新農村建設：地方探索與頂層設計
——對湖北“仙洪新農村建設試驗區(qū)”的考察分析

李華忠 宋 哲

（華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢430079）

新農村建設：地方探索與頂層設計
——對湖北“仙洪新農村建設試驗區(qū)”的考察分析

李華忠 宋 哲

（華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢430079）

新農村建設是我國農村改革、發(fā)展和建設的基本任務和戰(zhàn)略目標，各地進行了不少探索實踐，推出了若干實踐模式，但對于社會主義新農村建設的方向、目標、路徑及策略仍存在明顯而重大的分歧。湖北省選擇仙洪地區(qū)作為新農村建設的試驗區(qū)，采取整合資源、整體推進、改革創(chuàng)新、試驗示范的方式，形成具有區(qū)域性、統籌性、一體化、整合性、創(chuàng)新性等鮮明特色的“仙洪模式”，在經濟發(fā)展、基礎設施建設、農村社會事業(yè)、村莊建設、體制機制改革創(chuàng)新及基層組織建設等方面，獲得顯著的成效，為我國全面推進新農村建設提供了新的思路和建議。

新農村建設；仙洪試驗；農村綜合改革

自2005年10月黨的十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”以來，“新農村建設”就成為我國農村改革、發(fā)展和建設的基本任務和戰(zhàn)略目標。不過，從歷史來看，“建設社會主義新農村”并不新鮮。在人民公社時期以及文化大革命時期，我國都曾提出“社會主義新農村”的建設要求，并將“人民公社”及“大寨”視為社會主義新農村建設的“樣板”。在新世紀，黨和政府再次提出“建設社會主義新農村”，各地都進行了不少探索，推出了一些新農村建設的實踐“模式”。然而，迄今為止，人們對于社會主義新農村建設的方向、目標、路徑及策略仍存在明顯而重大的分歧，這些分歧不僅直接影響各地新農村建設的發(fā)展方向及行動策略，也關系到中國農村以及國家的改革和發(fā)展方向。當前，我們正進入實施“十二五”規(guī)劃及加速建設小康社會時期，必須進一步從宏觀上理清新時期新階段新農村建設的基本方向、發(fā)展目標、實踐路徑和工作重點。溫家寶總理在《2011年政府工作報告》中特別強調，要“更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃”，“進一步加快推進社會主義新農村建設”。本文試圖通過湖北仙洪試驗區(qū)新農村建設的考察并與其他地方實驗模式的比較，總結當前新農村建設的實踐特征及地方創(chuàng)新，在此基礎上對未來新農村建設的發(fā)展方向和實踐路徑等提出建議。期望通過這些基本問題的討論，有助于深化當前新農村建設及農村改革的“頂層設計”的討論，并促進新農村建設及農村改革的健康發(fā)展。

一、新農村建設的地方實驗及路徑分歧

自中央提出新農村建設以來，各地對新農村建設進行了諸多的探索，陸續(xù)開展了新農村建設試驗，創(chuàng)造了不少新農村建設的模式。其中包括以南街村為代表的集體化和集中經營的鄉(xiāng)村發(fā)展模式、以華西村為代表的工業(yè)化鄉(xiāng)村發(fā)展模式、以浙江慈溪周巷鎮(zhèn)為代表的農村城鎮(zhèn)化及以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展模式、以溫州、蘇南和珠江為代表的私營經濟主導的發(fā)展模式、以江南名鎮(zhèn)周莊為代表的休閑旅游開發(fā)模式以及以河南固始縣郭陸灘鎮(zhèn)太平村為代表的勞務經濟反哺型發(fā)展模式等。①

改革開放以來的農村建設模式

在當前紛繁復雜、種類繁多的“新農村建設”的試驗模式之中，我們不難發(fā)現人們對新農村建設有不同解讀和不同追求，在實踐中有不同的做法和策略。尤其是我們注意到，無論從理論上還是實踐中，人們對于新農村建設的方向及路徑存在嚴重的分歧。最突出地表現為如下幾個方面：

第一，新農村建設中的城鄉(xiāng)關系和二元體制問題。中共中央、國務院在《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（2005年12月31日）中明確提出，在新農村建設中要“統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，扎實推進社會主義新農村建設”，“要加快建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元結構的體制”，“逐步形成城鄉(xiāng)統一的要素市場”；而有的則強調在中國現行條件下，提出應“立足于現有的城鄉(xiāng)二元結構”建設新農村。②

第二，新農村建設中的工業(yè)化和城市化問題。在不少人看來，現代化的發(fā)展伴隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，尤其是對中國這樣一個農民人口占多數、農村人多地少，資源緊缺的國家，依靠土地和農業(yè)不可能讓農民和農村富裕起來，也難以實現充分就業(yè)。農業(yè)和農村的發(fā)展最終還是取決于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。只有大力推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，使農民從土地和農村轉移出來，才有可能促進農村發(fā)展。新農村建設不僅不排斥工業(yè)化和城市化，甚至是以工業(yè)化和城市化發(fā)展為條件。但是，也有人認為“社會主義新農村建設，針對的話語是現代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化”“要在市場化和城市化以外來想辦法”，有的甚至聲稱城市化將造成“貧民窟”，進而否定農村勞動力向城鎮(zhèn)的轉移。③

第三，新農村建設中市場經濟及市場化問題。早在黨的十四大上，黨就確定我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。在新農村建設中，堅持和發(fā)展農村市場經濟不僅是新農村建設的重要內容，也是新農村建設的基礎和條件。為此，在新農村建設中必須尊重和保障農民的獨立性、自主權；堅持和完善農村家庭承包制；必須進一步明晰農村的產權關系尤其是切實保障農民土地財產權，為農村市場經濟的發(fā)展奠定產權基礎；然而，有的則明確否定新農村建設中的市場化改革，有的強調農村建設和發(fā)展的合作，甚至將這種合作化等同于集中化甚至是集體化；強調農村土地的歸并、集中經營，甚至推動并重建“集體農莊”。④

第四，農村公共服務供給的國家化與多元化之爭：農村公共產品供給不足、公共服務水平差、城鄉(xiāng)居民公共服務發(fā)展不平衡是當前人們的共識。如何加強農村公共服務，改善農民的生產條件，提高生活質量，實現農村公共服務的均等化，讓農民群眾平等分享改革開放和現代化的成果，已經成為黨和政府的重點。不過，人們對于如何加強農村公共服務，如何改革農村公共服務體制，構建新的農村公共服務體系卻存在嚴重的分歧。一條思路是國家化和集中化的思路。一些人認為，農村公共服務不足是國家投入不足，或國家放棄公共服務的責任，強調農民自我服務的后果，因此，改革的方向應是加大政府投入，政府承擔農村公共服務的責任。具體措施應是加強農村公共服務體制的建設，包括人員、經費、組織建設等。應強化農村現有的公共管理和服務機構如“七站八所”。然而，另一部分人雖然同意農村公共服務是國家投入不足的結果，但是，對于如何加大投入及投入的機制有不同的看法，強調單純依靠政府投入不可能解決農村公共服務的供給問題，況且，政府直接生產公共品成本高、效率低，應走市場化、社會化和多元化之路。這一分歧集中體現在當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革及新型農村公共服務體系的建設中。有的從建立國家農村公共服務體系出發(fā)強調進一步加強和完善現有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位體制；有的則主張對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位進行分類改革，傳統的經營性和社會性的事務盡可能交給市場、社區(qū)和社會組織；有的則主張農村基層政府及事業(yè)單位只能承擔公共產品及公共服務，有的則提出凡是市場和社會做不好、做不了或不愿意做的事均應由政府承擔。

上述不同的看法及實踐反映了迄今人們對于當前及未來新農村建設有不同的認識，甚至是嚴重的分歧。這些分歧并不是單純的新農村建設的步驟、措施和策略的分歧，更重要的是涉及新農村建設目標、方向及建設途徑等重大問題。從一定意義上說，這些分歧也是當前農村以及整個國家改革方向和路徑的分歧的反應。在“十二五”的開局之年，如何立足國情、社會需求及地方實踐的走向，科學地分析和把握未來農村改革和發(fā)展的方向，審慎地選擇新農村建設之路，值得高度關注和深入研究。

二、新農村建設的“仙洪模式”及其創(chuàng)新

無論一個國家還是一個地區(qū)，農村改革和發(fā)展的道路離不開特定的歷史背景和現實條件，也離不開上層的頂層設計和地方的實踐探索。從我國農村改革和發(fā)展的歷程來看，正如鄧小平同志所說的，“農村搞家庭聯產承包，這個發(fā)明權是農民。農村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來，我們把它拿來加工提高作為全國的指導?！雹萑绾螐牡胤綄嵺`和創(chuàng)新中尋找并確定“大政方針”，這無疑是對政黨和領導人執(zhí)政能力的考驗。在新農村建設中，雖然各地試驗和實踐模式眾多，甚至各行其是，但是，從這些實踐中，我們仍能發(fā)現現實的需求及社會發(fā)展的動向。為了更深入地把握新農村建設實踐的走向，我們選擇湖北一個新農村建設的試驗區(qū)的實踐進行考察分析，以期發(fā)現新農村建設新的動向和方向。

湖北省是我國中部的農業(yè)大省，也是我國最典型的農業(yè)地區(qū)。湖北之重，重在“三農”，湖北之難，難在“三農”。到2009年底，全省總人口5720萬人中，其中農村人口有3098萬人，占總數的54%；近半數勞動力依然集中在農業(yè)；2009年全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農民人均收入的2.85倍，城鄉(xiāng)居民收入比大大超過了改革開放初期的水平。⑥如何進一步推進農村改革和發(fā)展，加快新農村建設，這是全省工作的重點和難點。作為全國中部的農業(yè)大省，湖北的做法和經驗具有典型性和代表性。

2008年5月，湖北省委、省政府決定建立“仙洪新農村建設試驗區(qū)”，將地處洪湖周邊的仙桃市、洪湖市、監(jiān)利縣所屬14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處、管理區(qū)、工業(yè)園區(qū)）、407個村作為新農村建設試驗區(qū)。仙洪試驗區(qū)位于湖北省中南部、江漢平原腹地，素有“魚米之鄉(xiāng)”之稱，也是湖北省以及我國的重要的糧食主產區(qū)。然而，這一區(qū)域也是有名的“水袋子”和血吸蟲病綜合防治重疫區(qū)，人口密度大、資源相對緊缺、基礎設施較差、地方財力困難、經濟和社會發(fā)展相對比較困難，是湖北省農村發(fā)展的難點地區(qū)。湖北省委省政府選擇在此進行新農村建設的實驗，一方面旨加快仙洪地區(qū)新農村建設，另一方面探索新農村建設的新途徑和新辦法，以推動全省新農村建設。從2008年5月啟動，仙洪試驗區(qū)的新農村建設已經進行了三年多時間，仙洪試驗區(qū)建設由點到面不斷推進，取得了顯著的成效。與其他地區(qū)新農村建設模式比較，“仙洪模式”具有若干鮮明的特征和特點。

第一，區(qū)域性：打破行政區(qū)劃，統籌區(qū)域發(fā)展，整體推進新農村建設。仙洪試驗區(qū)是一個跨區(qū)域、大范圍、綜合性的農村社區(qū)建設試驗區(qū)。在新農村建設中，試驗區(qū)打破行政區(qū)劃和部門界限，把產業(yè)基礎、資源優(yōu)勢、項目建設、領導力量整合起來，實行區(qū)域統籌，大范圍、大規(guī)模推進項目建設，充分發(fā)揮了投入建設的整體效應、聯動效應。仙洪試驗區(qū)突破了傳統新農村建設中立足鄉(xiāng)村及縣市行政單位的建設模式，顯示新農村建設正從點到面、區(qū)域整體推進的動向。

第二，綜合性：統籌經濟社會發(fā)展，全面推進各項工作，促進鄉(xiāng)村全面發(fā)展。仙洪新農村建設試驗區(qū)并不是單項的農村建設試點和實驗，其總體目標是按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”和形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的要求，以促進農民增收為核心，以發(fā)展現代農業(yè)和改善民生為重點，以農業(yè)基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境建設、農村公共服務體系建設、環(huán)境整治與村鎮(zhèn)建設為抓手，以基層黨的建設為保障，加大改革創(chuàng)新力度，促進試驗區(qū)農業(yè)綜合生產能力不斷提高，農民生活水平不斷改善，農村面貌發(fā)生較大變化，為建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，加快推進全省社會主義新農村建設積累經驗、探索新路。⑦

第三，一體化：堅持城鄉(xiāng)統籌、以城帶鄉(xiāng)，實現城鄉(xiāng)協調和均衡發(fā)展。在仙洪實驗中，湖北省委省政府一開始就強調以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)一體的新農村建設。在實踐中，“按照‘以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)一體、統籌發(fā)展’的總體要求，大力推進‘三個集中’（工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中）、加快‘兩個延伸’（基礎設施和公共服務向農村延伸），以推進城鎮(zhèn)和農村社區(qū)建設為著力點，以體制機制創(chuàng)新為突破口，不斷增加城鄉(xiāng)發(fā)展活力，大膽破除城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)差別，努力形成城鄉(xiāng)聯動發(fā)展、城鄉(xiāng)和諧融合，城鄉(xiāng)共享現代文明的城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展新格局”。⑧

第四，整合性：整合各種項目資源，集中投入，最大限度地發(fā)展資源的效用。近年來，國家加大了農村建設的投入，各項惠農利民政策及建設工程大規(guī)模進入農村。投入主體涉及中央和地方政府以及民間力量等多個層次，各級政府的重中之重是要結合“三農”工作面臨的新形勢，努力克服簡單化的“一條邊”管理，在政府各職能部門之間、在行政力量與民間力量之間構建職責清晰、方向明確、成效顯著的“三農”投入新格局。⑨在仙洪試驗區(qū)建設中，省委省政府要求各地“有效整合資源，集中項目資金，實行重點傾斜”。為了有效地整合資金和資源，試驗區(qū)及各縣市由黨委政府牽頭，各部門參與，作出總體性規(guī)劃，包括交通、水利、林業(yè)、國土等方面，各職能部門提出支出事項，而由財政部門負責整合資金。通過規(guī)劃引導、部門協調、統籌安排，按照項目跟著規(guī)劃走，資金跟著項目走，渠道不變、管理不亂、各投其資、各記其功的辦法，優(yōu)化配置各部門、各渠道建設資金，形成整合集聚效應。這種新作法改變了過去“撒胡椒面”式的零散狀態(tài)，將財力集中使用，效果日益明顯。

第五，創(chuàng)新性：堅持先試先行，大膽探索，致力體制機制的改革和創(chuàng)新。在仙洪試驗中，省委省政府一直強調體制機制的創(chuàng)新，并將體制機制改革創(chuàng)新視為試驗區(qū)建設的動力之源。為此，提出并推進一系列制度創(chuàng)新工作。包括進一步探索和創(chuàng)新現代農業(yè)發(fā)展機制；探索和建立多元化的新農村建設投入機制；探索和建立促進土地流轉和盤活集體建設用地機制以及創(chuàng)新和探索農村公益性服務設施建設與管護機制、農村金融服務機制等等。大力推進農村基礎設施和公共服務設施產權改革，探索建立農村道路、水利、安全飲水、林網等農村公益性設施建設與管護的長效機制；建立農村公益性服務長效運行機制。繼續(xù)堅持和完善“以錢養(yǎng)事”新機制，積極探索各種農民歡迎的、行之有效的經營性服務新模式、新辦法；加強村級綜合服務中心建設，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設起集村務、商務、服務等于一體的便民服務中心，切實解決農民辦事難的問題。

仙洪試驗區(qū)改革三年以來，在經濟發(fā)展、基礎設施建設、農村社會事業(yè)、村莊建設、體制機制改革創(chuàng)新及基層組織建設等方面，獲得了顯著的成效。

一是以轉變農業(yè)發(fā)展方式為目標，積極探索現代農業(yè)發(fā)展途徑，農業(yè)增產，農民增收，土地適度流轉初具規(guī)模。仙洪試驗區(qū)以工業(yè)化的理念、產業(yè)化的思路、市場化的思維、科技化的手段，推動農村經濟又好又快發(fā)展，夯實新農村建設基礎。⑩主要是加大農業(yè)結構調整力度，培育壯大優(yōu)勢特色產業(yè)。要以發(fā)展特色產業(yè)為抓手，擴大養(yǎng)殖，穩(wěn)定種植，優(yōu)化種養(yǎng)結構，變賣“原業(yè)”為賣“產品”。同時發(fā)展壯大村級集體經濟，盤活農業(yè)資源。如洪湖市發(fā)展壯大村級集體經濟工作領導小組的15個成員單位分別明確了工作職責，并按聯系一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包扶兩個村、輻射帶動三個村的“123”模式，分別確立了幫扶聯系點。涌現出了以產業(yè)服務活村、以資源開發(fā)興村、以招商引資強村等一批新典型。?

與此同時，以穩(wěn)定完善家庭承包責任制為基礎，穩(wěn)步推進土地適度規(guī)模經營。仙洪試驗區(qū)開展了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點、建立農村土地使用權流轉機制、建立農村集體建設用地流轉制度、探索農村土地節(jié)約利用有效途徑、完善土地征用制度。?土地流轉、土地使用權入股及土地適度規(guī)模經營，適應了農村分工分業(yè)和勞動力快速轉移的新情況，農民增收有了更多的途徑。據統計，截止2010年3月底，洪湖全市17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）土地流轉總面積80063畝，占承包地總面積的9.3%。試驗區(qū)糧食連續(xù)6年豐收，2008年實際增產糧食89.97萬噸，增長10.58%。2009年農民人均純收入達到5557元，增長10.9%，增加的絕對額和增幅將高于全省平均水平。?

二是以改善民生為著眼點，農村基礎設施建設得到明顯加強，農村公共服務設施逐步完善，農民生產生活條件明顯改善。仙洪試驗區(qū)從交通建設、水利建設、沼氣建設、通信建設等多個方面入手，不斷完善農村基礎設施?；A設施建設得以夯實。僅2009年就疏通渠道56條，總長1242公里，投資5.8億元，整理土地39萬畝。按照“凈化、綠化、美化、亮化”的標準，投資4000多萬元全面加強仙洪公路沿線的中心集鎮(zhèn)以及重要節(jié)點的道路、下水道、人行道、路燈、綠化帶等基礎設施建設；鄉(xiāng)村公共服務設施建設得以完善。試驗區(qū)投資8300萬元完成了38所學校建設，推進了15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、9所鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院改建等項目的建設，全面提高了農民群眾享受公共服務水平；公用設施建設速度加快。安全飲水工程建設、農村電網新一輪升級改造工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠、垃圾填埋場等項目建設也在進行中。?此外，改造農村通信基礎設施，使試驗區(qū)所有村落均實現有線電視、電話、寬帶網絡、無線網絡進村入戶，該區(qū)與外界交流信息的方式更加便捷。?

三是以農業(yè)資源有效利用與保護為出發(fā)點，建立村莊建設與環(huán)境整治長效機制，村莊整治步伐加快，鄉(xiāng)村環(huán)境明顯改觀。為改變過去農村污水亂排、垃圾亂倒、柴草亂堆、畜禽亂跑的現象，試驗區(qū)投入1 000多萬元，先期啟動了100個村的基礎設施建設和環(huán)境整治工作，進行以“一建三改”、安全飲水、垃圾收集與處理、曬谷場建設、立面改造、門前綠化、道路亮化、填土平坑為重點的村莊環(huán)境整治。在村莊環(huán)境整治的同時，集中居住也成了試驗區(qū)的一道“風景”?！斑w村騰地”。螺山鎮(zhèn)鼓勵分散居住的農民以其宅基地置換新社區(qū)住宅用地，展開了占地面積100畝，居住157戶、550人的中原村中心村建設。?促進人口向城鎮(zhèn)集中。逐步消除附加在戶籍制度上的社會保障、勞動就業(yè)等各種差別，加快“土地掛鉤”試點、舊村改造等步伐，促進宅基地就近轉移，規(guī)劃建設一批農村新社區(qū)和居民點，促進人口向城鎮(zhèn)集中。?這樣就把村莊治理建設與生產發(fā)展、農民增收有機結合，使農民的生活環(huán)境條件進一步改善，從而實現富民美村的目標。

四是堅持“政府主導、農民主體、社會參與”的運作模式，積極促成了試驗區(qū)建設體制機制的改革創(chuàng)新，農村發(fā)展活力明顯增強。試驗區(qū)在緊緊圍繞著“加大政府扶持力度，運用市場經濟辦法，充分調動廣大農民建設美好家園的積極性”這一中心，積極營造以工促農、以城帶鄉(xiāng)的環(huán)境，通過政策引導、機制激勵，在運作上采取了“政府主導、農民主體、市場運作、社會參與”的模式，形成社會各方面力量廣泛參與新農村建設的合力。湖北昌興農林開發(fā)有限公司，以干部群眾迫切要求解決的河道溝渠的疏洗需求為條件，分享河岸植樹造林的權益，開創(chuàng)了“林水結合”的模式。通過聘請固定員工護林，以種植成活率來結算員工工資；并開發(fā)林下養(yǎng)殖業(yè)，走樹禽共生的循環(huán)發(fā)展道路；林地套種瓜豆作物創(chuàng)收，調動了各方面的積極性，還帶來了巨大的經濟收益。“林路結合”、“林灘結合”、“林灣結合”等多種模式的總價值達到上億元。?試驗區(qū)積極運用市場機制，通過實施農村基礎設施和公共服務設施產權改革等有效辦法，探索建立農村道路、水利、安全飲水、林網等農村公益性服務設施建設與管護的長效機制。這樣，就使得農村公益性基礎設施建得起、用得好、長受益，讓農民增收無后顧之憂。

五是以黨的建設和民主參與為保障，農村基層組織建設進一步加強，干群關系明顯改善，形成了鄉(xiāng)村治理的新格局和鄉(xiāng)風文明的新風尚。試驗區(qū)進一步加強了農村基層組織、黨風廉政、民主法制和精神文明建設，完善了村民自治，融洽了干群關系，促進了農村社會的和諧穩(wěn)定。試驗區(qū)深入實施了“三級聯創(chuàng)活動”，普遍建立了“兩會一制”制度，健全和完善了縣、鄉(xiāng)、村三位一體的黨務、政務、村務公開制度，順利完成了村級組織換屆選舉，村“兩委”戰(zhàn)斗力明顯增強。為了保障廣大農民的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權，仙洪試驗區(qū)在新農村建設中還創(chuàng)新了民主參與的“五民工作法”，即民事民議，涉及群眾利益的事、涉及群眾受益的事，大家都來議；民事民決，議了以后再決；民事民籌，決了以后籌資，有修路理事會，成立理事會來籌資；民事民監(jiān)，建設的過程中參與監(jiān)督、參與管理，參與質量的監(jiān)督；最后是民事民管，建成了以后，這個管理怎么管，如何管理。變群眾“要我做”為“我要做”，激勵和引導農民群眾廣泛參與農村公益性設施建設，凡與老百姓生產生活相關聯的事情，尤其是要老百姓出錢出力的事情，都讓老百姓參與進來，并且舉手同意，真正從制度上維護群眾的知情權、參與權、決策權、管理權和監(jiān)督權。在2008年第六屆村“兩委”換屆選舉工作中，洪湖市曹市鎮(zhèn)20個村，18個村支部書記滿票當選，試驗區(qū)改革試驗正步前行，新農村建設廣得民心。

三、新農村建設的新階段與新路徑

不難看出，湖北仙洪試驗區(qū)在新農村建設過程中，有不少新的探索和創(chuàng)新，尤其是堅持區(qū)域統籌、全面建設；堅持規(guī)劃先導、有序推進；堅持上下聯動、合力推進；堅持農民主體、社會參與；堅持整合資金、集中投入；堅持改革創(chuàng)新、大膽突破，以統籌城鄉(xiāng)發(fā)展為方向，以增加農民收入為核心，依托“政府主導、農民主體、社會參與”的發(fā)展方式，在建設方式、投入機制、土地經營、社會服務、民主管理等多層次多領域的體制機制方面積極開展改革創(chuàng)新，大力發(fā)展現代農業(yè)，著力改善農村民生，積極改革創(chuàng)新，全面推進各項建設等等，不僅為湖北新農村建設提供了示范，也對我國中西部地區(qū)以及全國新農村建設有重要的啟示。尤其是在如何處理新農村建設中的城市與農村、工業(yè)與農業(yè)、政府與社會、國家與農民、集體與個人、經濟與體制以及局部與整體等等重大問題上，讓我們有更多的思考和選擇。

第一，新農村建設應從“政府主導”向“農民主體”轉變。新農村建設的主體包括政府、社會和農民三種基本力量。從當前全國新農村建設的實際情況看，一些地方新農村建設的主體錯位，農民主體作用發(fā)揮不強，存在政府包辦代替的現象。如何充分發(fā)揮農民主體作用，是普遍面臨的問題。農民群眾是農村經濟生產和社會建設的主體，也是社會主義新農村建設主體。沒有廣大農民群眾的理解、參與和支持，不充分調動和發(fā)揮農民群眾的積極性和創(chuàng)造性，不可能真正解決農村問題，也不可能有社會主義新農村。從目前來看，各地的新農村建設主要靠政府組織和財政投入，農民群眾參與有限。為此，應該在增加財政投入“輸血”的同時，培養(yǎng)農民的創(chuàng)造能力，將“輸血”轉化為“造血”。將財政資金用在恰當的位置上，使農民向“有文化、懂技術、會經營”的新型農民轉化，讓農民自身創(chuàng)造財富，保證農民持續(xù)增收。?要保障農民的物質利益和民主權利，保護和調動農民參與建設的積極性，是保證試驗區(qū)建設成功的關鍵。新農村建設，要尊重農民，依靠農民，讓農民在規(guī)劃、建設、驗收等過程中享有知情權、參與權、建議權、決策權、建設權、監(jiān)督權，只有這樣，才能真正調動農民參與的積極性。只有把思想工作做細，把大伙心氣理順，農民在新農村建設中才會“應該出，愿意出，出得起，出得好，都贊成，都滿意。”推進新農村建設的深入開展，要堅持以人為本，充分發(fā)揮農民的主體作用，尊重農民群眾的意愿、選擇和首創(chuàng)精神，緊緊依靠廣大農民群眾建設社會主義新農村。在保障農民物質利益的同時，要更多地讓農民民主參與、自我管理，大力開展村民自治，促進財務和村務公開，實行群眾民主監(jiān)督，最大限度地調動和發(fā)揮農民改革發(fā)展的積極性。

第二，新農村建設應從“財政投入為主”向“多元投入為主”轉變。從實踐來看，近年來無論是中央還是省級政府都加大了農村財政投入，仙洪新農村建設的資金也主要靠財政投入支持。但是，無論從全國還是從地方來看，政府可利用的財政資金和資源畢竟有限，因此新農村建設中政府必須統籌各方力量，尤其是社會和市場的力量，大力推動社會公眾資源向農村傾斜。鼓勵社會資本和產業(yè)資本進入農村，建立起各級財政支農資金的穩(wěn)定增長機制，才可以加快新農村建設的速度，新農村建設也才具有可持續(xù)性。除了政府投資以外，一方面，要引導農民投入。通過規(guī)劃帶動、項目引導和政策激勵，充分發(fā)揮農民主體作用，調動農民投資建設可直接受益的“家門口工程”的積極性，起到財政投入“四兩撥千斤”的作用；?另一方面，還要引導社會資金。一是試行農村公益性服務設施產權改革，吸引工商企業(yè)、民營資本等社會資金投入到試驗區(qū)新農村基礎設施和公共服務設施建設和營運上；二是對農村經營性資產實行招商引資；三是組織對口幫扶，主要是組織條件較好的單位與部門聯村幫扶、企業(yè)對口支援、社會捐贈幫扶等，支持新農村建設。?尤其必須按照有利于增加農戶和農村企業(yè)貸款、有利于改善農村金融服務的要求，以培育競爭性的農村金融市場、形成合理的農村金融機構體系為目標，加快推進農村金融體制的整體改革，建立支持新農村建設的中長期融資和政策性扶持的機制，強化信貸資金對新農村建設的投入。?

第三，新農村建設應從“外源發(fā)展”向“內源發(fā)展”轉變。就全國新農村建設的總體進展而言，在啟動之時，組織、領導、規(guī)劃及財政投入表現為明顯的上級政府推動、外源支持為主的特征。這對于初始階段的發(fā)動和啟動十分必要。但新農村建設如何從外力推動為主向激發(fā)內在活力的內源式發(fā)展，是亟待解決的問題。所謂“內源性發(fā)展”并不否認“外力”在某種條件下的重大推動作用，它更強調在外力支持的同時，發(fā)展最終都必須是從各自社會內部中創(chuàng)發(fā)出來的。它要求在新農村建設中，必須立足自身的資源優(yōu)勢、產業(yè)特征、文化傳統，充分挖掘、動員“本土資源”，推進新農村建設。由于各地區(qū)的歷史、文化、社會結構、現有的人力、物力、技術、財政、資源不盡相同，各地可以自主地決定自己的發(fā)展路徑，選擇各自的發(fā)展方式和發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時，內源發(fā)展強調發(fā)展必須是建立在自力更生基礎上的，是以內生為主的發(fā)展。它主要是依靠自己的人力、物力，以及擁有的資源從事發(fā)展，而不能過多地依賴外部條件去等、靠、要，采取過多不合實際情況、難以實現的計劃進行發(fā)展。

第四，新農村建設應從“農村崛起”向“城鄉(xiāng)并舉”轉變。在新農村建設中，有的認為在中國現行條件下應“立足于現有的城鄉(xiāng)二元結構”建設新農村，“要在市場化和城市化以外來想辦法”，?這種將新農村建設與城市化、市場化對立起來的看法是完全錯誤的。城市化與新農村建設是驅動現代化的兩個巨輪，兩者相輔相成、密切互動、相得益彰。國內外的實踐證明，城市化與農村建設只有實現積極互動，協調發(fā)展，才能推動社會的全面協調發(fā)展。?按照目前城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，2020年，我國城鎮(zhèn)化率將達到50%，我國仍有一半的人口生活在農村，人口規(guī)模達到7.25億。在城市發(fā)展的同時，我們必須推進新農村建設，為這些依然工作和生活在農村的人們提供有保障和尊嚴的生活。農業(yè)在當前仍是一個弱質產業(yè)，尤其是在當前人多地少，資源緊缺的條件下，依靠土地和農業(yè)不可能讓農民和農村富裕起來，也難以實現充分就業(yè)。農業(yè)和農村的發(fā)展最終還是取決于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。只有大力推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，使農民從土地和農村轉移出來，才有可能為農業(yè)規(guī)?；图s化生產創(chuàng)造條件，為農民就業(yè)和農民增收提供更多的機會，為農村的發(fā)展提供更大的空間，進一步提升農村生產和生活品質。正因如此，農村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是新農村建設的必要條件，也是促進農村發(fā)展、化解“三農”困局的重要途徑。因此，在仙洪新農村建設中，必須統籌城鎮(zhèn)化和新農村建設，采取“城鄉(xiāng)并舉”、“雙輪驅動”的發(fā)展戰(zhàn)略，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設的協調發(fā)展。

第五，新農村建設應從“城鄉(xiāng)統籌”向“城鄉(xiāng)一體”轉變。從未來的發(fā)展看，我們通過統籌城鄉(xiāng)經濟和社會發(fā)展所要達到的目標是縮小并最終消除城鄉(xiāng)差別，尤其是基本公共服務的差別，使全體公民享有基本公共服務的機會均等、結果大體相等，同時尊重每位社會成員的自由選擇權。?不僅需要進一步消除阻礙城鄉(xiāng)人口、土地、資源和資金自由流動的二元化的土地、居住、戶籍勞動就業(yè)和社會保障等制度，實現生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，也需要進一步改革城鄉(xiāng)失衡的財政投入體制，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，城鄉(xiāng)平等及均等化服務不是城鄉(xiāng)絕對的平均，城鄉(xiāng)一體化更不是農村都變?yōu)槌鞘谢虺青l(xiāng)一樣化。城鄉(xiāng)之間的某些差別事實上將會永遠存在，不可能也不應完全同質化。城鄉(xiāng)一體化應在保留各自特色和文化的基礎上走城鄉(xiāng)差別協調化的發(fā)展道路。城鄉(xiāng)平等的實質是城鄉(xiāng)居民經濟社會、政治權利及發(fā)展機會的平等。當前統籌城鄉(xiāng)的重點和難點在于：一是如何推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，讓農民共享改革發(fā)展的成果；二是如何破除城鄉(xiāng)二元化的體制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的制度。“一體化的制度”和“均等化的服務”，既是統籌城鄉(xiāng)兩個基本的著力點，也是實現城鄉(xiāng)自由流動、公共資源均衡配置及城鄉(xiāng)經濟社會融合的基礎。

第六，新農村建設的制度創(chuàng)新要從“單項突破”向“綜合改革”轉變。新農村建設是一項系統工程，涉及農村土地、戶籍、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、財政、金融等多方面的內容。從目前來看，一些制度創(chuàng)新都是分散在不同部門、不同地區(qū)和試驗點上，需要進一步從宏觀上和整體上考慮新時期農村重大的體制改革和制度創(chuàng)新。其中，至關重要的是農村土地、戶籍、組織與管理體制創(chuàng)新。

要進一步改革和完善農地制度。應進一步修改現行的法律，賦予農民完整的土地財產權，讓農民直接擁有土地的所有、占有、使用、收益、處分的權利。當前應進一步落實土地“二輪延包”及“林權改革”，加快農村土地確權、登記及頒證工作，明晰和固化農民的土地經營權。也要賦予集體土地與國有土地所有權的平等地位，繼而賦予集體土地所有者直接進入土地市場的權利，并建立農地的退出機制，鼓勵那些在城市或非農產業(yè)有穩(wěn)定職業(yè)和經濟來源的農民自愿流轉和退出土地。

要積極推進城鄉(xiāng)戶籍制度的改革，放開縣域城鎮(zhèn)戶口，推進農民的城鎮(zhèn)化和市民化。必須深化戶籍及公共服務體制的改革，剝離現行的城鎮(zhèn)戶籍與就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保和住房等等方面的福利關系，消除依附于城鄉(xiāng)分割戶籍制度之上的對農民社會福利的制度性歧視，確定“居民平等、應保即?！钡墓卜蘸蜕鐣Ｕ险撸嬲龑崿F城鄉(xiāng)居民及鄉(xiāng)村內部居民之間的自由流動。

要進一步推進農村事業(yè)單位和公共服務體制的改革，創(chuàng)新農村新型服務機制。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立“以錢養(yǎng)事”新機制，試驗區(qū)堅持鞏固和完善這種機制，通過健全崗位設置、資格準入、考核管理、激勵約束和社會保障等措施，構建新型農村公益事業(yè)服務體系，提高農村公益事業(yè)服務水平。以改善民生為著眼點，建立和完善農村公共服務設施建設與管護機制。通過實行鄉(xiāng)村公益性服務設施經營權承包、轉讓、租賃、拍賣等方式，探索建立農村道路、水利、安全飲水、林網等農村公益性服務設施建設與管護的長效機制，使農村公益性基礎設施建得起、用得好、長受益。

簡言之，在新的歷史時期，我國的新農村建設中應進一步解放思想、大膽探索、勇于開拓，以新的理念和思路破解農村發(fā)展難題。堅持政府主導、農民主體、社會參與、以工促農、以城帶鄉(xiāng)的原則，在加大政府投入、以工支農、以城帶鄉(xiāng)的“外源式發(fā)展”的同時，必須運用市場經濟辦法，充分調動廣大農民的積極性，動員各種社會資源和力量參與建設，走“內源式發(fā)展”道路。進一步消除城鄉(xiāng)二元結構，盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，切實推動城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展融合。從而真正推動新農村建設的可持續(xù)發(fā)展和農村小康社會的實現。

注釋

①史茲國等：《論我國新農村建設的模式創(chuàng)新與動力整合》，《南京社會科學》2009年第7期。

②《溫鐵軍解讀新農村建設應放棄單純追求GDP》，2005年10月24日下載自http：//business.sohu.com/20051026/n240598651.shtml。

③參見徐楠、胡念飛：《新農村建設轉移支付或達數千億，政學兩界掀熱潮》，《南方周末》2006年02月23日。

④倪方六：《江蘇‘新集體農莊’調查》、《大陸學者熱議‘新集體農莊’》，《鳳凰周刊》2006年第4期。

⑤鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第382頁。

⑥基本數據來源于《2010湖北省統計年鑒》和《2010年湖北省政府工作報告》。1980年城鄉(xiāng)居民人均收入比是2.43∶1，1995年為2.66∶1，2004年為2.78∶1，2009年則達到2.85∶1。

⑦中共湖北省委財經辦（省委農辦）、湖北省仙洪新農村建設試驗區(qū)領導小組辦公室：《仙洪試驗區(qū)大事記》（內部資料），第12頁。

⑧?洪湖市規(guī)劃局：《洪湖市城鄉(xiāng)一體化試點工作方案》，2010年7月23日。

⑨劉奇、周霄：《重構新農村建設的投入機制》，《中國發(fā)展觀察》2008年第7期。

⑩湖北省新農辦：《仙洪新農村建設試驗區(qū)洪湖片工作情況匯報》，2010年7月23日。

?洪湖市發(fā)改局：《轉變方式強素質 搶抓機遇促對接——洪湖市2010年上半年推進“兩型”社會建設情況匯報》，2010年7月22日。

?洪湖市經管局：《引導農村土地流轉 促進適度規(guī)模經營》，2010年7月22日。

?《科學發(fā)展?jié)櫱G楚之二：仙洪農村展新顏》，2010年3月16日下載自 http：//www.hbtv.com.cn/web/content/2010－01/23/content_1716924.htm.

??中共洪湖市委、洪湖市人民政府：《仙洪新農村建設試驗區(qū)洪湖片工作情況匯報》，2010年5月28日。

?洪湖市住建局：《仙洪試驗區(qū)洪湖片調研訪談材料》，2010年7月23日。

?魏勁松等：《描繪嶄新藍圖探尋發(fā)展新路》，《經濟日報》2009年6月2日第10版。

?譚澤春：《新農村建設仙洪試驗區(qū)存在的問題及對策——基于對洪湖市峰口鎮(zhèn)的調研分析》，《廣東農業(yè)科學》2009年第12期。

?聯合調研組：《成功的探索 錦繡的篇章——仙洪新農村建設試驗區(qū)調查報告》，《政策》2010年第2期。

??幸敬華：《創(chuàng)新體制機制推動仙洪新農村試驗區(qū)建設》，《學習月刊》2009年第1期。

?《溫鐵軍解讀新農村建設應放棄單純追求GDP》，2005年10月24日，2010年12月10日下載自http：//business.sohu.com/20051026/n240598651.shtml.

?陳少牧、熊建軍：《城鎮(zhèn)化與新農村建設積極互動的對策研究》，《求實》第S2期。

?劉長久、周建波：《我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問題探析》，《理論月刊》2010年第11期。

2011－01－08

2007年度教育部重大攻關項目“新農村建設中的社區(qū)建設研究”（07JZD0024）；2009年度教育部重大攻關項目“城鄉(xiāng)基層治理研究”（09JZD0025）；教育部人文社科重點研究基地重大項目“增強政府社會管理和公共服務能力的農村綜合改革研究”（09JJD840004）

本文是在研究咨詢報告《湖北省仙洪實驗區(qū)新農村社區(qū)建設模式研究》基礎上提煉而成，該報告已經被國務院農村綜合改革辦公室采納。

責任編輯 王敬堯