今年中央一號(hào)文件為何定位農(nóng)田水利

文│鄭風(fēng)田

鄭風(fēng)田：

經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，副院長(zhǎng)。

2011年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央一號(hào)文件），對(duì)新形勢(shì)下水利事業(yè)的戰(zhàn)略地位和作用做了新的定位。中央一號(hào)文件已連續(xù)八年涉農(nóng)，2011年把聚焦定位在水利上，凸顯了該問(wèn)題的嚴(yán)重性與緊迫性。

我國(guó)季節(jié)性氣候明顯，雨季時(shí)雨量較多，旱季時(shí)又有可能幾個(gè)月不下雨。主要的解決方法，那就是進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，利用農(nóng)田水利設(shè)施在雨季時(shí)把多余的雨水貯藏起來(lái)，到旱季時(shí)加以利用。據(jù)報(bào)道，近幾個(gè)月以來(lái)，山東、河南、河北等9省市降水量持續(xù)偏少，旱情迅速發(fā)展，冬小麥缺水嚴(yán)重，人畜飲水困難。其中，山東已有5973萬(wàn)畝農(nóng)田受旱，小麥產(chǎn)量占到全國(guó)四分之一的“中國(guó)糧倉(cāng)”河南受旱面積1586萬(wàn)畝。2006年川渝大旱，2009年華北大旱，2010年西南大旱和南方暴雨，近十年來(lái)可以說(shuō)我國(guó)旱澇災(zāi)害不斷，威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。遺憾的是，目前我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施由于年久失修，在關(guān)鍵時(shí)刻一直難以派上用場(chǎng)。近年來(lái)頻繁大范圍的干旱洪澇災(zāi)害，暴露出我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)存在一些嚴(yán)重的問(wèn)題。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了較大的成績(jī)，但是農(nóng)田水利投入?yún)s呈現(xiàn)逐漸弱化、惡化趨勢(shì)。

我國(guó)農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展主要集中在上世紀(jì)50~70年代，當(dāng)時(shí)全國(guó)建設(shè)了8萬(wàn)多座大中小型水庫(kù)，并且大多數(shù)都有配套的渠系工程。在農(nóng)閑時(shí)，大部分農(nóng)村勞動(dòng)力都被動(dòng)員起來(lái)修建溝塘渠堰。這些分布在農(nóng)村村邊周?chē)霓r(nóng)田水利設(shè)施，為改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。只可惜自從上世紀(jì)80年代分田到戶(hù)以后，溝塘渠堰的維護(hù)就處于停滯狀態(tài)，國(guó)家的投資主要被用于大江大河的治理。

為什么在三十多年前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全國(guó)財(cái)力物力極度匱乏，我們卻能在各地興修起各種農(nóng)田水利設(shè)施，反而到了現(xiàn)在，國(guó)家財(cái)政大力向“三農(nóng)”傾斜，“一號(hào)文件”屢次強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民收入和資金投入能力較過(guò)去而言亦有大幅度提升的情況下，農(nóng)田水利設(shè)施卻難以抗衡大旱等災(zāi)情考驗(yàn)?zāi)?？核心原因在于，我?guó)農(nóng)田水利建設(shè)投入呈現(xiàn)出市場(chǎng)和政府“雙失靈”的局面：一方面，由于農(nóng)田水利是公共品，私人投入激勵(lì)不足，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮其有效配置資源的作用；另一方面，本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共投入出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。從數(shù)字上看，盡管我國(guó)對(duì)于水利建設(shè)的總體投入一直在不斷上升，但實(shí)際上，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，大約有60%的財(cái)政支農(nóng)資金主要用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右。其中，能夠分給小型農(nóng)田水利建設(shè)和水土保持工作的費(fèi)用就更微乎其微。第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查（2006年）數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有70%以上的村莊沒(méi)有任何農(nóng)田水利建設(shè)投資，而能夠獲得投資的村莊僅占9.56%。

在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村水利建設(shè)中最大的問(wèn)題是“最后一公里”的建設(shè)缺位問(wèn)題。盡管利用國(guó)家投入修建了水庫(kù)、主渠道等，但卻難以通到田間地頭，地方政府又為了政績(jī)和效益主要傾向于興修大工程、忽視病險(xiǎn)水庫(kù)加固除險(xiǎn)和溝塘渠堰建設(shè)，而農(nóng)民自身由于資金缺乏、集體行動(dòng)能力弱化等問(wèn)題，也無(wú)法承擔(dān)起“最后一公里”溝塘渠堰建設(shè)的重任。這些都導(dǎo)致在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，常常只能“望水興嘆”。

我國(guó)需要重構(gòu)農(nóng)田水利建設(shè)與管理新機(jī)制:其一，從國(guó)家戰(zhàn)略層面上高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，由中央政府劃撥專(zhuān)款用于農(nóng)田水利建設(shè)。作為一種高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)的資產(chǎn)，農(nóng)田水利工程實(shí)際上并不完全適合私人經(jīng)營(yíng)，應(yīng)讓農(nóng)田水利工程的管理、維護(hù)工作回歸公益性質(zhì)。其二，政府支農(nóng)投入需要強(qiáng)調(diào)以小型農(nóng)田水利建設(shè)為主，著重解決毛細(xì)渠道的建設(shè)、維護(hù)和清淤等問(wèn)題。其三，可以采用“以工代賑”等補(bǔ)貼方式，鼓勵(lì)農(nóng)民修建、維護(hù)一些小水塘、蓄水池等微型農(nóng)田水利設(shè)施，發(fā)揮多雨季節(jié)蓄水以備干旱時(shí)節(jié)供水，增加農(nóng)戶(hù)的抗災(zāi)減災(zāi)能力。其四，未來(lái)應(yīng)建立“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制。要提高農(nóng)民的組織化程度，使其合理表達(dá)意愿，降低政府與農(nóng)民之間的交易成本，形成農(nóng)民參與項(xiàng)目建設(shè)與管理的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。其五，建立針對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制。出現(xiàn)嚴(yán)重的干旱問(wèn)題時(shí)，對(duì)地方政府一把手進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，從制度上保證地方政府對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的重視。其六，在政府主導(dǎo)的投資之外，也要鼓勵(lì)各種民間資本通過(guò)捐贈(zèng)、公益投資等多種渠道進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，同時(shí)利用民間NGO的力量來(lái)監(jiān)督工程項(xiàng)目的實(shí)施、管理和維護(hù)工作，通過(guò)加強(qiáng)多渠道的資源動(dòng)員能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利建設(shè)的多方合作機(jī)制。