體，但一次聽證會畢竟難以容納所有的利益群體，所以聽證代表應當從與聽證事項具有最密切、最直接利害關系的主要利益群體中產生，即這些群體享有參與聽證的優(yōu)先權。合理分配代表名額，保證不同利益群體在聽證中的平等話語權。聽證代表的結構比例要反映利益結構，聽證代表中必須有一定數(shù)量的社會弱勢群體代表，以保障弱勢群體的合法權益。為擴大社會公眾對公共事務的直接參與，可以吸收部分熱心公益事業(yè)的公民參與聽證，但在數(shù)量上應嚴格限制。對現(xiàn)行行政聽證由于涉及事項具有專業(yè)性而聘請不具有直接利害關系的專家代表參與聽證，今后可用專家輔助人取代現(xiàn)有的專家代表，即由利益群體或其聽證代表自行聘請相關專家作為輔助人，幫助聽證代表厘清專業(yè)問題，進行聽證活動。

3.完善聽證代表的遴選方式。聽證代表的遴選必須在法定時間內完成。一是聽證代表遴選類型化。對于利益群體的代表，先由組織內部推選產生，法定期限內利益群體未能產生出聽證代表，聽證主持人有權依照聽證代表的遴選標準推薦代表，但必須經法定程序由被代表人認可。對于公民代表，應當由聽證主持人采取公開的方式隨機選取產生，聽證代表產生后仍需對其資格予以確認。聽證代表確認程序化。根據(jù)其產生方式不同，聽證代表確認應分別進行：各方利益群體自行產生的聽證代表應當在法定期限內予以公示，由本方利益群體進行評議；公民代表由聽證主持人在法定期限內予以公示，由社會公眾評議。對聽證代表的資格有異議，可以要求重新產生聽證代表。聽證代表的審查制度化。聽證代表經確認后，應當在規(guī)定時間內報聽證主持人備案審查。聽證主持人的審查僅限于聽證代表是否具備法定資格，除有違法情形外，不得隨意駁回或者要求撤換代表。

4.保障聽證代表的合法權利。一是保障聽證代表的知情權。聽證代表的合法權利首先是知情權，這是其履行職責的基礎。聽證代表只有充分了解聽證事項及相關信息，才能做出理性判斷。為了實現(xiàn)聽證代表的知情權，有關部門應當履行必要的通知義務，允許聽證代表在法定條件下查閱相關資料，開展調研，全面了解聽證事項及社情民意。二是保障聽證代表的陳述權。陳述權是聽證代表在聽證過程中最重要的權利，是其履行職責的途徑和手段。聽證代表有權在聽證會上從自身立場出發(fā)陳述意見，表明本利益群體的觀點和主張。聽證主持人應當采取措施，平等對待包括適當延長聽證會時間，保障每個代表都能夠充分完整地表達意見。

5.健全對聽證代表的制約機制。對聽證代表的要求有三個：一是聽證代表應當遵守聽證程序和規(guī)則，按時到達聽證地點和出席聽證，遵守聽證會的紀律，不得無故缺席。二是聽證代表應當如實反映所代表利益群體的意愿，不得以自己的觀點取代公眾意愿。三是聽證代表應當及時向被代表人反饋公共聽證的情況等。聽證代表負有如實代表被代表人利益的義務，應當接受本利益群體和社會公眾的監(jiān)督，對于不能代表被代表人利益，濫用代表權利或者消極履行職責的聽證代表，應當追究其相應的法律責任。

［1］季衛(wèi)東.法治秩序的建構［M］.北京:中國政法大學出版社，1999.

［2］薛剛凌、殷志誠.公聽代表人制度研究［J］.法商研究.2003（2）.

［3］陳新民.德國公法學基礎［M］.濟南:山東人民出版社，2001:196.

［4］馬懷德.行政程序法立法研究［M］.北京:法律出版社，2008:275.

［5］斯圖爾特.美國行政法的重構［M］.上海:商務印書館，2002:66.

［6］季衛(wèi)東.法治秩序的建構［M］.北京:中國政法大學出版社，1999.

［7］應松年.中國行政程序立法的路徑［J］.湖南社會科學［M］.2008（6）.

D922.1

A

1001-862X（2011）04-0118-004

慶啟宸（1988-），男，中國政法大學法學院，主要研究行政法。

（責任編輯 夢 瑋）