區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政平衡機(jī)制
——以加拿大的經(jīng)驗(yàn)為視角

張啟春

（華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢430079）

區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政平衡機(jī)制
——以加拿大的經(jīng)驗(yàn)為視角

張啟春

（華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢430079）

“十二五”規(guī)劃將建立健全基本公共服務(wù)作為其重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。目前我國(guó)區(qū)域基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡的主要原因之一是政府間橫向和縱向的財(cái)政不平衡。加拿大三級(jí)政府之間也存在財(cái)政失衡，但在包括均等化項(xiàng)目、健康和社會(huì)基金及地區(qū)常規(guī)支持在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付工具體系的作用下，加拿大各級(jí)政府縱向和橫向財(cái)政不均衡現(xiàn)象得到明顯改善，各地區(qū)公共服務(wù)水平大體相等的均等化目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)可以借鑒加拿大的成功經(jīng)驗(yàn)，明確均等化目標(biāo)，通過(guò)構(gòu)建財(cái)政平衡機(jī)制，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，給予地方政府適度的自主權(quán)，從而更快更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

基本公共服務(wù)均等化；財(cái)政平衡機(jī)制；加拿大經(jīng)驗(yàn)；轉(zhuǎn)移支付

“十二五”規(guī)劃將建立健全基本公共服務(wù)作為其重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的基本公共服務(wù)均等化”。我國(guó)現(xiàn)階段主要是將一般公共服務(wù)（行政管理服務(wù)）、基礎(chǔ)教育服務(wù)、公共衛(wèi)生與基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)、公共文化服務(wù)、基礎(chǔ)科研服務(wù)、就業(yè)與社會(huì)保障服務(wù)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)等納入了基本公共服務(wù)的范疇?；竟卜?wù)作為“純度最高”的公共服務(wù)，其非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特質(zhì)也最強(qiáng)，因而決定了基本公共服務(wù)的提供者主要是政府。但是各級(jí)政府之間財(cái)政能力不均衡又直接導(dǎo)致了區(qū)域間基本公共服務(wù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)均等化，因此有必要構(gòu)建和完善財(cái)政平衡機(jī)制，通過(guò)均衡財(cái)政分配來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間財(cái)政能力均等化，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化。從某種意義上說(shuō)，財(cái)政均衡是“能力的均衡”，基本公共服務(wù)均等化是“結(jié)果的均衡”，“能力均衡”雖然不是“結(jié)果均衡”的充分條件，但是它是實(shí)現(xiàn)“結(jié)果均衡”的必要條件。財(cái)政平衡機(jī)制是確保地方政府具有提供均等化基本公共服務(wù)能力的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化最直接、最有效的杠桿。

分稅制改革使得中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系得到改善，告別了包干制下無(wú)休止的政府間爭(zhēng)端，但收入差異和支出成本負(fù)擔(dān)的不同，以及收入種類劃分和支出責(zé)任劃分原則的不同，必然導(dǎo)致部分地方財(cái)政困難①，從而使得區(qū)域基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程受阻。在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政平衡制度的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大意義。目前世界上財(cái)政平衡制度較完善的國(guó)家是加拿大、澳大利亞、德國(guó)、日本等國(guó)。澳大利亞財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付較完善，其轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式中考慮的收入因素和支出因素分別多達(dá)30多項(xiàng)和60多項(xiàng)，制度相當(dāng)復(fù)雜，很難為其他國(guó)家所效仿；德國(guó)是通過(guò)縱、橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡的，規(guī)范的地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付是重要的平衡機(jī)制；日本通過(guò)地方交付稅制度，將中央征稅的一部分按照一定標(biāo)準(zhǔn)在各地區(qū)之間進(jìn)行分配的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡；加拿大的財(cái)政平衡機(jī)制主要是縱向轉(zhuǎn)移支付體系，通過(guò)自上而下的縱向資金分配方式實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力缺口的彌補(bǔ)，通過(guò)財(cái)力均等化進(jìn)而促進(jìn)各地基本公共服務(wù)提供的均等化②?？紤]到我國(guó)目前轉(zhuǎn)移支付制度主要也是以縱向轉(zhuǎn)移支付方式為主，本文將加拿大作為典型案例，重點(diǎn)考察來(lái)自加拿大的成功經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)于加拿大的財(cái)政平衡機(jī)制的研究，具有代表性的當(dāng)屬加拿大本國(guó)以及北美財(cái)政學(xué)者的研究。如 Shah、Boadway、Bahl、Bird、Vaillancourt 等等③。加拿大財(cái)政學(xué)者、世界著名財(cái)政學(xué)專家Boadway詳細(xì)介紹過(guò)加拿大的財(cái)政管理體制，并從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和政治效應(yīng)兩個(gè)維度對(duì)其作了評(píng)價(jià)，得出的結(jié)論是：加拿大的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度解決了政府間橫向和縱向財(cái)政失衡問(wèn)題，有效改善了加拿大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r并促進(jìn)了各地政府財(cái)政能力的均衡，為各地政府提供相當(dāng)水平的公共服務(wù)創(chuàng)造了條件④。Jun Ma在比較加拿大與其他各國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，認(rèn)為公式化的均等化轉(zhuǎn)移支付對(duì)均衡各省提供公共服務(wù)的能力有較大作用⑤。Richard M.Bird指出加拿大政府間的財(cái)政安排雖然促進(jìn)了區(qū)域公共服務(wù)的均衡提供，但卻加劇了區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距⑥。Jean Tremblay通過(guò)分析加拿大各級(jí)政府財(cái)政收支狀況以及用于公共服務(wù)的資金分配狀況得出加拿大分權(quán)化程度大幅提高的結(jié)論⑦。國(guó)內(nèi)也有不少學(xué)者關(guān)注過(guò)加拿大的財(cái)政制度，如倪平松、楊之剛對(duì)加拿大財(cái)政制度的介紹研究主要集中在轉(zhuǎn)移支付制度上，其研究目的是為規(guī)范我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供借鑒經(jīng)驗(yàn)⑧。王瑩從加拿大財(cái)政平衡機(jī)制發(fā)展變革的視角指出中國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)其均等化概念，達(dá)到縮小區(qū)域差距的目的⑨。但國(guó)內(nèi)大多數(shù)對(duì)加拿大財(cái)政制度的關(guān)注僅限于泛泛介紹或集中在其聯(lián)邦財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度本身，很少?gòu)臋M向均等化目標(biāo)的政府財(cái)政平衡機(jī)制角度作深入探討。王軍領(lǐng)導(dǎo)的課題組對(duì)財(cái)政均衡制度的起源和概述的討論中涉及了加拿大財(cái)政平衡制度⑩。本文旨在從中國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)出發(fā)，重點(diǎn)從基本公共服務(wù)均等化的政府財(cái)政平衡機(jī)制角度進(jìn)一步研究加拿大的轉(zhuǎn)移支付制度，剖析其運(yùn)行中的平衡機(jī)理，并從縱向和橫向兩個(gè)維度評(píng)價(jià)其運(yùn)行效果，以期進(jìn)一步從中發(fā)現(xiàn)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、加拿大的財(cái)政平衡機(jī)制

加拿大是實(shí)行三權(quán)分立的聯(lián)邦制國(guó)家，由聯(lián)邦、省、地方三級(jí)政府構(gòu)成，各級(jí)政府間明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分是其財(cái)政平衡機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)。加拿大憲法規(guī)范了各級(jí)政府的事權(quán)：聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、社會(huì)公共服務(wù)、社會(huì)治安、社會(huì)保障等事務(wù)，省級(jí)政府負(fù)責(zé)本省范圍內(nèi)的教育、健康醫(yī)療、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等事務(wù)，地方政府負(fù)責(zé)本地區(qū)的教育、市政建設(shè)和管理、社區(qū)規(guī)劃等事務(wù)，對(duì)于某些外溢性較強(qiáng)的公共服務(wù)如教育、健康醫(yī)療等事務(wù)則由兩級(jí)或兩級(jí)以上的政府共同承擔(dān)。加拿大稅種繁多，聯(lián)邦及省和地方政府最主要的稅收有個(gè)人所得稅、公司所得稅和一般銷售稅，聯(lián)邦政府財(cái)政收入的65%及省和地方政府財(cái)政收入的50%來(lái)源于這三項(xiàng)稅收。而加拿大聯(lián)邦政府和省政府之間就稅額較大和稅源較穩(wěn)定的稅種簽訂稅收協(xié)定并確定分享比例，其分享比例大致為：個(gè)人所得稅聯(lián)邦政府占63%，省級(jí)政府占37%；公司所得稅聯(lián)邦占62%，省占38%；一般銷售稅聯(lián)邦和省各占50%。由于各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，各省的分配比例不盡相同，在簽訂稅收協(xié)定時(shí)作具體確定。

基于上述事權(quán)和財(cái)權(quán)管理體制，加拿大聯(lián)邦政府集中了較大部分比例的財(cái)政收入，擁有較強(qiáng)的財(cái)政能力，而各省和地方政府財(cái)政能力相對(duì)較弱，存在明顯的財(cái)政缺口。同時(shí)，由于加拿大各地區(qū)之間尤其是三個(gè)北方寒冷地區(qū)在資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上存在較大差異，直接導(dǎo)致了各地政府財(cái)政收入能力的不均衡。加拿大聯(lián)邦財(cái)政體制主要通過(guò)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)解決這種政府間縱向和橫向的財(cái)政不均衡現(xiàn)象，從而保證各地公共服務(wù)提供能力的均等化。加拿大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其轉(zhuǎn)移支付體系如圖1所示：

圖1 加拿大的轉(zhuǎn)移支付體系

從各個(gè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的發(fā)展演變歷程和實(shí)施效果來(lái)看，均等化項(xiàng)目、社會(huì)健康項(xiàng)目和地區(qū)常規(guī)支持是加拿大發(fā)展最為完善和成熟的聯(lián)邦資助項(xiàng)目，在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系中起主導(dǎo)作用，也是直接提高各地公共服務(wù)供給能力、影響全國(guó)公共服務(wù)均等化程度的項(xiàng)目。鑒于此，筆者將這三大轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目作為主要研究對(duì)象。

（一）均等化項(xiàng)目（EP）

均等化項(xiàng)目是聯(lián)邦為解決省際財(cái)政能力不均衡、縮小各省財(cái)政能力差距而設(shè)計(jì)的無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，其最終目的是實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的公共服務(wù)均等化。它起源于20世紀(jì)40年代聯(lián)邦和省政府之間簽訂的“均等化和稅收出租協(xié)議”[11]。在協(xié)議中各省將征稅權(quán)出租給聯(lián)邦政府，由聯(lián)邦代征各省相關(guān)稅收，同時(shí)聯(lián)邦每年給各省支付一定的補(bǔ)償金以彌補(bǔ)各省的損失。1982年均等化項(xiàng)目被載入憲法，并規(guī)定聯(lián)邦和省政府應(yīng)該“致力于通過(guò)均等化項(xiàng)目的實(shí)施確保省政府在比較合理的稅收水平下有足夠的收入來(lái)提供合理的公共服務(wù)”。

均等化項(xiàng)目的支出總額及其在各省的分配比例是通過(guò)立法公式計(jì)算得出的。其計(jì)算方法的參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過(guò)多次變更。1961－1980年采用10個(gè)省的平均財(cái)政能力為參照標(biāo)準(zhǔn)，1982—2003年選擇5個(gè)中等財(cái)政能力的省作為參照標(biāo)準(zhǔn)，2007年至今則重新恢復(fù)了以10個(gè)省的平均財(cái)政能力為參照標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法。其計(jì)算公式包含三個(gè)主要步驟。其一是計(jì)算出各省的財(cái)政收入能力，這主要是通過(guò)測(cè)量每個(gè)省的代表性稅收財(cái)政能力得到的；其二是確定全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入能力，它是根據(jù)10個(gè)省平均財(cái)政能力確定的；其三是將各省收入能力與全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)收入增長(zhǎng)能力進(jìn)行對(duì)比。用公式可以表示為：Ea＝［（R10／B10）× （B10／P10）－（R10／B10）×（Ba／Pa）］Pa[12]。只要該省財(cái)政收入能力低于 標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入能力，即可獲得均等化項(xiàng)目資助，其資助數(shù)額為兩者缺口。如果財(cái)政能力高于全國(guó)平均水平將不能獲得均等化項(xiàng)目下的資助。

均等化支付公式中關(guān)于稅基的計(jì)算也發(fā)生了較大的改變。最初的均等化項(xiàng)目只通過(guò)三個(gè)稅種計(jì)算稅基：個(gè)人所得稅、公司稅和遺產(chǎn)稅。但是經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，所涉及的稅種發(fā)展到了33種，由于操作相當(dāng)復(fù)雜，2007年新的均等化項(xiàng)目選用個(gè)人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅和自然資源稅5個(gè)稅種計(jì)算稅基。各省可以自主決定是否將50%的資源收入計(jì)入財(cái)政收入能力的計(jì)算，即在計(jì)算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的公式里確定稅基時(shí)，各省既可以選擇除去50%的資源收入，也可以選擇完全除去資源收入。從圖2中可以發(fā)現(xiàn)資源收入高于平均水平的省份一般會(huì)選擇將資源稅完全排除的計(jì)算方式，而資源收入低于平均水平的省份一般會(huì)選擇將資源稅排除50%的計(jì)算方式。

2007年以前，加拿大均等化項(xiàng)目數(shù)額確定后是以三年移動(dòng)平均的方式分配，2007年改為三年移動(dòng)平均和滯后兩年發(fā)放的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。以2005年為例，如2005年獲得轉(zhuǎn)移支付總額為100萬(wàn)美元，則2007年度支付50萬(wàn)（占比50%），2008年度支付25萬(wàn)（占比25%），2009年度支付25萬(wàn)（占比25%），如表1所示。這種支付方式為各省準(zhǔn)確預(yù)測(cè)各年度財(cái)政收入提供了便利。由表2可以看出比較富裕的省份如阿爾伯特沒(méi)有獲得均等化轉(zhuǎn)移支付，英屬哥倫比亞、薩斯喀徹恩及紐芬蘭等省則由于財(cái)政狀況的提升而逐步失去均等化轉(zhuǎn)移。其他相對(duì)較為貧困的省份則獲得較大的轉(zhuǎn)移支付，這顯然是有利于財(cái)政能力均等化的。

圖2 排除50%的資源收入和完全排除資源收入下的均等化項(xiàng)目對(duì)比

表1 均等化項(xiàng)目支付方式

表2 2005－2010年各省獲得的均等化轉(zhuǎn)移支付數(shù)額

（二）加拿大的健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付（CHST）

健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付是加拿大最大的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，由于聯(lián)邦政府根據(jù)相關(guān)法案對(duì)資金使用的方向、用途作了限制性規(guī)定，因此CHST屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般而言，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，并非直接是為了實(shí)現(xiàn)橫向均等化目標(biāo)，但從各國(guó)實(shí)踐我們也可以發(fā)現(xiàn)，指定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通過(guò)資金使用方向、領(lǐng)域的限制和規(guī)定，完全可以間接地起到均等化作用。加拿大的健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付，其主要目的正是要通過(guò)聯(lián)邦政府在財(cái)政上支持省和地方的健康、教育和社會(huì)保障等項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)這些領(lǐng)域全國(guó)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化保障目標(biāo)。因此，筆者將其視為加拿大財(cái)政平衡機(jī)制的組成部分。由表3可以看出，在主要轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額最大。

表3 加拿大政府2005－2009年主要轉(zhuǎn)移支付數(shù)額

CHST最初是由1961年實(shí)行的“加拿大援助計(jì)劃（CAP）”演變而來(lái)的。1977年又建立了既定項(xiàng)目籌資計(jì)劃（EPF）。各省統(tǒng)一得到13.5%的個(gè)人所得稅和1%的公司所得稅的稅收返還。1996年CHST計(jì)劃開(kāi)始全面代替CAP和EPF項(xiàng)目，其主要由加拿大健康轉(zhuǎn)移支付（CHT）和加拿大社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)移支付（CST）兩大項(xiàng)目構(gòu)成。

CHST以人均標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，所有省級(jí)政府都可獲得一定數(shù)額的CHST轉(zhuǎn)移支付。其轉(zhuǎn)移方式有兩種：一是稅收轉(zhuǎn)移（tax transfer），即聯(lián)邦政府將聯(lián)邦個(gè)人所得稅收入的13.5%和企業(yè)所得稅收入的1%讓渡給省級(jí)政府，專項(xiàng)用于健康和社會(huì)項(xiàng)目支出。另一種轉(zhuǎn)移方式是現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（cash transfer），即由聯(lián)邦政府直接撥付，總量標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府制定。現(xiàn)金轉(zhuǎn)移是為了補(bǔ)足省級(jí)政府在得到稅收轉(zhuǎn)移后仍存在的資金缺口。表4給出了CHT和CST在兩種不同轉(zhuǎn)移方式下所得到的補(bǔ)助金額。

其中CHT轉(zhuǎn)移支付主要是用在健康衛(wèi)生醫(yī)療方面，為了確保加拿大居民公平享有健康衛(wèi)生服務(wù)，并以法律的形式確定了CHT以每年6%的速度增長(zhǎng)。CST則主要是用來(lái)資助初等以上水平的教育事業(yè)、社會(huì)救助和社會(huì)保障、兒童教育及發(fā)展等方面，且相關(guān)法律規(guī)定，到2013－2014年之前，對(duì)CST的投入每年要以3%的速度增長(zhǎng)。表5和表6分別反映了CHT和CST轉(zhuǎn)移支付在各項(xiàng)具體用途上的支出。

表4 2008－2009年各省和地區(qū)CHST轉(zhuǎn)移支付數(shù)額 （單位：億美元）

表5 2004－2014年CHT轉(zhuǎn)移支付用途 （單位：億美元）

表6 2007－2010年CST轉(zhuǎn)移支付用途（單位：億美元）

（三）地區(qū)常規(guī)支持（TFF）

TFF項(xiàng)目是在1985年建立的，它是聯(lián)邦政府對(duì)北方三個(gè)地區(qū)提供的無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付。由于北方地區(qū)氣候寒冷，經(jīng)濟(jì)總量較小，提供公共服務(wù)成本偏高，因而聯(lián)邦政府為這三個(gè)地區(qū)政府提供資金，使其有能力為北方居民提供均等的公共服務(wù)。地區(qū)常規(guī)資金是聯(lián)邦政府對(duì)三個(gè)地區(qū)的最大的轉(zhuǎn)移支付，也是北方三個(gè)地區(qū)的主要收入來(lái)源，2007年各地區(qū)的TFF資金數(shù)額占其總收入的比重都達(dá)到50%以上，說(shuō)明這三個(gè)地區(qū)對(duì)TFF的依賴程度較高。表7顯示了TFF轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

表7 1999—2007年TFF轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及占財(cái)政總收入的比例

續(xù)表

TFF按“補(bǔ)充缺口”原則確定支付數(shù)額，首先，通過(guò)基于人口因素調(diào)整后的支出預(yù)測(cè)系統(tǒng)衡量各地區(qū)的支出需求，預(yù)測(cè)結(jié)果按三年移動(dòng)平均、滯后兩年的模式進(jìn)行，因而能夠保持支出需求的穩(wěn)定增長(zhǎng)，也能使其與人口增長(zhǎng)保持一致。然后，運(yùn)用代表性稅收系統(tǒng)的七種稅基（個(gè)人所得稅、公司所得稅、煙草稅、汽油稅、酒精燃料稅、工資稅和柴油稅）來(lái)衡量財(cái)政收入能力。最后，計(jì)算出本地區(qū)支出需求和財(cái)政收入能力二者之間的缺口，缺口數(shù)額即為轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。其資金主要用于住房、交通和教育基礎(chǔ)設(shè)施的投入，從而很好地解決了三個(gè)地區(qū)由于地理原因造成的財(cái)政困難。TFF轉(zhuǎn)移支付也是按三年移動(dòng)平均、滯后兩年模式進(jìn)行的，但其每年支付比例與均等化項(xiàng)目有所不同。其支付方式如表8所示：

表8 地區(qū)常規(guī)支持資金支付方式

二、加拿大財(cái)政平衡機(jī)制的均等化效應(yīng)評(píng)價(jià)

財(cái)政能力均等化是實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的核心，加拿大力圖通過(guò)上述財(cái)政平衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力的均等化，其均等化效果可以從縱向和橫向兩個(gè)維度進(jìn)行衡量。

（一）加拿大財(cái)政平衡機(jī)制的縱向平衡效果評(píng)價(jià)

財(cái)政縱向不平衡是由中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱引起的財(cái)政能力的不均衡，通常用VFI系數(shù)（vertical fiscal imbalance）[13]來(lái)衡量其縱向不平衡的程度。通過(guò)比較轉(zhuǎn)移支付前后的VFI系數(shù)可以看出轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)縱向不平衡缺口的效應(yīng)。

表9顯示，在轉(zhuǎn)移支付前各省的VFI系數(shù)較大，且差異明顯，說(shuō)明各省自有來(lái)源收入不足以滿足其支出需求，且各省自有來(lái)源收入滿足財(cái)政支出的能力各有差異。在轉(zhuǎn)移支付以后，各省的VFI系數(shù)變小，甚至出現(xiàn)負(fù)數(shù)，VFI數(shù)據(jù)差異也變小，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付后各省的收入能較大程度地滿足其財(cái)政支出需求，財(cái)政能力的差距也相對(duì)縮小。這表明轉(zhuǎn)移支付有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力的均等化，進(jìn)而促進(jìn)公共服務(wù)的均等化。從表中還可以看出轉(zhuǎn)移支付受益最大的是相對(duì)貧困的地區(qū)，如北方三個(gè)地區(qū)等，而安大略和阿爾伯特等相對(duì)富裕省份則得到相對(duì)較少的轉(zhuǎn)移支付，這與實(shí)現(xiàn)各省份財(cái)力均衡的目標(biāo)是一致的。

表9 1999—2008年各省及地區(qū)轉(zhuǎn)移支付前后的VFI系數(shù)

（二）加拿大財(cái)政平衡機(jī)制的橫向平衡效應(yīng)評(píng)價(jià)

橫向財(cái)政不平衡主要是由各省財(cái)政收入和資源稟賦差異造成的，通常用變異系數(shù)[14]來(lái)衡量各省橫向財(cái)政不平衡狀況。變異系數(shù)越大，表明各省之間橫向財(cái)政不平衡現(xiàn)象越嚴(yán)重。表10給出了各省和地區(qū)轉(zhuǎn)移支付前后差異系數(shù)的變化狀況。

在綜合考慮一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的情況下，各省和3個(gè)地區(qū)的變異系數(shù)都出現(xiàn)了明顯的下降，2003－2009年度，10個(gè)省份的變異系數(shù)年均下降了0.06[15]，3個(gè)地區(qū)的變異系數(shù)年均下降了0.31，這說(shuō)明一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付橫向平衡效果良好，而且轉(zhuǎn)移支付后3個(gè)地區(qū)的變異系數(shù)下降幅度比10個(gè)省份的變異系數(shù)更大，表明地區(qū)的橫向平衡效果要比省份的橫向平衡效果更好。若僅考慮一般轉(zhuǎn)移支付，其使得省份和地區(qū)的變異系數(shù)年均分別下降了0.05和0.3；僅考慮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其使得省份和地區(qū)的變異系數(shù)年均分別下降了0.02和0.27，說(shuō)明一般轉(zhuǎn)移支付比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的橫向平衡效果更好，即均等化項(xiàng)目（EP）、地區(qū)常規(guī)資金（TFF）比社會(huì)健康轉(zhuǎn)移支付（CHST）的均等化效果更明顯，從而對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的貢獻(xiàn)更大。

三、對(duì)于中國(guó)的借鑒意義

加拿大通過(guò)上述主要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，顯著改善了區(qū)域間的縱向和橫向財(cái)政不均衡狀況，從而為實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本公共服務(wù)均等化提供了有力保障。筆者認(rèn)為，加拿大以政府間轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建的政府間財(cái)政平衡機(jī)制為我國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)提供了良好的借鑒經(jīng)驗(yàn)和完善思路。

第一，明確目標(biāo)，推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)均等化目標(biāo)在加拿大憲法中有明確規(guī)定，其終極目標(biāo)是使得各省能夠在現(xiàn)有稅收能力下提供大致相等水平的公共服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，加拿大將這一目標(biāo)貫徹到了整個(gè)轉(zhuǎn)移支付工具體系的設(shè)計(jì)和執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付這一財(cái)政平衡機(jī)制，很好地保證了存在顯著經(jīng)濟(jì)和財(cái)政能力差異的各省和地區(qū)大體均等的公共服務(wù)的提供，取得了良好的效果。而就我國(guó)情況而言，區(qū)域基本公共服務(wù)均等化概念的提出只是近幾年的事，政府工作報(bào)告中首次出現(xiàn)這一概念是2005年10月11日中共十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出了“按照公共服務(wù)均等化原則，加大國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。其后，基本公共服務(wù)均等化逐步上升為政府工作目標(biāo)。2006年10月11日中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出，“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。黨的十七大報(bào)告提出要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”，明確了財(cái)政促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的方向和任務(wù)。“十二五”規(guī)劃明確了逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化、加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障等目標(biāo)和任務(wù)。雖然近些年基本公共服務(wù)均等化得到政府高度重視，但僅納入了中短期政府工作任務(wù)的范疇，更多的是作為解決影響現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次矛盾而提出的，并未從長(zhǎng)期明確基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)意義，以法律形式予以保障，更談不上上升到憲法高度加以明確。因而，下一步，應(yīng)將公共服務(wù)均等化作為我國(guó)的基本、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)進(jìn)一步從法律高度予以明確，并將其分階段落實(shí)到各階段的執(zhí)行環(huán)節(jié)。這對(duì)逐步推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化具有指導(dǎo)性作用。

表10 2003－2009年各省及地區(qū)轉(zhuǎn)移支付前后人均財(cái)政收入變異系數(shù)

第二，以轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建政府財(cái)政平衡機(jī)制，以均等化轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的合理搭配來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域財(cái)力均等化。如前所述，加拿大的一般性轉(zhuǎn)移支付主要有均等化項(xiàng)目和地區(qū)常規(guī)支持，前者運(yùn)用“均等化公式”核算，后者運(yùn)用“補(bǔ)充缺口”原則核算，具有良好的橫向區(qū)域均等化效應(yīng)。加拿大的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，雖然作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付其直接目的不是為了橫向均等化，但主要用于社會(huì)健康項(xiàng)目，其基于人均標(biāo)準(zhǔn)，采用稅收轉(zhuǎn)移和現(xiàn)金轉(zhuǎn)移相結(jié)合的方式核算，也具有良好的均等化效果。并且，更為重要的是，直接用于橫向均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付包括均等化項(xiàng)目和地區(qū)常規(guī)資金在內(nèi)的比重也有逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，2009年與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例已接近1∶1。中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付主要由稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所組成。其中稅收返還數(shù)額按基數(shù)法確定，是舊財(cái)政管理體制的延續(xù)，不但不具備橫向平衡效應(yīng)，而且其設(shè)計(jì)初衷就是出于對(duì)既得利益的保護(hù)，是逆向均等化的，并且其規(guī)模從設(shè)計(jì)之初開(kāi)始，一直是轉(zhuǎn)移支付中最大的項(xiàng)目，只是近年來(lái)才有較顯著回落。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的撥款辦法欠規(guī)范，從實(shí)際區(qū)域分布來(lái)看，往往發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的專項(xiàng)撥款多于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而且可能被各級(jí)政府層層截留、擠占、挪用，因而均等化效果也不明顯。只有按照因素法計(jì)算的一般性轉(zhuǎn)移支付才是具有均等化效果的，但其在中國(guó)轉(zhuǎn)移支付中所占的比重偏低，雖然近年來(lái)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但2008年仍僅占全部轉(zhuǎn)移支付的37.9%，無(wú)法有效發(fā)揮橫向均等化效果。因而借鑒加拿大轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度體系，加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步降低直至取消稅收返還，合理調(diào)節(jié)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和援助方向，使轉(zhuǎn)移支付制度成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的主要平衡機(jī)制，最大限度地發(fā)揮其區(qū)域均等化功效，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要路徑。

第三，在轉(zhuǎn)移支付資金分配方式和均等化標(biāo)準(zhǔn)制定方面，重視細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。加拿大的轉(zhuǎn)移支付工具體系設(shè)計(jì)存在諸多創(chuàng)新，比如其采取公式法規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額分配，采用三年移動(dòng)平均和滯后兩年的形式發(fā)放轉(zhuǎn)移支付金額，這使得各省政府和地方政府能夠更準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)本級(jí)政府的財(cái)政收入規(guī)模，更早地合理安排財(cái)政支出領(lǐng)域。加拿大的均等化轉(zhuǎn)移支付制度起源于20世紀(jì)40年代的聯(lián)邦和省政府之間簽訂的“均等化和稅收出租協(xié)議”，后來(lái)，在保持相對(duì)穩(wěn)定中逐步改革完善，1982年載入憲法。之后，聯(lián)邦政府也多次調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付方式、提高均等化和轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付分配方式亟待完善，除稅收返還采用基數(shù)法以1993年為基期計(jì)算極不合理、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付辦法欠規(guī)范外，一般性轉(zhuǎn)移支付的分配也存在諸多問(wèn)題。由于采取漸進(jìn)式的擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的辦法，致使現(xiàn)階段一般性轉(zhuǎn)移支付名目不斷增多，這一方面形成對(duì)因素法分配方式的抵消和沖擊，另一方面也使得一般性轉(zhuǎn)移支付變動(dòng)過(guò)于頻繁。因此，在建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，借鑒加拿大經(jīng)驗(yàn)，探索、建立適合中國(guó)國(guó)情的、規(guī)范的、長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)移支付分配方式，并根據(jù)各階段情況實(shí)時(shí)調(diào)整均等化標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)移支付是當(dāng)務(wù)之急。

第四，給予省和地方政府更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性。如何恰當(dāng)處理轉(zhuǎn)移支付和地方財(cái)政努力問(wèn)題是轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)須考慮的問(wèn)題之一。加拿大聯(lián)邦政府在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付公式時(shí)，非常重視各地方政府的自主選擇權(quán)。如在設(shè)計(jì)均等化項(xiàng)目的稅基時(shí)，加拿大聯(lián)邦政府賦予各地方政府選擇的權(quán)利，即各省既可以選擇除去50%的資源稅后計(jì)算所得的轉(zhuǎn)移支付，也可以選擇完全除去資源稅收后計(jì)算所得的轉(zhuǎn)移支付。這種選擇權(quán)的存在使得各省在接受轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)不會(huì)減少政府自身的財(cái)政努力。對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度效果的研究表明，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的公共服務(wù)均等化效果并不理想?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度抑制了地方政府的財(cái)政努力，且富裕地區(qū)的財(cái)政努力程度不如貧窮地區(qū)，從而使得轉(zhuǎn)移支付效果弱化[16]，甚至于在很多地區(qū)還出現(xiàn)了爭(zhēng)當(dāng)國(guó)家級(jí)貧困縣的事例。考慮到上述情況，我國(guó)可以采取與加拿大政府類似的激勵(lì)方案，在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，通過(guò)增加地方政府自主權(quán)等方式以增強(qiáng)地方政府的財(cái)政努力程度。

總之，加拿大圍繞區(qū)域財(cái)力和公共服務(wù)均等化目標(biāo)，構(gòu)建了包括一般性轉(zhuǎn)移支付（均等化項(xiàng)目、地區(qū)常規(guī)項(xiàng)目）和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付）等在內(nèi)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度體系，以此作為其政府財(cái)政平衡機(jī)制。與具有世界上最精細(xì)的公式化因素法、制度相當(dāng)復(fù)雜、很難為其他國(guó)家所完全仿效的澳大利亞財(cái)政平衡機(jī)制相比，加拿大的平衡機(jī)制相對(duì)更加簡(jiǎn)化、有效。與具有縱、橫交錯(cuò)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的德國(guó)相比，加拿大選擇的是僅以縱向轉(zhuǎn)移支付制度體系來(lái)平衡區(qū)域財(cái)力和公共服務(wù)。中國(guó)未來(lái)無(wú)論是仍然選擇以轉(zhuǎn)移支付加中央財(cái)政投資的雙主體財(cái)政平衡機(jī)制，還是選擇以轉(zhuǎn)移支付制度為單一的財(cái)政平衡機(jī)制，無(wú)論是選擇縱、橫交錯(cuò)（縱向轉(zhuǎn)移支付加橫向?qū)谥г┻€是單一考慮以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，加拿大簡(jiǎn)化高效的、以均等化轉(zhuǎn)移支付為主體的縱向轉(zhuǎn)移支付制度平衡框架、以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)驗(yàn)都值得我國(guó)高度重視和學(xué)習(xí)借鑒。

（感謝華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)碩士研究生李淑芳、程文在前期的文獻(xiàn)收集、數(shù)據(jù)處理過(guò)程中所做的工作。）

注釋

①賈康：《中央地方財(cái)力分配關(guān)系的體制邏輯與表象辨析》，《財(cái)政研究》2011年第1期。

②⑤Jun Ma.“Intergovernmental fiscal transfers in nine countries：lessons for developing countries.”Public ResearchWorkingPaper，1997.

③Anwar Shah.“IntergovernmentalFiscalRelations inCanada：AnOverview.”World Bank working paper，1995；Boadway，R.and H.Kitchen.CanadianTaxPolicy.Canadian Tax Foundatio，1999；Bahl，R.and Martines－Vazquez，Jorge.“Sequencingfiscaldecentralization.”World Bank Policy Research Working Paper 3914，Public Sector Governance Group.Washington，DC：World Bank，2006；Bahl，R.and S.Wallace.“PublicFinanceinDeveloingandTransitionCountries.”Public Budgeting and Finance，Silver Anniversary Issue.2005：83－98；Bahl，R.and C Wallich.“intergovernmentalfiscalrelationinChina.”World Bank Policy Research Papers，WPS863， World Bank，1992；Bird R.M.and F Vaillancourt.Perspectiveson fiscalfederalism.Washington，D.C，The Wold Bank，2006；Bird R.M.nd F Vaillancourt.Fiscaldecentralizationindevelopingcountries.Cambridge：Cambridge University Press.

④Boadway，R.and P.Hobson.“Intergovernmental FiscalRelationsinCanada.” Canadian Tax Foundation，1993.

⑥Richard Miller Bird and Fran?ois Vaillancourt.“ReconcilingDiversitywithEquality：TheRoleofIntergovernmentalFiscalArrangementsinMaintainingandEffectiveState inCanada.”International Tax Program，2005.

⑦Jean－Francois Tremblay.“FiscalFederalismand PublicServiceProvisioninCanada.”East Asian Bureau of Economic Research，2007.

⑧楊之剛：《加拿大政府間轉(zhuǎn)移支付：簡(jiǎn)介和評(píng)價(jià)》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2002年第6期；倪平松：《加拿大政府間轉(zhuǎn)移支付制度及其借鑒》，《中南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第5期。

⑨王瑩：《加拿大的均等化制度與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)觀察》2008年第1期。

⑩王軍、賈康、祝小芳、項(xiàng)中新、張曉云等：《財(cái)政均衡制度的起源和概述》，《決策與信息》2006年第6期。

[11]Equalization and tax rent treaty，來(lái)自1867年憲法。

[12]其中Ea為a省獲得的轉(zhuǎn)移支付；R10為10個(gè)省的稅收；B10為10個(gè)省的稅基；P10為10個(gè)省的人口總數(shù)；Pa為a省的人口數(shù)；（R10／B10）× （B10／P10）表示全國(guó)平均財(cái)政能力（人均水平）；（R10／B10）× （Ba／Pa）表示a省財(cái)政能力（人均水平）。

[13]轉(zhuǎn)移支付前VFI變化系數(shù)＝（財(cái)政支出－不包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財(cái)政收入）／（財(cái)政支出）×100%；轉(zhuǎn)移支付后VFI變化系數(shù)＝（財(cái)政支出－包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財(cái)政收入）／（財(cái)政支出）×100%；VFI系數(shù)越大，表明縱向不均衡現(xiàn)象越嚴(yán)重。

[14]變異系數(shù)＝標(biāo)準(zhǔn)差／平均數(shù)；轉(zhuǎn)移支付前差異系數(shù)＝轉(zhuǎn)移支付前各省人均收入的標(biāo)準(zhǔn)差／轉(zhuǎn)移支付前各省人均收入的平均值；轉(zhuǎn)移支付后差異系數(shù)＝轉(zhuǎn)移支付后各省人均收入的標(biāo)準(zhǔn)差／轉(zhuǎn)移支付后各省人均收入的平均值。

[15]變異系數(shù)平均變化值取各年度變異系數(shù)變化值的簡(jiǎn)單平均，該數(shù)值由表10所得。

[16]喬寶云：《政府間轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政努力》，《管理世界》2006年第3期 。

2011－06－26

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“區(qū)域基本公共服務(wù)均等化與政府財(cái)政平衡機(jī)制研究”（07BJL019）

責(zé)任編輯 張靜